相对贫困治理机制研究——基于新公共管理理论的视角

杨立雄 魏珍

一、问题的提出

我国曾是一个贫困大国，贫困面广，贫困程度深。改革开放初期，我国农村贫困人口超过2亿人，贫困发生率高达30.7%，部分农村地区处于“吃不饱、穿不暖”的绝对贫困状态。1986年，中国政府开始施行大规模扶贫开发，农村贫困程度得到一定缓解。20世纪90年代，为保障下岗失业人员的基本生活，我国开始改革传统的城市救济制度，建立起覆盖全体城市居民的社会安全网。进入21世纪，中国经济社会快速发展，国家整体经济实力升至世界第二位，人均GDP突破1万美元大关并整体迈入中等收入国家行列，绝对贫困现象亦被消除。但与此同时，由于收入分配体制尚不完善，我国的基尼系数长期维持在0.47左右①数据来源：国家统计局住户调查办公室编《2019中国住户调查年鉴》，中国统计出版社，第451页。。此外，城乡之间、区域之间以及群体之间收入差距过大的问题依然较为严重。2019年城乡居民人均可支配收入之比为2.64；按全国居民五等份收入分组，高收入组与低收入组居民人均可支配收入之比高达10.35②数据来源：《中华人民共和国2019年国民经济和社会发展统计公报》。。相对贫困问题开始凸显。贫困形态的变化引起了党和政府的高度关注。2019年，党的十九届四中全会提出“建立解决相对贫困的长效机制”，相对贫困迅速成为学术界关注的热点话题，大量文献研究探讨了相对贫困的治理机制问题。

事实上，早在上世纪80年代初，国内学术界就开始关注相对贫困问题，但均是基于马克思主义关于无产阶级贫困相对化的观点分析资本主义国家的相对贫困问题（刘庭祥，1980；李道平，1980）。20世纪90年代中期，国内学者开始关注我国的绝对贫困和相对贫困问题，并对两个概念进行了界定（李强，1996）。此后，陆续有学者研究相对贫困问题，涉及到相对贫困的定义、测量、成因、治理等方面（林卡，2006；李永友、沈坤荣，2007；张青，2012；杨洋、马骁，2012；陈宗胜、沈扬扬、周云波，2013）。2019年后，学术界将研究重点转向相对贫困解决机制并提出多种观点，包括：构建助力相对贫困人口发展的基础性机制，形成政府、社会、市场多元参与的整体性机制，建立代际贫困的阻断性机制（林闽钢，2020）；坚持从经济指标到社会指标的多维识别、从兜底到保障的有效衔接及从碎片到整合的综合治理机制（向德平、向凯，2020）；建立持续增收、差距拉平、多重保障和内生动力机制（高强、孔祥智，2020）；构建遏制返贫的长效兜底机制、机会开放的长效支持机制、激发活力的长效动力机制、代际阻断的长效培育机制以及广义福利的长效诱导机制（罗必良，2020）；构建基于相对贫困主体内生动力的自觉机制、社会主体多元帮扶的共赢机制、国家主体科学领导的宏观机制和人类命运共同体共同应对的合作机制（牟成文、吕培亮，2020）以及包含资产建设、兜底保障、社会投资与地区发展、社会保险与公共服务在内的相对贫困治理政策矩阵（李绵管、岳经纶，2020）。

回顾国内相对贫困研究历史，发现研究主题与反贫困政策实践呈现高度一致，研究聚焦于相对贫困的治理，而对相对贫困概念和内涵的理解仍然较为模糊，甚至存在认识误区，由此导致相对贫困治理机制的系统性和完整性较为欠缺。因此，有必要从相对贫困的概念入手，对相对贫困进行辨误，在此基础上探讨相对贫困的治理机制。

二、相对贫困概念辨析与贫困治理

（一）相对贫困概念辨误

纵观西方国家100多年的贫困研究历史，至今尚未对贫困的定义达成一致，尤其在绝对贫困和相对贫困的定义上存在较大的争议。英国学者彼特·阿尔柯克在《认识贫困》一书中说“几乎在整个这一时期，定义贫困的争论似乎已经主要地集中到……据说在绝对贫困和相对贫困之间存在的区别上。”（Alcock，1993）另一位英国学者安德鲁·韦伯斯特认为“相对贫困是一个较难确定的概念。‘贫困’的定义迄今仍无法统一，官方口径与学术界的意见相去甚远。”（Webster，1987）国内学术界对相对贫困概念的认识也存在分歧。如：在定义相对贫困时，其比较的对象有“社会平均水平”和“绝对贫困”之争；在分析相对贫困的内涵时，有“收入不平等”和“贫困内核”之争；相对贫困定义和内涵的争议也导致了相对贫困治理的分配取向、安全网取向和发展取向的争论。

上述争议表明学术界对相对贫困的认识有待进一步深化。系统梳理国内相关文献，发现学术界对相对贫困的认识存在一些误区，尤其是对相对贫困概念的认识存在偏差，这种偏差表现为将相对贫困定义为与绝对贫困进行比较而得到的一种状态。有学者认为相对贫困是在解决绝对贫困问题之后出现的低于社会公认的基本生活水平，缺乏扩大社会再生产的能力或能力不足（童星、林闽钢，1993）；还有学者认为，绝对贫困是“真的”贫困，相对贫困是“比较”的贫困，相对贫困与绝对贫困的区别在于“程度”的不同（左停、贺莉、刘文婧，2019）。从实践的角度看，虽然从中央到地方的政策文件均没有对相对贫困进行过严格的界定，但是基于扶贫开发和精准扶贫消除绝对贫困的内在逻辑关系，往往将相对贫困视为低收入或低保边缘。

追溯贫困概念的变迁，发现相对贫困只是从另一个角度重新定义了贫困，而非基于绝对贫困之上的一种定义。在贫困研究早期，英国学者郞特利对贫困等级进行了划分，其将贫困分为初级贫困（primary poverty）和次级贫困（secondary poverty）。其中，初级贫困是指没有足够的收入维持基本生计，即生活于贫困线以下的状态；次级贫困是指虽然能够维持基本生存，但是缺少逃离贫困状态的“应对机制”（Rowntree，1901）。也就是说，初级贫困与次级贫困是贫困程度的两种状态，次级贫困是比初级贫困生存条件好的一种状态。20世纪60年代，彼德·汤森对前期学者的贫困定义提出质疑，认为无论是维持基本生计还是达到适足生存条件，都是基于人的生理需要，由此导致英国贫困发生率被低估。为此，汤森提出相对剥夺（relative deprivation）的概念（Townsend，1962），设计了相对剥夺指标。这些指标突破了生理视角定义贫困的做法，从社会视角重新定义了贫困。尽管目前学术界对贫困的定义和测量仍存在“相对主义”和“绝对主义”的争 论（Sen，1983，1985a；Townsend，1985；Beverley，1988），但无论是相对剥夺还是相对贫困均不是绝对贫困的一种更高的形态，而是定义贫困的一种视角。无论采用相对剥夺指数还是收入不平等测量得到的贫困，并不与绝对贫困形成等级上的差别。

基于上述认识，本文对绝对贫困和相对贫困进行定义。绝对贫困是指收入水平不足以维持在特定时期和特定环境下的最低标准的生理需求的一种状态。其内涵包括：绝对贫困是一种客观事实，即收入水平不足以维持基本生理需求，个体生存面临威胁；绝对贫困不完全脱离于一定的社会和自然环境，与特定的自然环境或时代背景有一定的关联。或者说，个体最低标准的生理需求与个体所处于的社会背景或自然环境相关，因而绝对贫困也处于变化之中。相对贫困是指收入水平不足以维持社会所公认的平均生活水平或者有尊严的生活水平的一种状态。其内涵包括：相对贫困是基于绝对贫困向外扩展的结果，因而覆盖更多的人群，具有客观性；相对贫困是与社会平均水平进行比较而得到的结果，它处于社会平均水平之下，因而具有主观性。绝对贫困与相对贫困的关系表现为包含与被包含的关系，通常相对贫困包含了绝对贫困，在特殊情况下，绝对贫困也可能包含相对贫困。

（二）相对贫困治理的复杂性

与绝对贫困相比，相对贫困治理更为复杂，主要表现在以下几个方面：

一是相对贫困人口的异质性高。相对贫困覆盖的人群范围从赤贫人群（destitute）到低收入人群（low income）再到贫困风险人群（atrisk-of-poverty）。赤贫表现为一贫如洗，生存随时受到威胁，处于贫困的最底层；低收入表现为收入少或入不敷出导致生活困难，其贫困程度稍缓于赤贫状况；贫困风险表现为家庭抗风险能力弱，极易因灾难性支出陷入贫困境地，其贫困程度稍缓于低收入。赤贫人群具有相对稳定性，通常由低保和特困供养人员构成，这类人群大多处于社会“底层”，因缺乏劳动能力而难以就业；低收入群体通常具有较高的流动性，一般由非正规就业的低收入者和刚性支出超出家庭可承受范围而导致入不敷出者两类人群组成；贫困风险人群则具有偶发性，潜在规模较大，人群更为复杂。

二是贫困形态具有多样性。绝对贫困通常表现为收入型贫困，而相对贫困则更趋多样化：（1）刚性支出型贫困。随着房价的快速上涨，部分低收入家庭住房负担加重，并挤占了基本生活支出，导致家庭陷入困境；此外，由于当前医疗保障体系尚不完善，困难家庭成员一旦患上重特大疾病，极易导致个人医疗支出快速增加，造成支出型贫困。（2）“工作贫困”（working poor）。这类群体在绝对贫困标准下很难被纳入到贫困范畴，但其生活确实较为困难。造成工作贫困的原因包括：一是个人原因，如工资收入低、就业困难和就业不稳定；二是家庭原因，如家庭成员劳动参与率低、家庭供养负担重（张盈华，2016）。有学者测算后发现，我国工作贫困者的比例接近30%；如果从家庭收入角度来看，工作贫困家庭的比例达到40%（姚建平，2016）。（3）脱贫而未脱困者。在相对贫困人口中，仍存在已摆脱绝对贫困状态，但因家庭抗风险能力弱，人力资本低，市场竞争能力较差，而长期处于一种脆弱状态，无法依靠自身的力量脱离困境，形成贫困陷阱。（4）生计脆弱。这部分家庭大多数时间处于贫困线之上，有较为稳定的工作，但是家庭生计脆弱，抗风险能力低，面临偶发事件或突发事件时极易陷入无助的境地。如2019年底爆发的新冠疫情对农民工家庭、灵活就业人群、旅游餐饮等从业人员造成较大冲击，部分家庭的基本生活受到较大影响。

三是救助需求呈现多样性。具体表现为：（1）生存型需求下降，发展型需求上升。随着生活水平的逐步提高和社会保障体系的逐步完善，困难群体得到的保障待遇也水涨船高，基本生存得到强力保障。由此，困难群体的生存型需求开始下降，而教育救助、就业救助等需求在快速增长。（2）物质型需求较为平稳，服务型需求激增。人口老龄化和高龄化带来老年人生理机能的下降和健康状况的恶化，进而导致对照料服务需求的增加。困难家庭对养老服务，特别是对托老所、养老护理机构及社区长期护理服务等提出了更紧迫的需求。一方面家庭规模的小型化，核心家庭的独生子女父母已经陆续进入老年期，传统的子女养老在现实面前难以为继，传统家庭护理模式正面临巨大挑战；另一方面，贫困家庭承担老年人日常照料服务的能力非常有限，更不用说专业机构提供的长期护理服务，因此亟需通过多渠道帮扶力量分担贫困老年人日常生活照料及长期护理服务成本。（3）健康需求快速增加。困难群体中患有慢性疾病的比重在逐年上升，多重残疾造成的自理障碍程度高且影响持久。因而健康医疗帮扶成为困难群体迫切需求。（4）社会融入需求增加。现行社会救助以现金保障为主，缺少人文关怀，导致受助对象的社会排斥感和相对剥夺感日渐增强，“吃低保”和“五保户”成为贫穷和无能的标签，导致贫困人口的社会融入受阻。

四是治理目标的双重性。相对贫困既具有“贫困”内涵，也具有“收入不平等”的特性，由此决定了相对贫困治理的复杂性。相对贫困治理与绝对贫困治理有着相同的目标，即消除贫困，但相对贫困含有社会比较的意味，与社会排斥、社会歧视、相对剥夺、边缘化、脆弱性、无话语权、不平等及污名化等概念关联，并非一个纯经济概念。同时，随着物质生活水平的不断提高和收入差距的扩大，民众对贫困的敏感度提高，对贫困的忍耐性不断下降，底层群众难免由于心态失衡而加剧“仇富”心理，成为社会和谐稳定的隐忧。因此，改善收入分配状况亦是相对贫困治理的重要目标。相对贫困治理需要平衡“贫困”和“收入不平等”两个目标。既要防止过于关注“收入不平等”而忽视了“贫困”，也要防止过于关注“贫困”内核而忽视了“收入不平等”。相对贫困治理的价值取向之一是将资源向最为困难的群体倾斜，但是它并不意味着慷慨的扶贫计划（甚至是平等的社会）；相对贫困治理的另一个价值取向是改善收入不平等，从而改善底层的收入状态，但是也要防止滑向平均主义。

三、基于新公共管理建构相对贫困治理范式

（一）贫困治理范式需要适应新形势

为解决绝对贫困问题，我国在农村进行了大规模扶贫开发并实施精准脱贫，同时建立和完善城乡兜底保障制度，形成了绝对贫困治理的“中国范式”。绝对贫困治理范式呈现出如下特征：首先，目标瞄准于赤贫群体并解决其基本生存问题。赤贫群体面临“吃不饱、穿不暖”等生存困境，是绝对贫困群体的“核心”，亦是绝对贫困形态下反贫困政策的“靶心”。其次，政府主导下的反贫困工作模式。反贫困工作模式以行政动员为主，社会力量参与空间有限；反贫困措施以经济政策为主，社会政策为辅，经济政策主要依赖于经济增长对贫困人口的“涓滴效应”（霍萱、高琴、杨穗，2019），社会政策则以现金救助为主。最后，政府导向的服务递送。在政府的强势主导下，采用社会动员方式，由各级政府或经办机构承担起服务递送职能，专业社会组织作用发挥的不够。

随着贫困形态及贫困人口救助需求的变化，基于绝对贫困的治理范式面临一系列的挑战：第一，贫困人口多样化救助需求难以得到满足。个体需要因受到环境、习俗、认知等影响而存在差异，但在绝对贫困治理范式下，由于社会力量参与不足，受助者的个性化需求难以得到满足。随着我国生活救助和各项专项救助待遇水平的不断提高，困难群众生活条件持续改善，对物质保障需求开始降低，但托老服务、生活照料、长期护理、心理慰藉、社会关系促进及学龄儿童托管等服务型需求难以得到有效满足。第二，福利悬崖持续抬升。现行反贫困制度安排重在保障生存权，通过建立和完善社会安全网保障公民的基本生活。这种保障方式简单易行，保障效果立竿见影，但忽视了被救助者及其家庭的能力建设，被救助着大多文化程度低、缺乏专业技能、风险承受能力弱，兜底保障虽使他们脱离了生存困境，但无法帮助其实现自立自助。此外，最低生活保障制度实行的“补差”制度相当于征收了100%的税，对受助者的就业激励产生负面影响。基于低保资格的“福利叠加效应”使得受助对象产生强烈的依赖心理（林丛，2019）。第三，制度的公平性受到冲击。在绝对贫困治理范式下，有限的救助资源向绝对贫困人口倾斜，这加剧了其他群体的相对剥夺感。这种剥夺感主要来自两个方面：一是贫困对象与贫困边缘群体的福利反转。随着我国社会救助制度的逐步完善和低保标准的连年增长，低保对象、特困供养人员与贫困边缘群体的生存状况出现反转，并形成福利悬崖①以北京市为例，理论上讲一家三口低保户1年能享受到的待遇包括：39600元低保金+1800元供暖补贴+4500元教育救助+9900元临时救助+1560元医疗保险缴费补助+最高16万元医疗救助+18000元住房补贴，合计超过20万元。除上述现金补贴之外，还包括：优先获得廉租住房；减免个人自付的医疗费用；优先进行家庭无障碍改造；优先获得慈善救助及优先获得公共服务等。。二是贫困人群与一般人群持续扩大的收入差距。我国居民人均可支配收入基尼系数长期高位运行，这强化了中低收入阶层的相对剥夺感，尽管他们也是整个经济社会发展的受益群体，但在与高收入群体进行比较时，容易出现身处劣势甚至受到不公平待遇的认知，因而产生被剥夺的主观感受。

因此，完善绝对贫困治理范式，建构与相对贫困相适应的新治理范式成为当务之急。但是，当前对相对贫困的问题属性仍然存在争议。有学者从社会公正的角度论证了相对贫困的非正义性，认为相对贫困违反了调剂原则、按贡献分配的原则（事后的原则）和机会平等的原则（事前的原则），属于“不公正的贫困”。还有少数情况下属于“公正的贫困”，但会对市场经济产生损害。因此，无论是“不公正的贫困”还是“公正的贫困”均是需要解决的问题（吴忠民，2000）。另一些学者则认为，无论财富如何，对处于不平等的最底层都是有害的，而造成底层财富的不平等不是穷人自己的过错，而是不公平竞争或因为固化的社会流动造成的（Spicker，2012）。还有一些学者则将相对贫困视为不平等，（左停、贺莉、刘文婧，2019；高强、孔祥智，2020），而不平等在一定程度上是可以接受的，因而相对贫困只是一个值得关注的“议题”（issue）而非一个社会问题（Green D.C，1990）。

对相对贫困的不同理解以及相对贫困自身的复杂性导致了贫困治理价值取向的不同。除少数学者认为可以沿袭绝对贫困治理范式（韩广富、辛远，2020）外，多数学者认为相对贫困的治理需要从超常规社会动员向常规制度化治理转变（张克俊、杜婵，2020；王晓毅，2020）。但对于转变的方向存在明显差异，概括起来主要有收入分配取向（顾海英，2020；章元、段文，2020）、安全网取向（李绵管、岳经纶，2020；张浩淼，2020；李志明，2020）和发展取向（张克俊、杜婵，2020；王思斌，2020）。

（二）基于新公共管理的相对贫困治理范式

20世纪80年代，面对政府角色日益膨胀及僵化的官僚体制，在信息技术革命、经济全球化和财政危机冲击下，以英国为首的西方发达国家掀起了一场以追求“经济、效率和效益”为目标的“政府再造运动（reinventing government）”，即由传统公共行政模式转向新公共管理模式。围绕“重新界定政府、市场和公民关系”这一主线，通过重新定位政府职能、转变公共服务提供方式、引入私营部门管理技术以及变革政府管理体制等改革实践，最终形成“新公共管理（New Public Management）”理论（Gruening，2001）。其核心理念包括：一是将私营部门管理方式引入公共部门，致力于打造“具有企业家精神的政府（entrepreneurial government）”，采用项目预算、绩效评估、有限任期、“成本-效益”分析及顾客至上等举措重塑公共管理实践。二是政府职能在于“掌舵”而非“划桨”，即打破政府垄断公共物品（或服务）供给和包揽过多社会公共事务的局面，让企业、社会组织等力量发挥更大作用。三是为“顾客”提供回应性服务（responsive service）。一方面，将公民视为顾客，改变过去公共物品的生产（供给）由生产者而非消费者说了算的局面；另一方面，关注顾客的差异化和个性化需求并赋予其“用脚投票”和自由选择服务的机会，从而确保公共服务的提供符合顾客偏好的同时更加高质、高效。四是放松以往严格的行政规制而引入严明的绩效控制，即相较于投入和过程，更加关注结果和产出（Hood，1991；陈振明，2000）。

新公共管理为相对贫困的治理提供了新思路。从贫困治理过程看，贫困治理主要由资源筹集、服务提供、贫困对象接受服务以及服务效果评估等阶段构成，与之相对应，贫困治理的核心要素可概括为反贫困主体、服务递送、反贫困客体和绩效评价四个方面。无论是解决绝对贫困问题，还是解决相对贫困问题，均离不开上述基本要素，但从解决思路看，两者存在显著区别（见表1）。在贫困治理念方面，绝对贫困治理基于传统公共行政理论奉行的“父爱主义（paternalism）”，政府承担了扶贫济困的主要职责甚至全部责任，“有困难找政府”成为大多困难群体的第一选择，部分地区甚至出现了“保姆式扶贫”和“保姆式救助”（谢云冲、曾才根，2019）。而基于新公共管理的相对贫困治理则强调福利多元主义（welfare pluralism）理念，认为福利是全社会的产物，任何单一主体（包括政府）均不能满足社会的福利需求，需要国家、市场、家庭及志愿组织等共同参与，形成“政府主导、多元参与”机制。以“多元主义（pluralism）”为基础的相对贫困治理在严格区分政府、社会和家庭的责任的基础上，主张采取政府购买服务的方式，发挥社会力量作用并使之参与到贫困治理中，同时亦要求家庭承担相应的责任。

表1 绝对贫困和相对贫困治理范式的要素比较

基于新公共管理理念，建构相对贫困治理范式，需要在以下几个方面进行转向。

首先，贫困治理主体需要从“官僚导向”转向“顾客导向”。在绝对贫困治理中，政府扮演了福利提供者和服务递送者双重角色，服务递送均呈现“官僚导向”，提供的是标准化的菜单式服务，顾客（受助对象）没有选择的余地。在相对贫困背景下，以管理者为中心的服务递送模式将难以满足贫困人口多样化和个性化的服务需求。新公共管理理论强调公共服务供给要充分发挥市场竞争机制的作用，并以顾客为导向，政府主要承担委托和监管职责，在综合评估顾客需求的情况下通过购买专业社会组织服务为顾客提供专业化和个性化服务。

其次，贫困治理客体需要从“供给导向”转向“需求导向”。在绝对贫困背景下，政府通常把贫困人口看成是一个同质化整体，政府关注的是贫困的整体特征及贫困人口的社会化需求，因此贫困人口只能被动地接受政府提供的较为有限的服务甚至单一的现金救助。前已述及，相对贫困人口呈现出较为明显的分层，不仅包括绝对贫困人口还扩展到低收入群体和贫困风险人群，上述三类人群呈现倒金字塔形分布，社会救助需求呈现较为明显的差别。因此相对贫困解决机制也需要根据不同人群的需求而有所侧重。在新公共管理理论中，政府以“顾客”（贫困家庭和贫困个体）的需求为导向，并根据他们不同的需要提供个性化服务，或与专业的社会组织合作，采取个案帮扶方式为救助对象提供“对症”服务，从而帮助贫困群体表达并实现他们的利益和诉求。此外，新公共管理理论认为，符合公共利益的政策或计划，只有借助集体努力与协作，才能最有效、最大化地得以落实，因而在构建相对贫困长效解决机制的过程中，政府有必要与贫困家庭及个体积极开展合作，在可能的情况下由他们来选择服务提供者，从而克服过去被动接受政府安排的弊端。

最后，贫困治理绩效评价从“过程导向”转向“结果导向”。传统行政模式由过程和规则驱动，要求政府工作人员或服务提供者严格按照既定规则办事，重过程胜于结果。而新公共管理以结果为导向，是对传统行政模式重程序规则不重实际结果、重投入不重产出的纠正，绩效评估也因此被赋予结果为本的实践导向。在绝对贫困治理中，2014年，国务院扶贫办在《关于加强和改进贫困县考核工作指导意见》中提出以经济发展、人口脱贫率、生态环境保护和居民生活改善等脱贫结果指标作为考核依据，但实际工作中一些地方仍陷入“痕迹管理”和“过度检查”等形式主义窠臼。面对更为复杂的相对贫困治理，除进一步完善考核指标，更需要在实际工作中克服上述不足，从而确保贫困人口真正受益。

四、基于新公共管理建构相对贫困治理机制

（一）基于要素的相对贫困治理机制

贫困治理包括了治理主体、服务递送、绩效评价等要素，基于新公共管理的相对贫困治理范式更加强调治理主体的多元性、服务递送的专业性和绩效评价的结果导向，为此需要加强以下几个方面的机制建设。

一是完善多元参与机制。相对贫困致贫原因更加复杂、治理难度更大，单一主体和“菜单式”救助难以满足困难群体多样化、个性化的帮扶需要。为此，相对贫困治理必须超越对传统行政治理的依赖，构建增进市场、激活社会的新治理模式，发挥行政、市场和社群三大机制的协同之效（顾昕，2019）。首先，继续发挥政府在相对贫困治理中“元治理”功能。对于复杂的、涉及巨大资金投入的治理行动，若缺乏政府的合法性认可及资金投入，则很难启动。实际上，在我国，反贫困政策顶层设计、资源整合以及不同主体间分歧调停均离不开政府。其次，更好发挥市场主体资源配置优势。针对发展能力不足的贫困地区和贫困人口，尤其是产业帮扶项目，必须借助龙头企业的带动，在克服市场距离瓶颈的同时为低收入人群提供就业岗位。再次，拓展社会力量参与相对贫困治理的边界。社会组织在贫困治理中天然具有优势并已形成慈善救助、增权赋能和岗位开发三种典型路径（陈成文、陈建平，2018）。截至2019年年底，中国社会组织86.7万个，慈善组织超过7500个，持证社工53.1万人，在扶贫济困和助学助残等领域发挥了一定作用（朱健刚、严国威，2020），但欠发达地区社会组织发育水平及贫困人口的自组织程度仍亟待提高。在相对贫困治理中，应进一步扩大社会组织作用空间，使之参与到低收入人群信息采集、大救助数据库建设及提供照料护理和心理慰藉等救助服务领域。最后，重视贫困家庭及个体的“参与式”贫困治理：在制定反贫困政策前充分调研，听取低收入群体的心声和建议，使反贫困政策更“接地气”；做到权责统一，对有劳动能力的救助对象设置最长救助时限并设置工作或教育、培训要求，对存在欺诈行为的受助者进行惩处；将个人努力与恰当的制度激励相结合，在低收入家庭通过努力实现就业、增收或升学时，及时予以正向反馈和一定激励，从而最终将脱贫脱困内化为困难群众的自觉意愿和主动行动（迪帕·纳拉扬等，2001）。

二是完善政府购买服务机制。购买服务是新公共管理理论所倡导的政府“掌舵者”功能的直接体现，其优势主要包括：提供更具回应性的服务、专业人才集聚、对顾客需求敏感、较低的交易成本及免税身份、创新性以及关注公共利益等（岳经纶、谢菲，2013）。2017年9月，民政部等联合发布《关于积极推行政府购买服务 加强基层社会救助经办服务能力的意见》，对地方政府社会救助服务购买起到极大推动作用，部分省市亦相继出台多项规定①2018年，北京市民政局、北京市编办、北京市财政局和北京市人社局共同下发《关于积极推行政府购买服务进一步加强基层社会救助经办服务能力建设的实施意见（京民社救发〔2018〕313号）》，对政府购买服务的购买主体、购买内容、承接主体、购买机制及经费保障问题以及提升基层救助经办能力的举措做了详细规定；2019年，北京市委社会工作委员会、北京市民政局、北京市财政局编制了《关于印发政府购买服务指导性目录的通知》，将社会救助对象的信息采集、家计调查、医疗照护、心理疏导、助学帮扶等服务，流浪乞讨救助对象信息收集核查、护送返家等服务，家暴受害人、拐卖受害人心理疏导、法律援助等庇护服务，儿童福利和维权服务、儿童福利基础调查、评估监管、能力提升指导等纳入政府购买服务的范围。。相对贫困致贫原因更复杂、表现形式更多样、人员需求更多元。因此，相对贫困治理购买服务机制仍需完善：首先，拓展政府购买服务内容。《意见》指出，政府向社会力量购买的社会救助服务包括事务性工作和服务性工作两类。前者主要包括家计核查、业务培训和政策宣传等；后者主要包括照料护理、心理疏导和资源链接等。在事务性工作方面，家计核查是精准识别救助对象的前提，但因其较高的专业性和潜在的冲突性导致许多经办人员面临着“核查难”。因此，需引入第三方机构进行家计核查，即：受民政部门核对中心委托，负责低收入家庭经济状况核对工作以及与低保家庭经济状况核对工作有关的各类政策发展动态的跟踪和研究并对日常信息的收集、整理、分析；在服务性工作方面，则需加强对救助对象的个性化帮扶并由政府向社会组织购买服务，主要包括：评估救助对象需求并据此设计救助方案；为救助对象提供个性化和专业化的咨询、辅导与陪护等服务；评估救助对象优势，挖掘其自身潜能，助其自立；帮助救助对象链接并运用存在于家庭、社区、政府部门及其他社会组织中的各种社会资源。其次，完善购买服务的绩效评价机制。绩效评估是政府购买服务机制的重要组成部分，包括财政资金使用绩效和承接主体的服务绩效评估。实践中，政府购买常存在“重购买，轻监管”且监管流于形式的问题，其原因在于评估关注产出甚于关注服务质量，且第三方评估机构本身亦存在能力不足（岳经纶，2020）。一个完善的政府购买服务绩效评价机制应包括价值维度、核心要素和量化指标，基于此，本文提出包含以下三个维度的相对贫困治理购买服务绩效评估体系：（1）公共性：购买行为是否从救助对象利益出发、购买过程是否公开透明、是否存在寻租行为、社会监督反馈情况；（2）有效性：服务购买是否及时、承接服务的社会组织是否具备专业资质和成本控制能力、能否有效完成政府委托、资金使用是否合理、承接方提供的服务供给是否对症、顾客需求满足程度；（3）回应性：受助对象是否满意以及其他利益相关者的评价（刘素仙，2017）。最后，加强政府购买服务的经费保障。当前，虽然各地在政府购买救助服务方面进行了积极探索，但其整体进度依然较缓，原因之一在于经费投入力度不够。具体表现为：部分省份虽通过规定社会救助服务购买经费占当年社会救助资金最高比例的方式明确了列支比例①湖南省规定，政府购买民政服务从社会救助专项中安排的购买服务资金不得超过当年社会救助专项资金总量的2%。来源：湖南省民政厅《关于推进政府购买服务加强基层民政经办服务能力的实施意见》，http://mzt．hunan．gov．cn/mzt/xxgk/zcfg/wj/201810/t20181024_5148047．html。，但仍存在列支比例偏低、单个购买项目资金投放规模小且周期较短等问题；地区投入和发展不平衡，投入较多的东部地区发展较快，中西部地区发展较慢，部分地区甚至未将社会救助服务购买列入政府预算；部分地区则对社会救助事务性工作和服务性工作购买经费作出严格区分，极大限制了购买服务内容。因此，要加强经费投入，提高政府购买服务经费的列支比例并将其更多投向规模大、周期长的项目以提高资金使用效能；对财政能力弱但贫困人口多、服务需求广的欠发达地区，要提高中央财政支持力度；取消事务性和服务性工作购买限制，灵活安排经费。

三是建立“结果导向”的绩效评价机制。绝对贫困治理中的绩效考核存在较多弊端。有的地方推崇“痕迹管理”，将文字材料、表格图片等作为绩效考核和应对上级检查的主要手段，名目繁多的各类检查不仅令基层工作者不堪重负更令扶贫效果大打折扣。第三方评估存在“走过场”现象，出现“内部化”购买行为（齐海丽，2020）。同时，愈发严厉的问责机制使得基层政府开始寻求“自保”，即抱着“多做多错，少做少错，不做不错”的心态，宁可“漏保”也绝不“错保”，导致原本可能符合救助条件的困难群体被拒之门外。此外，贫困治理中“柔性”管理被科学主义取代，简单地套用可量化的指标、表格和程式对治理效果进行考核，导致基层工作者自由裁量权被极大压缩，降低了制度运行效率（杨立雄，2018）。相对贫困治理范式下的绩效评价机制应以结果为导向，克服形式主义的过程考核，改进并简化贫困治理效果的考核指标；在绩效考核追求科学准确的同时坚守人文情怀，适当考虑现实情况的复杂性、贫困的“模糊性”、基本贫困治理的复杂性以及贫困家庭的多样性，减少对贫困治理主体尤其是基层工作人员的条框束缚，在条件成熟时建立容错和免责制度，从而更好激发基层工作者的积极性、主动性和创造性。

（二）基于人群的相对贫困治理机制

相对贫困人口更为复杂，它包括了绝对贫困人口和贫困边缘人口，各类贫困人口的贫困程度有所不同，贫困类型有所区别，救助需求呈现层次性。基于新公共管理的“顾客导向”理念，在相对贫困治理中需要根据不同人群的需求完善相应的机制。

首先，强化兜底保障机制。相对贫困人口不仅包含绝对贫困人口，还包括那些低标准下脱贫但仍存在返贫风险的边缘人口。而在资源有限的情况下，即使扩大贫困治理范围，仍然要将资源向最为困难的群体倾斜。因此，相对贫困治理体系仍应继续强化社会救助兜底保障功能。当前，我国最低生活保障人数持续减少，基础性地位受到冲击，因此建立兜底保障机制的重点是改革最低生活保障制度：一是将资格线与救助线分离，扩大兜底保障范围。资格线是衡量家庭或个人是否符合被救助的标准，救助线是计算家庭或个人领取救助待遇的标准，二者通常是分离的。随着我国进入中高等收入国家，贫困判断标准和低保救助标准必然会提高。但现行低保制度中二者是一致的，意味着提升低保标准，必然同等程度提升救助标准，这不仅会造成财政支出增长，而且会抬升福利悬崖并加剧福利依赖。因此，要将资格线与救助线分离，在遵循救助标准动态调整的情况下适当降低资格门槛从而使更多困难群体能得到兜底保障。二是基于家庭结构实施分类保障，提高制度公平性。现行低保制度以家庭为单位进行保障，并未区分家庭结构和类型，这对于残疾人家庭、多子女家庭、单亲家庭及病患家庭等是不公平的，这类家庭即使收入水平高于贫困线，但其实际生活水平并未摆脱贫困。因此，低保制度应以家庭结构为基准，遵循儿童优先、强弱有别和积极福利原则，实行差别化救助，救助标准则按家庭贫困等级确定。三是“物质+服务”，提高救助针对性。在相对贫困理念指导下，社会救助手段应向帮扶转型。相较于现行社会救助，帮扶的内涵更深、外延更广：在帮扶主体方面，政府是当然责任者，市场力量和社会力量是有益补充和不可或缺的合作伙伴；在帮扶内容方面，包括了生活、生产、社会参与及权益保障等方面；在帮扶方法方面，包括了资金支持、购买服务、风险分担及能力提升等；在帮扶管理方面，包括困难群体识别、帮扶资金筹集与分配、帮扶效果评估及帮扶监管等环节，最终的帮扶效果则通过救助帮扶供需匹配机制实现。

其次，建立生计发展机制。低收入家庭虽已摆脱绝对贫困，但仍具有家计脆弱、发展无力等特征，存在较高的返贫风险，甚至陷入“低发展陷阱”。因此，应设法提高其可持续生计发展能力和贫困风险应对能力。具体路径包括：（1）提升低收入人群就业竞争力缓解工作贫困。文化程度偏低、缺乏技能是许多低收入人群就业困难且不稳定的主要原因。基于此，可充分利用当前丰富的职业教育、开放教育及技能培训资源，为符合条件的低收入群体提供教育或培训，从而使他们掌握足以谋生的技能。同时，对接专业社工组织提供全程、持续性的就业服务，在完成培训后，积极帮助他们链接资源、并提供求职指导，使其能真正走上就业岗位。面对工作贫困，一方面应加快建设更加开放的劳动力市场，逐步消除因城乡、户籍、身份等导致的劳动力市场区隔；另一方面，要进一步加强《劳动合同法》和《社会保险法》执法检查，强化对工作贫困群体的劳动保障，提高劳动合同签订率及社会保险参保率并加强最低工资落实力度。此外，可逐步建立社会照顾制度，包括：0-3岁婴幼儿照护服务、失能老人社区集中供养及残疾人托养服务等，从而提高其劳动供给时间和效率，使其能够获得更高收入。（2）完善针对特殊人群的福利制度。社会福利是预防贫困的制度安排。从国际经验看，老年人、残疾人和儿童要依靠建立完善的福利制度降低其贫困风险。目前，中国多数省市已建立高龄老人津贴制度、残疾人“两项补贴”制度及困境儿童教育救助等制度，但仍有较大改进空间。为此，建议在以下几个方面加以改进：逐步建立面向老年人和残疾人的普惠性福利服务制度，向中低收入家庭的老年人和残疾人倾斜；将面向困境儿童和孤残儿童的福利逐步扩展到全体儿童；强化以家庭为基础的社会支持，通过支持家庭，有效发挥监护人或代理人的功能；缓解家庭刚性支出压力，建立低收入家庭生活负担减免制度，减轻其生活支出压力。（3）重视家庭资产建设。为低收入者建立资产账户，将津贴或救助金注入家庭账户；适度降低社会救助准入条件中对家庭财产的限制性规定，加大普惠金融服务惠及低收入家庭的力度，对有意愿自主创业及自备营收工具的家庭给予信贷支持；在资产账户成熟之后，将其单一的养老功能拓展为具有养老、医疗、教育、住房、救助及投资理财等综合功能的发展账户。

最后，改进收入分配机制。相对贫困本质上是一个不平等问题，相对贫困治理既要让绝对贫困者摆脱贫困，更要改善收入结构，缩小收入差距。为此需要做好以下三个方面的工作：其一，以就业促增收。即多渠道创造就业岗位，并结合平台经济、共享经济和直播经济等新增长点，满足更多就业需求；同时，借助小额信贷等方式加大对小微企业扶持力度和低收入人群创业支持力度，帮助农民工等重点群体就业创业。其二，更加重视居民收入增长，实现城乡居民收入增长和经济发展、劳动报酬增长和生产率提高“两个同步”；完善劳动、资本、知识、技术和管理等要素按贡献决定报酬的机制并进一步提高财产性收入在城乡居民收入中的占比。其三，发挥好税收、社会保障等手段对在再分配中的调节作用，继续扩大社会保险制度覆盖面并完善针对低收入困难群体的转移支付制度。扩大劳动要素在收入分配中的比重，缩小不断扩大的居民收入差距和财富差距。

结语

经过多年的扶贫开发和社会安全网建设，我国形成了独具特色的绝对贫困治理范式，绝对贫困治理取得了举世瞩目的成就。到2020年底，我国已消除绝对贫困，相对贫困治理成为今后面临的主要问题。但是，目前学术界和实践部门对相对贫困存在认识误区，相对贫困治理也存在价值取向之争。从政策成熟度看，与绝对贫困治理政策相比，相对贫困治理政策仍然处于探索阶段，部分地方甚至出现方向性错误。为此需要对相对贫困概念、特征、机制等进行深入研究，掌握绝对贫困与相对贫困的区别，在此基础上逐步建构起相对贫困治理范式。基于新公共管理理论，本文从治理要素和贫困人群提出了建立和完善相对贫困治理机制的建议。基于治理要素的相对贫困治理机制改进建议包括：完善多元参与机制，加强购买服务机制，改进绩效评价机制；基于贫困人群的相对贫困治理机制改进建议包括：强化兜底保障机制，建立生计发展机制，改进收入分配机制。