我国居家养老服务资金保障政策演变与效应

张娜

自2008年《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办发〔2008〕4号）出台以来，我国居家养老服务业政策进入快速发展阶段。本文将从纵横两个维度梳理我国居家养老服务资金保障政策的脉络和体系，并评价政策总体效应。这将有助于思考我国居家养老服务资金投入在既定基础上的完善方向，推动居家养老服务发展。

本文所指的居家养老服务资金保障政策是在政府主导和社会力量参与下，以家庭为基础，主要依托城乡社区居家养老服务设施和机构，整合社区内各种服务资源，为有服务需求的居家老年人提供专业化、社会化养老服务的活动提供资金保障的政策规定，主要内容包括政策目标、行动原则、实施步骤和具体措施。

一、我国居家养老服务资金保障政策脉络

本文对自我国进入老龄化社会以来，国家养老服务领域重大政策中有关居家养老服务资金保障政策进行了梳理，共26项（表1）。本文将我国居家养老服务资金保障政策在十多年的发展历程中主要分为三个阶段。第一阶段：2000-2005年。这一阶段我国居家养老服务资金保障政策强调政府的作用，提出政府要加大对老龄事业的投入。第二阶段：2006-2011年。我国居家养老服务资金保障政策突显多元投入，强调社会养老服务体系建设资金需多方筹措，多渠道解决。第三阶段：2012年至今。对居家养老服务资金多方筹措提出多项实施细则。

表1 居家养老服务资金保障重大政策文件

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（一）政府主导阶段

2000-2005年为我国居家养老服务资金保障政策发展的第一阶段，此阶段我国提出要加大对老龄事业的投入。这与当时我国刚进入老龄化社会，老年服务业正待起步有着密切的关系。2000年和2001年，《关于加强老龄工作的决定》（中发〔2000〕13号）、《关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》（财税〔2000〕97号）、《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001-2005年）》（国发〔2001〕26号）等文件，强调政府增加对老龄事业经费的投入。在这一阶段，我国主要出台了笼统地针对老龄事业和老年服务机构的资金保障政策，没有明确地提出居家养老服务，而是将其包含在老龄事业中。老龄事业包含了老年社会保障、老年福利与服务设施建设以及老年教育、人才培训、科学研究等。此阶段的老龄事业资金保障政策包括金融机构的信贷支持、土地使用优惠政策、对社会力量投资兴办的福利性和非营利性老年服务机构的税收优惠政策等。

（二）多元发展阶段

2006-2011年为我国居家养老服务资金保障政策发展的第二阶段，此阶段扩大了资金来源渠道，提倡和鼓励社会养老服务体系建设资金的多元化，突显政府和社会的责任。这与我国人口老龄化进程加快，高龄、空巢、留守、失能等老年人的养老服务需求增加有密切联系。2010年第五次全国人口普查数据显示，我国60岁及以上人口为1765.87万人，占全国人口总数的13.35%；老年人口中生活不能自理的为52.022万人，占全国老年人口总数的2.95%。由于计划生育政策和人口流动，我国家庭结构呈现空心化，传统的家庭养老方式受到前所未有的冲击，老年服务的需求与供给之间的矛盾凸显。2006年，社会养老服务从社会福利中剥离出来，在此之后，我国陆续出台了一系列支持养老服务业发展的政策：《关于加快发展养老服务业的意见》鼓励多种方式兴办养老服务业，鼓励社会资本投资；《民政事业发展第十一个五年计划》明确了社会福利社会化的方向；《关于全面推进居家养老服务工作的意见》《中国老龄事业发展“十二五”规划》《社会养老服务体系建设规划（2011-2015）年》进一步细化了保障社会养老服务体系投入多元性和长期性的相关措施。

（三）政策细化阶段

2012年至今为我国居家养老服务资金保障政策发展的第三阶段，这一阶段对居家养老服务资金多方筹措提出多项实施细则。此阶段与前两个阶段相比，显著的特点是提出了专门针对居家养老服务的资金保障政策；细化了多种鼓励民间资本进入居家养老服务领域的政策。

居家养老服务资金保障政策的三个发展阶段也是我们对人口老龄化认识逐渐深入的过程。对老龄事业的认识，从养老机构到居家养老服务；资金来源从局限于个人、家庭和政府，到鼓励居家养老服务的市场化和社会化；资金支持的重点由养老机构转向居家养老服务。居家养老服务资金保障政策通过“养老服务社会化”的方式来达到政策目的。各级财政加大资金投入，用于老年社会保障、老年福利与服务设施建设以及老年教育、人才培训、科学研究等基础性工作。同时，政府出台用地、税收、金融等方面的扶植政策，将引导，鼓励和支持民间资本进入居家养老服务领域的理念贯穿于政策制定始终。

二、我国居家养老服务资金保障政策类型

按照实施方式的不同，本文将我国居家养老服务资金保障政策分为财政资金投入型、优惠减免型、融资服务型和公私合作型四个类型（见表2）。

（一）财政资金投入型

该类政策具有降低居家养老服务建设运营成本和提高老人支付能力的双重作用，从而达到减轻家庭养老负担的目的，资金来自国家财政。具体包括对服务机构的建设运营补贴、土地补贴；对从业人员的社会保险费、职业培训费等补贴；对服务对象的老人补贴等（见表3）。

（二）优惠减免型

该类居家养老服务资金保障政策无需财政直接投入，主要通过优惠和减免税收、行政事业性收费达到鼓励和支持民间资本开展居家养老服务的政策目的（见表4）。税收优惠和减免方面，减免的税种包括了增值税、营业税、所得税、房产税、城镇土地使用税、耕地占用税；优惠的税种主要是捐赠人所得税税前扣除；税收优惠和减免倾向于对非营利性服务的扶持。行政事业性收费优惠和减免方面，包括电、水、气、热、有线电视收视维护费等，主要向非营利性养老机构倾斜。

表4 优惠减免型居家养老服务资金保障政策

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（三）融资服务型

该类居家养老服务资金保障政策通过鼓励金融机构拓宽养老服务业贷款抵押担保范围、创新贷款方式、探索开发合适的债券和相关养老保险产品，达到解决民间资本开展居家养老服务融资困难的目的。从这些政策看（见表5），关于养老服务的社会保险和商业保险均是较为新颖的事物，目前处于探索研究、试点阶段。

表5 融资服务型居家养老服务资金保障政策

（四）公私合作型

该类居家养老服务资金保障政策更多体现在政府通过民办公助、公建民营、公办民营、股权合作、政府购买等方式参与居家养老服务供给，不局限于出资，主要在于监管和规范居家养老服务。此类居家养老服务资金保障政策不仅起到减低居家养老服务供给成本的作用，更起到规范市场、培育优质服务的作用。

2017年8月14日，财政部、民政部、人力资源和社会保障部发布《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》（财金〔2017〕86号），明确鼓励运用政府和社会资本合作（PPP）模式推进养老服务业发展的全面政策。该文件明确了PPP模式通常采用的回报机制，包括政府付费、使用者付费和开发性资源补偿相结合的方式；鼓励政府统筹运用授权经营、资本金注入、土地入股、运营补贴、投资补助等方式，支持养老项目建设。该文件强调的相关优惠政策包括了常规优惠政策、财政资金投入、融资服务政策。可以说此类资金保障政策是前三种的集大成者。

我国居家养老服务发展初期，更多需要政府这只“看得见的手”加以扶持和引导，包括财政资金的直接投入和税收、行政事业性收费的减免优惠，这两类政策对鼓励和支持民间资本进入居家养老服务领域起到了显著的推动作用。进而国家在信贷、债券、保险方面完善居家养老服务的融资环境，改善了民间资本建设运营居家养老服务的资本环境。但在不断加大财政资金投入和融资支持的情况下，仍然存在困难老年群体无法享受相关居家养老服务和居家养老服务质量良莠不齐的现象，因此第四类政策应运而生。第四类政策中的政府购买居家养老服务业政策覆盖了困难老人，强化了政府的兜底责任。同时，通过监督评估居家养老服务质量等有效举措，促进了居家养老服务的有序健康发展。

三、我国居家养老服务资金保障政策总体效应

本文根据四类政策各自的预期目标（具体见表6），评价我国居家养老服务资金保障政策的总体效应。

表6 公私合作型居家养老服务资金保障政策

（一）财政资金投入型居家养老服务资金保障政策是否减轻了家庭的养老负担

是否减轻了家庭的养老负担可以从两方面分析：一是是否提高了老年人居家养老服务的购买力；二是是否降低了家庭照料压力。

老年人的购买能力受到老年人收入和居家养老服务收费两方面影响。首先，财政资金投入型居家养老服务资金保障政策中最能提高老年人支付能力的政策是老人补贴。老人补贴通常属于补缺型，主要服务对象是经济困难的高龄和失能老人，补贴标准100-500元/人/月不等。这对于经济困难的老年人来说，无疑极大缓解了他们的养老服务支付压力，改善了生活质量，保障了基本生活，同时也减轻了老人子女，尤其是外出务工子女的支付压力，有利于家庭关系的改善和代际和睦。其次，居家养老服务的价格主要由人工成本和房租成本构成。由于养老服务业难以实现技术替代，导致人工成本的增长快于社会平均工资的增长，从而导致成本膨胀①W．J．Baumol．and W．G．Bowen．On the Performing Arts: the Anatomy of Their Economic Problems［J］．The American Economic Review，1965(2)：495－502．。针对这个问题，北京、河北等省份开始实行居家养老服务从业人员补贴政策，例如从业人员培训费补贴、职业技能鉴定补贴、社会保险补贴、就业见习补贴等。但从业人员补贴相对其他财政投入资金而言，数额较少，且仅限于某地和某些特殊的从业人员的一次性补贴，降低居家养老服务价格作用不大，其结果就是政府花了钱但并未实现有效降低服务供给成本的目标。退一步讲，即便老年人对居家养老服务的支付能力提高了，是否能够减轻家庭的照料负担，还需要进一步考察老年人对居家养老服务的利用率。我国对养老服务建设运营补贴的客体主要以养老机构为主，对居家社区养老服务有大量的财政补贴，这些补贴主要落到了“看得见、摸得着”的资产投入，比如日间照料中心的建设和购买各种老年健身器材，但调研发现，日间照料中心建设利用率都非常低（王震，2018：119）。

同时，财政资金投入型居家养老服务资金保障政策可能会因为地方政府财政状况、执政理念、补贴方式等的不同，导致不同地区家庭养老负担的差距扩大。以床位建设补贴为例，在补贴范围界定方面，各省大致按照自建与租赁，或者营利性与非营利性界定补贴的标准，但浙江和江苏等经济发展水平较高的省份则倾向于护理型养老床位的建设。在补贴金额核定方面，各个省市每张床位建设补贴额为1000-5000元，在一定程度上与各省的经济状况有关。例如河北、山西、吉林、黑龙江、安徽、湖北、海南、贵州、陕西补贴额较少，相对而言，经济强省广东、浙江补贴较多。这在一定程度上，造成和加剧了地区家庭养老支出的不公平性。

（二）优惠减免型居家养老服务资金保障政策是否鼓励和支持了社会资本

自2000年我国提出社会福利社会化，居家养老服务供给开始转向多元化，强调政府解决老年人的基本养老服务需求，而老年人的非基本需求则通过引入社会资本，由其他供给主体解决。

优惠减免型资金保障政策既具有普适性的一面，也具有向非营利性组织倾斜的一面。“对在社区提供日间照料、康复护理、助餐助行等服务的养老服务机构给予税费减免扶持政策”“对社区养老服务业免征增值税，减按90%征所得税。对承受或提供房产、土地用于养老服务的，免征契税、房产税、城镇土地使用税和城市基础设施配套费、不动产登记费等6项收费基金”“对民办养老机构提供的育养服务免征营业税”，普遍范围内降低了民办居家养老服务供给者的供给成本。而“对符合条件的非营利性养老机构或服务设施自用房产、土地免征房产税、城镇土地使用税，其免税收入不计入所得税应纳税收入”“对非营利性养老机构建设免征有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费”等政策则向非营利性养老服务倾斜。

这种不按照服务质量，而是依据营利与非营利性质设置优惠减免标准，可能导致政府对民办居家养老服务的优惠减免政策效果大打折扣。由于绝大部分民办居家养老服务机构都是营利性的，因而很难获得行政事业性收费和税收的减免或优惠。当前民办居家养老服务机构多为规模较小、实力较弱的企业，而对于养老服务这种具有投入资金量大、投资回报期长、回报率不高特点的新型产业，该扶持标准不利于民营养老服务机构的快速发展，进而抑制了优惠减免型居家养老服务资金保障政策对社会资本的鼓励和支持作用。当前，我国税收优惠减免的政策主要针对日间照料、康复护理、助残助行等针对老年人日常生活护理的居家养老服务，对老年用品缺乏税收优惠减免政策。

优惠减免型资金保障政策存在缺陷的原因是我国当前居家养老服务产业还停留在主要履行养老事业功能与责任的阶段，市场化程度不高。例如，据《2016年广西规模以上工业战略性新兴产业发展状况分析》，2016年广西养生长寿健康产业产值59.72亿元，产业实现工业增加值只占全部规模以上工业的0.27%。

（三）融资服务型居家养老服务资金保障政策是否解决了服务供给主体融资难的问题

融资服务型居家养老服务资金保障政策可以分为三大类，信贷、债券和保险。2016年发布的《关于金融支持养老服务业加快发展的指导意见》从金融组织体系、信贷产品、融资渠道、保险体系、金融服务等各个方面为养老服务业提供金融支持。信贷方面，提出创新贷款方式、加强信用体系建设、完善信贷管理机制、拓宽贷款抵押担保范围、推动上市等措施；债券方面，包括设计灵活的还款方式、发行新型债券等；保险方面，包括住房反向抵押养老保险、老年人综合养老保障、老年人意外伤害保险、养老机构责任保险、长期护理保险等。从以上内容看，融资服务型居家养老服务资金保障政策主要具有以下几个特征：第一，积极探索适合养老服务业特点的信贷产品和服务。第二，支持拓宽有利于养老服务业发展的多元化融资渠道。第三，推动完善养老保险体系建设，优化保险资金使用。但此类居家养老服务资金保障政策尚处于探索试点阶段。

我国居家养老服务民间供给主体出现资金缺口有两方面的原因，一是服务供给主体自身的原因。许多服务供给主体规模小、从业人数少、业务范围小、资金有限。自有资金可以维持日常正常发展和经营，但是如果要进一步发展，则需要追加投资规模。二是供求渠道不顺畅。需要追加投资时，许多服务供给主体由于融资手续复杂、融资成本高、信用额度低，缺少可以用于贷款抵押担保资产等，导致融资难。尽管国家出台了许多支持融资服务政策，但从实践上看，能够较容易获得用地指标的大多是政府主导或国有企业，私营公司拿不到用地指标意味着项目无法进行到融资阶段。此外一些中小企业处于创业、成长期，与大型企业相比，在财务管理上普遍不够规范，存在缺乏债权债务必要的内部控制、不重视现金流量管理等问题，加剧了其获得金融支持的困难。因此，融资服务型政策一方面确实为居家养老服务企业的发展提供了金融支持，另一方面加大了大企业与中小企业、国有企业与私营企业间的比较优势差距。

（四）公私合作型居家养老服务资金保障政策是否提高了居家养老服务的质量和丰富了居家养老服务的内容

就居家养老服务的质量而言，无论是对特困人员供养服务设施改造提升，逐步将其转型为区域性养老服务中心，还是采取政府购买服务的方式为困难老人提供生活照料、医疗护理、精神慰藉等方面的养老服务，都能提高老年人获得养老服务的质量。传统上，老年人的养老服务由家庭成员提供，但随着人员流动和社会压力的增大，老年人获得家庭照料的时间和质量都无法和传统社会相比。将养老服务委托给专业性的居家养老服务公司或机构，通过政府购买服务绩效管理等，进一步保证了居家养老服务的质量。其他研究发现，持证上岗的“本土化”一线服务人员能顺畅地与老人沟通，按照老人习惯及时调整养老服务内容和精神交流，能给予其极大地安慰。老人纷纷觉得自身卫生状况及精神面貌都得到了极大的改善（杨琪、黄健元，2018：7）。但是，政府购买服务也存在难题，在政府购买服务绩效评价中，购买的标准是可以量化和标准化的服务人次数和人头数，而服务质量、老年人的需求很难成为补贴的标准，这是导致政府购买居家养老服务质量良莠不齐的主要原因之一。

就居家养老服务的内容而言，随着经济社会的发展，仅靠家庭成员提供日常照料已经不能满足老年人日益多元化的养老服务需求。政府着重满足老年人的基本需求，以购买养老服务的方式，借助市场力量，为老年人提供个性化、精细化服务。政府购买居家养老服务突出公共性和公益性，通过制定政府购买养老服务指导性目录，重点选取生活照料、康复护理和养老服务人员培养等方面开展政府购买服务工作。这种由政府出资购买市场居家养老服务，第三方供给服务的方式，丰富了居家养老服务的内容，也能更好地满足老年人多层次的养老服务需求。但是丰富的居家养老服务内容并不一定能够和老年人的高满意度直接划等号，服务满意度还受到老年人对居家养老服务实际利用率的影响。基于第四次全国老年人生活状况抽样调查数据①第四次全国老年人生活状况抽样调查数据由原全国老龄委组织实施。调查于2015年实施，数据截止至2015年8月1日，调查对象为全国31个省（自治区、直辖市）和新疆建设兵团60岁及以上老年人，全部样本数为222179个； 还包括7408个社区层面的样本以及1871个乡镇（街道）样本。显示（见表7），城乡老年人对社区养老服务需求与实际使用率之间存在较大差距。在表7所列的九种服务中，上门看病的需求率与实际使用率间的差距最大，达到22.93%，有超过一半的需求未能得到满足。需求率与实际使用率差距最小的是老年辅具用品租赁，为3.19%，但也仅有13%的需求得到了满足。如此低的使用率不仅导致了政府购买政策的低效率，也很难达到满足老年人多元化需求的目的。

表7 老年人对社区养老服务的需求及实际使用情况

居家养老服务资金保障政策效应还会受到其他因素的影响。储亚萍，何云飞（2018：134）分析，政府购买居家养老服务的服务质量、社会公平度、公众满意度、服务效率和服务成本都受到行政环境、政府管理能力、提供商承接能力、评价体系、行政文化的影响。王震（2018：122）认为，“从目前我国居家社区养老服务的治理模式特征看，行政化的特征依然明显。行政化的治理模式并不仅是政府的过度干预，而是在服务供给中参与各方仍然以“行政化”的方式作为主要的行为方式和处理各方面之间关系的准则。在这种情况下，服务的供给方对需求方的需求变动不敏感，从而导致供给与需求之间的不匹配。”我国居家养老服务资金保障政策存在重“供给”轻“需求”现象。根据第四次全国老年人生活状况抽样调查，老年照护服务的主要提供者为配偶43.48%，儿子28.64%，儿媳10.08%，女儿10.35%，而家政服务人员（保姆、小时工等）、医疗护理机构人员、养老机构人员和社区工作人员合计占4.05%。按照当前老年照护服务承担者的情况，居家养老服务资金保障政策更应该侧重对家庭成员的照护补贴、培训和休假等。但目前这种满足需求层面的资金保障政策仍然缺乏。同时，自《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）出台后，从中央到地方相继出台了上百份文件，文件牵涉部门多，各部门职能不清晰，文件之间甚至存在矛盾，影响资金保障政策的实施效应。

四、结论与讨论

本文主要研究了我国居家养老服务资金保障政策的演变与总体效应，共分为三部分：一是梳理了我国居家养老服务资金保障政策的脉络，将其划分为三个发展阶段，分别是2000-2005年的政府主导期，2005-2011年的多元投资期，2012年至今的细化完善期。二是区分了我国居家养老服务资金保障政策的类型。资金保障政策体系由财政资金投入型、优惠减免型、融资服务型和公私合作型四种资金保障政策组成。不同政策类型的施政方式、政策目的各异。三是总体上评价了我国居家养老服务资金保障政策的效应。总体而言，四类保障政策均达到了一定的政策目的。财政资金投入政策减轻了家庭养老压力，优惠减免型政策鼓励和支持了社会资本，融资服务型政策优化了服务主体的融资环境，公私合作型提高了居家养老服务质量、丰富了服务内容。同时资金保障政策也存在一定的消极效应，财政资金投入政策拉大了不同经济发展水平地区的家庭养老负担，而融资服务型政策则加大了大企业与中小企业、国有企业与私营企业间的比较优势差距。

当然，政策的实际效应还受到各地经济社会状况、政府福利理念、政策设置缺陷、政策对资金资助对象界定、老年人对居家养老服务利用率等的影响。因此，制定和完善我国居家养老服务资金保障政策需要考虑：（1）对财政资金投入政策，增加中央对人口老龄化程度深、经济发展落后地区的支持。（2）对于优惠减免型政策，在行政性收费、税收优惠和减免向非营利性组织倾斜的基础上，将其提供的服务质量列为获得优惠减免的指标之一。同时增加对老年用品的税收优惠减免政策。（3）对于融资服务型政策，加快各类老年保险的试点工作推进；对不同服务主体分类出台融资政策，降低中小企业准入门槛；完善信贷担保体系，建立包括政府信用担保、商业担保、互助担保的多元化信用担保体系；搭建融资信息服务平台，及时发布融资相关信息。（4）对于公私合作型政策，侧重合作前的老人需求调查，从而转变和瞄准政府购买的方向和重点。