中国社会规划的特点和改进方向

李兵

前苏联为摆脱落后的国家面貌于1928年实施了第一个五年规划，20世纪30年代美国的新政府为摆脱经济大萧条危机和实现经济振兴开始实施各种发展规划，印度为改变落后面貌于1951年开始实施第一个五年规划，中国为了实现工业化于1953年开始实施第一个五年发展规划。虽然发展规划不是中国发明的，但在制定和实施发展规划的连续性和一致性，保证发展规划实施的效率和效果上，其经验对世界尤其是发展中国家具有很好的示范效应。作为国家发展规划的关键组成部分，中国的社会规划几乎涵盖收入、社会保障、卫生、教育、就业、减贫、个人社会服务等各个领域。社会规划为维护社会的公平，提高人民的生活质量，增强人民的获得感和满意感，促进国家发展起到了至关重要的作用。鉴于中国社会规划取得的重大成就，有必要对其进行理论总结，并提出中国社会规划的未来改进方向。

一、社会规划

（一）规划及其特征

规划也叫计划，以前中国政府文件使用的术语是“计划”，现在使用的更多是“规划”。“规划就是提前决定做什么，怎么做，什么时候做，由谁来做。规划是对行动过程的有意识的确定，是基于目的、事实和经过深思熟虑估计的决定。”（Koontz and O'Donnell，1972）根据检索到的文献，可以从3个方面总结规划的一般特征。

第一，面向未来。规划是一个面向未来的决策过程，指在未来一段时间如何使用可利用的资源来实现特殊目标（Conyers，1982）。同时，规划具有多重意味，在最低限度上指在制度化理性、系统知识和组织化的创造力帮助下，塑造未来的努力（Dror，1971）。

第二，具有选择性。规划是根据事实、预测和价值的应用所进行的政策选择和规划。规划可以被不同的社会以不同的方式用于不同的目的（Waterston，1965）。

第三，行动导向。规划是对行动的设计，就是对某个/某些目的、目标和对象所采取的有意识的、有组织的行动。它尤其突出依据未来的可预测性而采取的行动（Burch，1996）。同时，它又是一个综合分层组织的行动结构，其中各种决策在功能上是有序的（Ozberhan，1969）。

总之，规划就是一个塑造未来的决策过程、政策选择和对行动的设计。本文将规划的三个要素确定为未来导向、寻求有效手段和行动导向，可以将规划与其他形式的决策区分开来。

（二）社会规划及其特征

社会规划有时也叫社会计划，社会规划除了具备规划的一般特征外，根据检索到的文献，还具有5个方面自身特征。

第一，社会规划是针对社会现象的规划，进一步说是关于在“社会”这个词所指的有限领域中进行更好决策的概念（Schaffer，1970）。社会规划基于2个主要假设：一是在社会过程中存在着明确的自然法则，对这些法则的认识是可能的；二是社会规划可以是科学的（Sorokin，1936）。

第二，从广泛的意义上说，社会层面的规划是一种社会调节形式，即按照社会确定的标准对人们的利益和行为施加系统的影响（Pusic，1981）。社会规划可以被理解为对“社会系统内变革的指导（Friedmann，1967）”。

第三，社会规划将规划编制机构的活动引向其他机构也在努力实现的社会政策目标（Williams，1976）。尤其在一个社会变革的过程中，社会规划可被应用于改变社会结构（Lewis，1944）。

第四，社会规划体现了国家干预的主张，是社会发展的核心理念（Kahn，1969）。

第五，社会规划是一个有序的民主过程，可以在政府的领导下通过所有制度力量来保证和规范。此外，社会规划必须从社会理论中汲取知识基础（Odum，1934）。

总之，社会规划就是政府为实现社会政策目标而打算采取的一系列综合措施，是一种项目型和干预型的社会政策，体现了社会干预的主张和社会发展的核心理念。社会规划被概念化后不会与更大的社会相隔离，因为更大的社会是决定或塑造社会群体及其利益的社会制度和结构基础（Poon, Button and Nijkamp，2006）。

（三）社会规划的命题陈述

根据已有的文件，本文从2个途径对社会规划进行命题陈述：一个途径是从规划思想观点中探寻；另一个是从社会规划本身进行探寻。

1.根据社会规划的定义，推导出社会规划的第一个陈述命题。

命题1：社会规划意味着选择国家的社会目标，并为实现这些目标设定任务。它需要对这些目标进行排序，评估实现这些目标的成本（就其他目标而言），并判断这些规划的可行性（Dyckman，1966）。

2.社会规划的意味、原因和功能条件。里德提出了9条“规划的构成理念”（The constituent ideas of planning）（Reade，1983），从中推导出社会规划的第二个陈述命题。根据瓦尔达沃夫斯基（Wildavsky，1973）勾画出的规划9个条件和功能，推导出社会规划的第三和第四个陈述命题。

命题2：社会规划意味着有一个明确陈述的期望结果，该陈述命题必须满足三个条件。

命题2a：任何社会规划的目标（或假设的后果）必须以可操作或可测试的形式陈述，以便可以实际观测到实现这些目标的进展和程度。

命题2b：必须在可接受的概率范围内，这些期望或预测的结果在实际上和经验上是可能实现的。

命题2c：该规划必须在一段足以观察其效果的时间内执行。

命题3：社会规划的一个必要条件是因果知识和理论，以及支持因果关系的一些证据。特定社会的人们必须能够在他们自己国家的特定情境下运用它们。

命题4：作为正式规划（formal planning）的社会规划。如果我们将社会规划等同于正式规划，那么就需要确认，社会规划中规定的干预措施是否已经实施，它们是否已经接近实现预期的目标。对正式规划的评估取决于在规划中表达的意图和国家未来成就之间建立有效的联系。

3.社会规划包含价值承诺，它的想法本身就是具有意识形态的（Midgley，1984）。由于拥有政治权力的人负责社会规划的决策和实施，他们中的许多人都持有与特定意识形态立场相关的价值观，所以社会规划不太可能是一种政治中立的活动。由此推导出社会规划的第五个陈述命题。

命题5：社会规划是一个国家和地区价值观和意识形态观点的体现。

命题5a：社会规划是一种规划形式，其标准由现行的社会政策价值观来决定（Pusic，1981）。

命题5b：以人民为本、平等、国家干预和社会规划本身的概念反映了广泛的集体主义价值观。

4.社会规划和社会政策是紧密相连的。基本的社会政策是决定把某个或某些社会政策列为优先考虑的，且合理和有效的决策，如：九年制义务教育、基本养老保险和基本医疗保险等，而在随后的社会规划阶段必须对此做出辅助性的政策决定。社会规划追求的是满足社会群体的基本需求，实现社会平等和社会公正。由此推导出社会规划的第六个陈述命题。

命题6：政策制定意味着就所需的变革或发展类型作出决定，而规划是决定如何更好地实现这种变革发展的过程（Conyers，1982）。社会规划指向推动社会结构变迁（Mayer，1972）。

5.社会规划是一个政治过程。规划是社会存在的一个基本要素，它努力使社会活动具有一致性和自觉性（Levitt，1979）。“社会规划最初可能是作为政府规划出现的，这是政府为实现社会政策目标而打算采取的一系列综合措施（Pusic，1981）。”由此推导出社会规划的第七个陈述命题。

命题7：作为权力的社会规划。社会规划就是政治，它是当前保证实现未来卓越目标的政治力量，一国的政府必须能够将其现有资源用于实现未来目标。

命题7a：社会规划是政府治理的组成部分。

命题7b：社会规划需要政府行使权力，以实现所创造的未来愿景。

命题7c：资源分配是规划本身向前推进所必需的，同样需要政府的批准和资金注入。

总之，本文中社会规划的命题陈述由规划思想和社会规划思想2大部分7个命题构成，这种理论建设方式与一般理论建设相比较为独特，这是由社会规划本身的特质所要求的。

二、中国社会规划的特点

（一）社会规划模型概述

西方学者根据社会规划实践总结出了3个社会规划模型：一是渐进规划模型（incremental planning），这个模型完全聚焦于现存的政策和实践，过于保守，没有聚焦于未来目标和实际的变化。二是理性—综合规划模型（rationalcomprehensive planning），这个模型是对渐进规划模型欠完整性的回应，但过于强调理性，没有关注权利、价值观和意识形态的作用。三是沃克提出的结构规划模型（见表1），他认为，结构模型是一个规范的概念，试图扭转经济与社会价值和优先事项之间的关系，“这种方法的实质是其变革性目标。”（Walker，1984）但这个社会规划模型主要是为资本主义社会服务的，因为“它可以用来将社会主义或社会民主的公共机构转变为私人机构”（Walker，1984）。总的来看，这些模型有其合理要素，但不能完全适用于中国的社会规划。所以，本文依据以上定义、命题陈述和已有的社会规划模型，结合中国社会规划的实际运作情况，尝试总结出一个符合中国实际的社会规划。

表1 社会规划模型

（二）中国社会规划的演进

中国社会规划的发展与国家五年发展规划（计划）紧密联系在一起。“六五”计划以前，五年计划都是围绕着经济发展来制定和实施的。在改革开放的大背景下，从“六五”计划开始，名称由以前的“国民经济五年计划”改为“国民经济和社会发展五年计划”。从此，社会规划成为每个“五年规划”的重要内容，而且所占比重越来越大，覆盖面越来越广。例如，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》共有19篇65章，专门用第十三篇和第十四篇共9章的篇幅，几乎涵盖了包括教育、健康、就业、收入和社会保障、个人社会服务等在内的社会规划全部内容，可以说，“六五”计划是社会规划得到确立的一个重要标志，而“十四五”规划是社会规划得到全面展现、走向繁荣的标志。

在国家“六五”计划的推动下，从20世纪90年代开始，社会规划的专项五年规划也陆续出台。如：“八五”时期出台了教育事业“八五”计划、卫生事业“八五”计划和残疾人事业“九五”计划纲要等。进入21世纪，出现了更多的专项五年社会规划。如《劳动和社会保障事业发展第十个五年计划纲要》《中国老龄事业发展“十五”计划纲要》等。与此同时，中长期专项社会规划也得到高度重视和长足发展。如：《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》《中国教育现代化2035》《中长期青年发展规划（2016 - 2025年）》《“健康中国2030”规划纲要》和《国家积极应对人口老龄化中长期规划》等。

总之，中国党和政府经过多年的努力，构建出了持续时间最长、涉及人口最多、覆盖面最广、门类齐全、与法律法规相辅相承的社会规划体系。这也是中国在政策实践领域取得巨大成就的一种体现。

（三）中国社会规划的特点和风格

国家“政策风格（policy styles）强调不同类型的行为者以及他们在决策中如何相互作用，以及为此目的建立的程序和框架如何影响相互作用和作出的决策（Howlett and Tosun，2021）。”作为一种特殊的政策，中国风格的社会规划由6个维度构成，它既有中国独特的元素，也有适用于所有国家和地区编制社会规划的要素。

维度一：价值理念。社会规划中心任务是处理人类价值问题（Kaplan，1973）。第一，社会规划服从于国家中长期发展战略，体现了中国共产党“立党为公、执政为民”的理念、以人民为中心的发展思想。第二，社会规划编制的目标是调动政府和社会的资源解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，维护人最基本的生存尊严，不断满足人民日益增长的美好生活需要，提高人民的获得感、幸福感和安全感，促进社会公平正义，实现经济和社会协调发展。

维度二：政策体制。遵循“党委领导、政府主导、部门负责”的社会规划编制体制。第一，坚持中国共产党的领导。中共中央发布总体规划建议，如《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。第二，政府主导。政府依据建议编制总体规划，如《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。第三，严格按照国家法律法规的规定编制和实施社会规划。第四，政府职能部门根据上述规划建议和纲要编制专项社会规划，如教育规划、卫生规划、社会保险规划和社会服务规划等。

维度三：政府治理。“从政策角度来看，治理的概念很有用，因为它使我们能够通过将国家和社会关系描述为以特定方式影响和指导政策制定的不同治理模式，来减少政策制定中明显混乱的现实（Howlett, Capano and Ramesh，2021）。”中国的社会规划编制实行的不是西方学者所认为的“封闭的一党集权体制”（Howlett and Tosun，2019），而是一种“开放的一党领导多党合作”的治理体制。在社会规划情境中，治理被视为影响解决问题的活动。第一，社会规划编制基于国家和社会各界的共识，是党政主动作为、合作治理、协商民主的体现，强调尊重社会规划的客观性。第二，政府越来越多地使用专家和研究机构，注重听取社会各界的意见和建议。如“七五”规划之前主要实行的是内部集体决策机制，“七五”到“九五”规划采取咨询决策模式，“十五”规划开始实行集思广益决策模式，决策过程越来越开放（马远之，2017）。其中也包括自下而上的政府内政策攻关。第三，社会规划编制遵循循序渐进的原则，力图保持社会规划的一致性和持续性，但面对变革也会主动应对。第四，接受许多社会行为领域（如经济、婚姻和教育关系）相对快速的变化，增加对社会行为的公共控制（Lewis，1944）。

维度四：政策科学。第一，知识导向，注重社会规划过程中的知识和社会规划内的专业知识以及经验直觉等隐性知识的综合运用和总结。第二，问题导向，“问题定义作为解决过程中必不可少的一步，在政策分析中早已制度化（Dery，1984）。”问题一直是政策分析的焦点，问题定义也因此被认为是社会规划编制中最关键的阶段。除了常规的任务，社会规划编制更注重预判未来一段时间需要解决的重点、难点和堵点的社会问题，加强前期研究，统筹谋划有效的解决措施。第三，情境导向，情境的用途在于它不仅仅指向事实对象，这些对象通常用国家、时间、行政部门或组织环境等词来指代（Virtanen，2013），而且能够为未来编制社会规划提供有用的信息。所以社会规划编制注重对未来一段时间所面临的挑战和机遇的研判，把社会规划的编制和实施置于一定的情境中精心谋划，减少不确定性。第四，结果导向，社会规划编制越来越重视产出指标和结果指标的设置，并以此为依据进行社会规划的业绩考核。客观地说，目前结果指标的设置仍然薄弱，业绩测量还没有充分聚焦于政府供给公共服务的结果和反映服务目标是否能实现（李兵、李邦华、孙文灿，2019），还没有认识到结果指标是确保政策实现预期结果的工具，没有很好地将结果指标与政策目标对应起来（李兵、吴子攀，2019），这些都有待强化。

维度五：行动力和执行力。中国的社会规划奉行国家干预思想和集体主义价值观，突出任务选择性。实际的社会规划往往会选择重点、难点和堵点问题，调动必要的资源集中攻克。当然，在执行力上还有亟待加强的方面。

维度六：未来研究（未来学）。社会规划是未来导向的，所以社会规划编制注重使用预测技术，也越来越认识到未来研究在社会规划编制中的重要作用，但未来研究运用的还不够，需要强化，尤其对“预见”的运用。

总之，“国家政治、经济和社会特征的特殊组合通过国家政策制定风格决定政策结果，给一个国家的大多数政策留下印记（Freeman，1985）。”中国风格的社会规划充分体现一种开放式、动员式的集中领导、集中智慧、集中资源办大事的集体主义风格和特质。当然，中国的社会规划并不是尽善尽美的，仍有改进的空间。从研究的角度看，中国风格的社会规划还有3个方面需要改进，即在情境主义方法论、未来研究和社会指标研发上应多下功夫。

三、情境主义和社会规划

（一）理解情境主义

在认识论中，情境被认为是理解相关知识的关键。我们可以从以下6个方面来认识情境主义。

第一，情境主义（contextualism）是一个旨在创造统一的关系和对话的概念，这是一个渴望在整体中以连贯的方式运动的概念，同时为自己创造一个利基（carving a niche）的概念（Çizgen，2012）。

第二，在认识论中，“情境主义”指的是各种或多或少紧密相关的立场观点（DeRose，1999），是各种理论的总称。他们的共同出发点是：知识归属的真值（truth values）是情境依赖的（Brendel and Jäger，2004）。

第三，情境可以被描述为一种现象、环境、事实、事件与其他事物的结合，可以被定义为围绕一个行动或事件所形成的背景、环境、框架或境况（Çizgen，2012）。

第四，“知识”在不同情境下具有不同的归属性（Heller，1999）。根据这种情境主义的说法，“知识”是一种索引表达，在不同的情境中意味着不同的东西（Freitag，2011）。“当代认识论中最重要的运动之一是认识论属性或情境主义。这一观点认为一个信念的认知状态，也就是说目标信念是否是知识的实例，在很大程度上取决于情境因素（Brady and Pritchard，2005）。”

第五，情境主义者试图解决怀疑论的悖论，不是通过反驳怀疑论的论点，而是通过将它们限制在可能性的情境中（Preyer and Peter，2005）。知识归属性的情境主义理论几乎是着眼于为哲学怀疑论提供某种答案而发展起来的（DeRose，1999）。

第六，情境主义作为一种规范的方法论和解释方法，可以使用基于经验的概念、所有材料、因素和规则来预测和影响事件发展，增强社会规划的科学性、准确性和预见性 。

（二）社会规划的情境主义方法论

情境主义是一种解释政策现象的方法和方式，主要体现在5个方面，这也是社会规划的情境主义分析框架。

第一，情境主义者拒绝关于知识属性的不变性（invariantism）（Preyer and Peter，2005），情境主义方法论支持一个既定的政策知识属性在不同的情境中可以表达不同的政策命题。同理，情境主义要求我们研究社会规划知识归属的真值和在不同情境下的社会规划命题。

第二，政策理论中的情境主义可以将原则置于情境中。一是通过对多种情境的探索和评估，设计、修订和完善了一般原则。二是应该对特定情境中的规范给予足够的重视（Modood and Thompson，2018）。同理，情境主义要求我们研究社会规划的一般原则和专属原则，研究在社会规划的情境主义分析中，用哪种和如何运用方法论描述和建立社会规划规范和规范性，以及如何证明政策规范和规范性的正当性。

第三，情境可以提供政策的完整性和统一性，使我们能够有效地使用我们的工作空间，清楚地确定面临政策问题成功的解决方案，并且评估属于它的元素的有用性，以便确定政策议程（Çizgen，2012）。同理，情境主义要求我们研究社会规划中的问题确定、议程设置、核心构成要素等议题。社会规划的情境主义方法论不仅要理论化，还需要操作化，是社会规划行动的组成部分。

第四，情境互动理论（contextual interaction theory）可以用来理解在社会规划贯彻落实过程中发生了什么以及为什么会发生（Mooketsi and Chigona，2016）。情境互动理论概述了可能影响社会规划贯彻落实过程的因素，即政策行动者的特征、互动、认知、动机、资源和权力、公共治理的设置和一致性（Bressers，2004）。同时，情境主义为更好地解释和理解社会规划在何种情境情况下所发生的改革、完善、调整和变迁提供一种方法论视角，并在类似的决策情境下为其他决策者提供借鉴和指导。

第五，政策科学中的情境主义是一种方法论，在规范的政策论证中至关重要（Lægaard，2020）。一方面情境主义可以通过规范的社会规划论证，深化对社会规划行动的历史背景或制度或特定情况的理解；另一方面，如何设计考察社会规划情境性的定量和定性指标，用何种方法收集、加工和处理社会规划情境性证据，同时有必要考虑这种方法如何影响主要研究资料的收集和分析的实用性。

四、未来研究和社会规划

（一）未来研究及其对社会规划的意义

未来研究也叫未来学（Futurology），本质上是一种规范活动，基本特征是工具性、规范性、跨学科性、时间跨度和偶然性知识，可以简单地定义为从对未来知识的特殊兴趣的角度对当前现实的研究（Mannermaa，1986）。未来研究的主要任务是发现未来可能的前景，并评估它们的可能性、可取性和可行性（见表2）。

表2 未来研究的任务和兴趣

一般来说，未来研究是一种研究活动，社会规划是一种政府的政策活动，二者有区别（见表3）、有联系。社会规划为未来研究提供了一个整合和可供使用的方法和技术的结构。因此，未来研究和社会规划是高度互补的（Roney，2010）。概括来说，未来研究对于社会规划的意义主要有5点：第一，未来研究为社会规划预设一个编制框架；第二，未来研究为社会规划编制把握方向和提供未来场景；第三，为社会规划编制提供未来知识和预测信息；第四，提高社会规划编制的控制力；第五，提出各种可供参考的、可能的解决问题的措施和方法。不过“有两件事必须记住：第一，未来研究不应被视为规划活动的直接延伸，否则围绕规划活动的许多限制也将被纳入未来研究；第二，未来研究不应成为一项独立自主活动，否则它们与决策框架的相互作用很容易丧失，使其结果不切实际，在决策和规划编制中用处不大（Khakee，1988）。”

表3 未来研究和社会规划编制的大致区别

（二）社会规划的未来研究准则和预见

“出于某些分析和实践的目的，将未来研究和规划编制结合成一个单一的实体可能会有一些用处（Shani，1974）。”社会规划编制的未来研究中“研究行动是一种方法或研究策略，它结合了各种方法或社会研究技术，建立了一个集体参与和积极的结构来寻求信息（Junior，de Oliveira and Kilimnik，2010）。”社会规划编制的未来研究可能需要从确定准则和选择方法工具2个方面入手来设计和确立研究行动。

根据德洛尔（Dror，1970）提出的“政策导向的未来研究”准则，本文推导出社会规划编制未来研究的4个关键准则。

准则1：社会规划编制的未来研究应该明确地将未来政策选择与当前的规划联系起来，以保持社会规划的一致性和连续性。

准则2：社会规划编制的未来研究应关注实际或潜在的政策注意事项。

准则3：社会规划编制的未来研究应具备预见性，即通过积极寻找新的想法和新的知识，确定因不了解未来发展的可能性而未被承认的重要政策问题。

准则4：社会规划编制的未来研究必须易于和政府社会规划编制者（部门）沟通，应高度重视未来研究与政策制定之间的衔接问题，并应满足政府部门的需要。

“预见”（foresight）被认为是规划的核心知识和专业身份或任务（Myers and Kitsuse，2000）。科茨（Coates，1985）最早给“预见”下了定义，将其描述为一个给塑造遥远未来的力量提供充分理解的过程。按照这一定义，“预见”是系统性的、参与性的，侧重于收集关于未来的知识，是一个建立中长期愿景的过程，并以今天的决策为导向，动员联合活动来塑造未 来（FOREN，2001；Anderson，1997）。由于推导出社会规划编制的未来研究应当围绕着“预见”展开，选择方法工具的思路主要有4点。

预见方法和思路1：把预见看作是一个过程，其过程应当适应研究领域的条件和旨在实施这类研究的资源（Szpilko，2020）。

预见方法和思路2：可以借鉴和尝试使用经合组织（OECD，2019）建议的战略预见方法（见表4）。

表4 经合组织建议的战略预见方法

预见方法和思路3：选择干预研究对象的变量/关键因素和社会指标。对每个因素的不确定性等级进行分类，对关键因素进行排列，并进行相应的推断（Junior，de Oliveira and Kilimnik，2010）。创建对社会规划有用的负责任的预测模型和预测技术。

预见方法和思路4：根据预见结果进行推理。推理包括预期结果推理和情境推理，并试图找出达到目的的方法和决定追求其目标的行动。

（三）关键方法的使用

作为一个整体的综合性领域，未来研究借鉴和使用了包括自然科学、社会科学和人文科学在内的现有学科中众多方法论技术，如抽样技术、统计分析、民意调查和参与观察等。同时，未来学家也发展了自己的方法，如外推技术、统计模型、场景写作、模拟、历史类比、德尔菲技术、操作模型、交叉影响分析、网络分析和因果建模等（Bell，1996）。在社会规划的未来研究中使用这些方法不是什么大问题，但要特别注意：决定它们与社会规划的未来研究相关性的是它们的实质性内容和使用目的，而不仅仅是它们的方法特征（Bell，2009）。因此，社会规划研究者需要从认识论的高度理解和使用未来研究方法，社会规划的未来研究关键方法论有3个。

第一，“情景”（scenario）的方法论工具为未来研究方法论提供了统一性，对于社会规划也是如此（Bell，2009）。“场景是对未来可能如何展现的替代性描述。他们将关于不同趋势和可能性的信息编纂成可信的、内部一致的替代性未来图像，场景不需要复杂或高度量化就有价值。事实上，它们经常被用作战略规划高度量化方法的解毒剂，情景方法最好通过与一种定量方法相结合来量化（Saleh, et. al.,2008）。”

第二，预测方法。使用预测方法需要注意6点（Gordon，1992）：一是区分看似合理的（plausible）探索性方法和看似可取的（desirable）规范性方法。既要避免研究目标是描述看似合理的未来，而不考虑可取性；也要避免故意专注于描述可取或不可取的未来。二是预测是不完整的，可能非常精确也可能相当不准确。三是预测本身可以改变规划和行动，因此也可以改变可能的未来成为现实的机会。四是规划必须是动态的。由于不准确和不完整，所有基于预测的规划都可能出错。因此，随着新信息的获得，应修订预测，并审查基于这些预测的规划。五是预测不是价值中立的。

第三，监控（monitoring）方法。这是一个评估事件发生的过程，采取实时数据收集和分析与即时推断相结合，并立即将其投射到未来的方法（Bell，1996）。监控包括观测、预判、评估、反映和追踪等活动，对于社会规划的未来研究是一个有效的方法。

总之，社会规划的未来研究对于推动中国社会规划编制的科学化、客观化和规范化有积极的意义，对研究社会指标选择和社会规划编制的关系也具有引导作用。

五、社会指标和社会规划

（一）社会指标的功能

提高社会规划的有效性和改善规划指标体系密不可分，因为规划指标体系的特点是有目的地改变社会成员的生活方式、生活水平和生活条件（Smirnov，1975）。而研发社会规划指标体系离不开社会指标的探索。社会指标对社会规划的功能可以概括为5个方面。

第一，“社会指标不仅仅指向社会状况及其变化，它们还有助于将这些社会状况概念化，并赋予了健康、教育、基本需求、文化等开放性概念以实质性意义（Horn，1980）。” 这正是社会规划所需要的。

第二，从主题的角度来看，社会指标提供了一种反映社会发展实质方面的信息；从认知的角度看，社会指标揭示了在其他方面不可观察（或在给定条件下不可观察）或过于复杂而无法凭经验遵循的品质的经验特征；从社会技术角度看，社会指标是决策的工具（Illner，1984）。

第三，社会规划的社会指标可分为信息指标、规划问题指标、资源指标、业绩指标和目标指标5种，其中目标指标也称为产出指标，是对规划完成情况的实际测量，经常被用来测量变化（Midgley and Piachaud，1984）。

第四，根据社会指标所提供的关于现状和发展方向的信息，有助于确定社会规划的基本原理，制定社会规划的大纲和细节，调整期望的社会变革的方向和速度。它们还可用于监控社会规划的进度，并在社会规划完成时评估它的业绩（Horn，1980）。

第五，社会指标在社会规划过程中的功能类型可以从诊断、项目安排和实现、评估三个方面划分（见表5）。

表5 社会指标在社会规划过程中的功能类型

（二）社会指标设计思路

社会规划的指标应当从5个角度围绕着社会改革和社会发展来设计。

思路1：按照指标类型和指向设计社会指标。通常由10组指标构成（Horn，1980），即一般描述性指标（通常为了满足社会规划统计实现的需求）、趋势和矢量指标、基数和序数指标、百分比和指数指标、上限和方向指标、主观评价指标、经济和社会商品指标、指标单位与估值、聚合指标。

思路2：按照规划运行设计社会指标。如投入指标、监管指标、产出指标、结果指标、满意度指标、影响力指标等。这是一种业绩考核指标，需要借鉴管理学的指标。

思路3：按照社会规划目标设计指标。第一，以满足基本需求为导向的指标设计，这与剩余性社会政策相对应，如社会服务兜底工程、社会救助规划、减贫规划、保障性住房规划等。第二，以防范和降低社会风险为导向的指标设计，如就业规划、妇女儿童保护规划等。第三，以消除社会不平等为导向的指标设计，如针对解决教育不平等和收入不平等的社会规划，“这种不平等可能被视为缺乏资金、人力或供应的问题，可能被视为主要由某些社会或区域群体比其他群体更容易获得现有服务这一事实造成的问题（Conyers，1982）。”通过在社会规划中有目的地设计相应指标，改革社会结构来解决社会不平等问题。第四，以改革为导向的指标设计，如医保改革规划等。第五，以提高普遍福利为导向的指标设计，如社会保险规划，公共福利规划以及老年人、儿童和残疾人福利规划等。

思路4：按社会政策类型的指标设计。按照就业和社会保障、卫生服务、教育服务、社会住房和个人社会服务五大类社会政策设计社会指标。通常由政府部门根据职能分工负责，这也是许多国家和地区政府常用的规划编制方式。

我们可以从联合国和OECD等国际组织的文件和报告、众多国家和地区的政策法规、中国国家统计年鉴和已有的政策和规划、国内外学者的研究中找到以上4类社会指标，需要做的工作是将这些社会指标进行检索、梳理、加工提炼、整合和创新，以便使这些社会指标更适用于社会规划。这还不够，如果将政策科学知识和未来研究知识考虑进来，那么社会规划的社会指标设计将会更完满。

思路5：政策科学和未来研究导向的指标设计。我们需要围绕着意识形态、政策治理、政策知识、隐性知识、政策问题、政策情境、政策结果、政策论证、政策范式和政策预见10个主题设计指标，这将是一项富于挑战性和有前途的研究。

（三）社会规划通常使用的基本社会指标

本文大致提出一些通常适用的基本社会指标。

（1）人口指标。包括出生和死亡指标、年龄和性别指标、平均预期寿命指标、城乡人口分布指标、迁移指标等。

（2）收入指标。包括贫困指标、国民收入指标、就业指标、社会保险指标等。

（3）卫生指标。卫生设施指标、公民健康指标、卫生支出指标等。

（4）教育指标。义务教育指标、教育设施指标、教育支出指标等。

（5）住房指标。包括住房条件指标、住房设施指标、住房支出指标等。

（6）个人社会服务指标。包括养老服务、儿童福利服务和残疾人福利所需的资格指标、服务设施指标、服务项目指标、服务支出指标等。

总之，设计好社会指标，对于编制卓越的社会规划至关重要。

六、讨论和总结

本文对社会规划的定义、理论陈述、中国社会规划的特点和风格进行了分析和阐述，并提出了中国社会规划的情境主义方法论、未来研究和社会指标设计的设想和思路。这一方向性的研究对推动中国社会规划运动（Social Planning Movement），即社会规划的理论和实践探索无疑是有益的，当然仍有继续深化的空间。未来有2项哲学议题值得借鉴和思考。一个是社会规划的哲学类型（Boguslaw，1982），即后实证主义社会规划，包括利己主义规划、存在主义规划、结构主义规划和辩证规划；另一个是探索社会规划的实践哲学新方法，即批判性启发法（Ulrich，1994）。批判性启发法可以为规划者提供在实践中而不是在理论上对实践推理问题所需的启发支持，并对“规划的系统方法”进行了批判性的重新解释。更重要的是，社会规划的未来研究对于应对人口老龄化国家战略有借鉴意义。应对人口老龄化国家战略研究需要用未来研究弥补传统人口预测的不足，老龄问题还要融入战略研究和战略管理的理论和方法，形成“老龄战略的未来研究”。