基于文本挖掘的产业扶贫政策研究

杨亚西，慕容基，张 欢，吴德恩

(重庆邮电大学 经济管理学院，重庆 400065)

全面建成小康社会后，我国即将开启全面建设社会主义现代化国家新征程。这要求今后“三农”工作重心由脱贫攻坚战转向全面实施乡村振兴战略。习总书记在十九届中央政治局第八次集体学习时指出：“产业兴旺是解决农村一切问题的前提。”发展产业不仅是实现脱贫的根本之策、长效之策，而且也将为治理相对贫困、推动乡村振兴提供强有力的支撑。因此，对现有产业扶贫政策进行梳理和分析，明确需要延伸和优化的要点，对推动扶贫产业健康持续发展、全面助力乡村振兴，将具有重大现实意义。

1 研究设计

1.1 研究方法

随着计算机技术的发展与数据分析技术的广泛应用，文本挖掘在政府政策量化研究等方面发挥着越来越重要的作用。文本挖掘是通过收集海量文本文件的数据，提取我们原先不知，但可理解，有研究价值的信息过程。文本挖掘尤其适合对政府政策的分析，能够有效解决政府政策数量多、篇幅大、抽象难懂等问题，更便于从大量的政府政策中总结出政策实施效果、政策可持续性等方面的信息。

笔者基于文本挖掘的方法对政府产业扶贫政策进行量化研究。①收集我国各省市发布的有关产业扶贫政策文件，并进行初步筛选和整理，借助Python软件自带的Jieba库分词功能，对筛选整理的内容进行分词处理，可获得基本关键词，基于基本关键词分析筛选出前48位高频关键词。②构建相应的共现矩阵，获得高频关键词之间的关联度，运用Gephi可视化软件绘制关键词关联度图谱，同时总结分析图谱绘制表现的内容和形式。③通过对高频关键词进行排序分类，结合Gephi图，分析现有产业扶贫政策的特点和不足，进而根据缓解相对贫困和乡村振兴战略的要求，提出对产业扶贫政策进行优化调整的对策，进一步巩固脱贫攻坚成果，助力乡村振兴战略。

1.2 数据来源

文中的政策文本一方面来源于国务院、扶贫办和各省(自治区)人民政府官网，以产业扶贫为检索关键字取文件71篇。另外一方面来源于北大法宝数据库，以产业扶贫为关键词搜索地方性文件，时效性限定为现在有效，选定时间为2016年11月23日～2020年10月13日，检索到173篇文件。初次共收集到政策文本数244篇，非重复政策文本数230篇。然后通过人工筛选剔除非省级部门发文、具有重复性和不符合要求的文件，共计保留了102份政策文件，分布于30个省区市。

2 产业扶贫政策的分析

2.1 产业扶贫政策的区域分布

如表1所示，东部省份颁布的产业扶贫政策数量偏少。原因在于，东部省份贫困人口较少，贫困区域范围小，当地产业扶贫文件多以行政级别较低的政府发布。中部省份颁布产业扶贫政策的数量较多。西部省份颁布产业扶贫政策的数量则呈两极分化态势。中部省份以及西部经济发展较快的省份，在产业转移和国家战略扶持中，已具备一定的产业基础，产业扶贫成为其脱贫攻坚的主要抓手。而在西部落后省份，因为产业基础薄弱，贫困区域范围广，扶贫产业以本省的优势资源为依托，如内蒙古的畜牧业、云南的旅游业，其他产业扶持力度小，缺乏相关配套政策，所以发布的产业扶贫政策数量较少。

表1 各省区市出台的省级扶贫政策文件

2.2 关键词词频分析

关键词词频是指某个词语在文本中出现的频率或次数，反映了文本与该关键词的相关性。笔者采用Python的Jieba库对政策文件关键词进行统计，去除“一批”“以上”“加快”等与研究主题无关的词语，获取前48位关键词并做降序处理。

2.3 关联图谱分析

笔者根据Jieba库获取政策文本关键词与词频后，利用Python建立共现矩阵，得出关键词之间的内在联系与关系紧密程度，运用可视化软件Gephi进行图谱分析，构建关键词之间的关联度图谱。由图1可知，产业扶贫政策分为三大板块：第一板块主要是政府、企业、贫困户等参与主体；第二板块主要是农业、旅游业和电商等产业领域；第三板块主要是财政、土地、贷款和基础设施等政策工具。

图1 关联度图谱分析

2.3.1 政策主体。政策主体是直接或间接参与政策的制定、执行、评估和监督的个人、团体或组织。根据图1所示，产业扶贫涉及的官方政策主体有国家、政府和扶贫办，非官方政策主体为企业和贫困户。

“国家”“政府”和“扶贫办”是扶贫政策的制定者，负责政策顶层设计工作和对资源进行优化配置，也是扶贫政策的评估者与监督者，对政策的实行结果和资源配置效率进行评定与监督，通过强化政策扶持、完善帮扶机制、创新利益保护和纠正政策偏差来促进产业扶贫健康发展。

“企业”词频为859次，是最活跃、最重要的市场主体。它们为贫困地区“输血”的同时也增强了贫困地区的“造血”功能。产业扶贫政策鼓励合作社、龙头企业、基地等新型农业经营主体的发展。企业的参与使贫困地区的优势资源快速转化为经济效益，也能在供应、制造、流转与销售等环节吸纳贫困户就业，强化主体认知，形成利益纽带，提升扶贫可持续性。

“贫困户”出现频次1 488次，远高于其他政策主体，说明扶贫工作重点在于贫困户，产业扶贫的最终目标也是为了贫困人口脱贫困、全面提高生活质量。在推动贫困地区经济发展过程中，调动贫困户的脱贫积极性、增强贫困户的内生发展动力是最重要的，将制约和限制及其他因素作用的发挥。

2.3.2 产业范围。由图1可知，各地政府大力发展的扶贫产业主要有农业(词频为1 948次)、旅游业(词频为449次)和电商(词频为293次)。

“农业”出现频次最高，其中以蔬菜生产为主的“种植业”词频为163次，“蔬菜”“种养”和“畜牧”的词频分别为212次、134次、115次。这说明扶贫产业目前仍以农业为主，农业产业又以种植业为重点，畜牧业为辅。具体表现为发展优质蔬菜生产、建立蔬菜基地、促进农产品的初级加工、加大支持发展现代草地有机畜牧业、建立适度规模畜牧生产基地、推动农机具项目建设等。

“旅游业”对贫困户的增收带动作用明显。多数省份因地制宜，充分发挥贫困地区得天独厚的自然资源优势，鼓励贫困地区发展特色乡村旅游，积极开发休闲农业、乡村旅游、养生度假等旅游新形式，推出当地特色的旅游产品，并大力建设旅游沿线公共基础设施，为贫困地区创造了发展机会，有力地带动贫困人口脱贫增收。

“电商”是产业扶贫的重要载体。多数省份在产业扶贫政策中都强调要依托电商企业的资源渠道，拓宽贫困地区的农产品、牧业产品、特色手工艺品等的销售渠道。同时，加大培训贫困地区的电商人才，构建“贫困户+新型农村农业经营个体+电商平台”模式，让有劳动意愿和能力的贫困户实现创业和就业。

2.3.3 政策工具。政策工具是政府用来影响政策变量的经济与社会变量，即政府用于达到一定目的的政策措施。根据图1来看，政府主要通过“财政”(词频为296次)、“贷款”(词频为265次)、“土地”(词频为277次)、“基础设施”(词频为197次)等政策工具来推进扶贫产业的发展。

“财政”工具主要体现为财政扶贫资金、财政贴息和财政补贴。政府以专项扶贫资金为主导，整合涉农资金和社会帮扶资金，通过贷款贴息建立融资渠道，施行奖励和补贴政策。同时鼓励龙头企业在贫困地区建立生产基地，提供惠农资金，促进企业以入股的形式支持贫困地区的特色产业发展。

“贷款”是贫困地区企业、合作社和农民的主要融资方式，政府通过为上述主体提供贷款担保或贴息，增加产业扶贫资金的有效供给。比如，江西省政府联合金融机构，共同创建了“产业扶贫信贷通”模式：贫困户合作社、农业企业只需将贷款所需材料交由驻村贫困工作队、驻村干部签字，然后交给村委会或乡镇政府，经银行和县扶贫办受理后，银行立即放贷，切实保障农民“贷得到、贷得起”。

“土地”是农村最具有价值的资源。大多数省份在产业扶贫政策中都制定了多项举措来提高农村地区土地资源的利用效率。比如，鼓励龙头企业以入股、租用等方式在贫困地区建立生产基地，允许通过转让、互换、出租、转移承包等方式出让土地经营权，从而实现土地流转，以实现最充分利用土地资源。

交通、通信和物流等基础设施是发展产业的根基。产业扶贫政策重视基础设施的建设。①为贫困地区铺好“致富之路”，修建公路和发展乡村物流服务有助于贫困地区发展特色产业、拓宽销售渠道和市场，有助于实现乡村经济内外循环；②修建铁路和通信设施，有效加强了城乡交流，促进了当地旅游业发展。

3 产业扶贫政策优化调整的必要性

产业扶贫是实现乡村振兴的关键所在。产业振兴为贫困地区实现自我增值培养了本土人才，积累了技术，健全了产业体系，奠定了乡村文化振兴、生态振兴、组织振兴的经济基础。产业扶贫和乡村振兴的根本目的是一致的，都是为了推进农村的全面现代化，但其对应的时间阶段、消除对象、实现机制不同。因此，有必要匹配巩固脱贫攻坚成果和乡村振兴战略的要求，对现有产业扶贫政策进行调整和优化。

3.1 贫困地区就业问题不能得到彻底解决

“就业”是保障民生的根本，也是巩固脱贫攻坚成果和实现乡村振兴的重要基石。现有产业扶贫政策在就业方面主要是给予贫困户就业补贴，鼓励其参与乡村产业的建设和发展。但部分产业忽略市场规律，难以长期存续，贫困人口的就业问题只能暂时得到解决。同时，贫困人口就业质量不高、工作幸福感低等深层就业问题在现阶段仍然没有得到很好解决。

3.2 单靠人才引进无法促进扶贫产业长效发展

人才是我国经济高质量发展的重要源泉，也是产业扶贫的坚实力量。“技术”“科技”在扶贫政策中出现频次均较高，分别为621次、262次。各地实施产业扶贫的过程中，大力引进新型经营个体、电子商务、特色旅游、农产品及畜牧业的新技术人才。但当前主要以引进简单生产型、实用型人才为主。人才引进极大程度依赖于地方政府和龙头企业。这种被动式引进人才可能会出现不熟悉组织情况导致工作失误、对组织忠诚度不高、后续发展积极性不够、不能自发行动促进扶贫产业长期有效发展等隐患。

3.3 扶贫产业单一，抗风险能力不足

总体来看，各省产业扶贫规划中主要以发展“农业”“旅游业”和“电商”为主。以上产业具有一定的风险性，主要表现为：①贫困地区的产出以蔬菜、水果等农产品为主，而农业本身易受天气等不可控因素影响，其收益不稳定，风险较高；②受新型冠状病毒肺炎疫情影响，乡村旅游业遭受巨大冲击，可见旅游业易受经济环境和突发事件的影响，营业收入波动较大；③农村地区的电商虽为农户提供了很好的销售渠道，但很多地区并没有发挥出电商的最大效用，缺乏后续跟进与服务保障体系。

4 产业扶贫政策优化的相关建议

4.1 提高乡村就业质量，提升农村工作幸福感

要加强贫困地区人口就业技能和通用知识的培训，增加工作能力的可移植性。鼓励同一贫困家庭中的不同劳动力学习不同的产业技能，从事不同的工作，增强贫困家庭对人才市场需求变动的适应能力，提升就业的稳定性。根据当地实际情况发展产业，以省为高度规划区域产业发展，确保产业扶贫适合贫困地区实际情况，避免产业的同质化。努力提升农村工作的幸福感，促进新型城镇化发展，推进乡村振兴计划的实施。

4.2 积极培育行业技术人才，建立孵化人才基地

积极培育经营型专业技术人才，以农村实用人才带头人为重点，发挥人才带头人的带动作用，培养本土化复合型人才，弥补人才引进不能长效发展的问题。加大贫困地区人口就业技能培训，提高职业能力素质，积极发展农村生产能力和生产技术。建设孵化人才基地，增加贫困地区人才储备，扩充人才队伍，践行人才计划，实施人才激励政策，实现人才培养和机制创新。

4.3 充分利用地区优势，促进一、二、三产业融合发展

加强旅游业与其他特色产业融合，坚持打造“旅游业+农产品+文化”等交叉产业模式，实现产业互补、共进，让乡村产业面向更加多元的市场，增强乡村产业的抗风险能力；推进产业现代化发展，建设加工基地，让农产品在乡村实现进一步增值；全面推进乡村地区电商发展，为特色农产品打造品牌效应，将电商扶贫列入政府长期考核指标，为电商推广与后续发展提供资金与政策支持，将业绩不好的电商网点交给本地有意愿和能力的农户打理，并给予支持；推进一、二、三产业的融合，将农产品生产、加工、存储、销售、运输等环节连接成一个整体，促进“小农户”与“大市场”、现代工业和农业的有效联结，实现产业链的一体化和农村收益最大化。

5 结束语

产业振兴是乡村“五大振兴”之首，是乡村振兴的物质基础，也是解决农村一切 问题的前提。产业扶贫升级为产业振兴是时代发展的必然要求，产业振兴政策也应在扶贫政策的基础上进行延伸和优化。产业振兴的政策主体不能局限于政府和龙头企业，应鼓励更多的企业和农民参与；政策工具应着力打造活跃的惠农金融体系、加强金融风险防范，为乡村发展产业提供资金保障；建立孵化人才基地，培育行业技术人才；提高乡村就业质量，提升农村工作幸福感；充分利用地区优势，实现一、二、三产业的融合发展，推进农村的低端产业转型升级为高端产业。