日本电子政府的发展状况与推进政策探析

高 鹤 谷口洋志

电子政府的发展始于20 世纪90 年代中期，当时美国主要政府机构开始以DOC、PDF、XLS等文件形式提供多种详细的统计数据。彼时，在日本，政府公开数据还没有这些形式，只是以JPEG、GIF 等图像文件形式提供部分统计数据。这种情况下，数据使用者不得不将文件提前打印出来，利用电脑重新输入再进行处理分析。除此之外，当时日本政府提供的统计数据非常分散，不仅增加了使用者查找的难度，一些重要数据仍存在无法通过查询获得，或统计时间序列较短、不具连续性等突出问题。日本政府作为数据供给者，不仅没有充分考虑到数据使用者的需求和为使用数据而需要付出时间成本等因素，还将免费开放一些过去需要付费可得的数据这种行为看做是很大的进步，这种认为“有总比没有强”的状态持续了相当长的一段时间。

到目前为止，上述状况虽然已有相当改善，但顽疾问题依然存在，亟待解决①和中国、美国等进行比较，日本统计数据信息提供的不便之处自然就很清楚。美、中等国的政府机构数据比较容易找到，某一时段的系统数据也比较齐全。但是，日本有数据分散或不存在的情况，而且即便是最近年份的数据统计中也可能混有两三年前的数据，典型的例子就是在某些县民经济统计中，2019 年度公布的可利用的最新数据中可能包含2016 年度的。。2020 年以来新冠疫情在全球蔓延，如何更好地发挥电子政府的职能再次成为业界热议的话题。

现有关于日本电子政府发展的专门研究文献比较有限，最新研究更为匮乏。其中，多数学者关注日本电子政府的发展战略，但一般着重分析某个时期、某个战略，将其认为战略实施效果好的作为参考样本。但是遗憾的是，由于没有切身体验或者缺乏深入分析，对日本电子政府发展的脉络缺乏系统地整理和归纳，因此没有发现日本电子政府发展的根本问题所在。鉴于此，笔者以不同的视角对日本电子政府的发展进行审视，提出一些切实有效的改进措施，无疑具有重要意义。本文将较为全面地系统梳理日本电子政府的发展举措，深入分析其战略实施的连续性，结合日本国内业界的相关评价和国际机构发布的统计指标进行比较，总结日本电子政府发展的可取之处以及存在的深刻问题，基于笔者对日本电子政府构建逻辑框架的认识，提出进一步推进其电子政府发展的对策建议，以上观点也可为中国电子政府的发展提供一定的借鉴和启示。

一、日本构建电子政府的主要举措

（一）日本电子政府的内涵

关于日本电子政府的讨论可以追溯到20 世纪90 年代中期。1994 年12 月25 日，日本内阁会议通过了《推进行政信息化的基本计划》，其中提出了计划目标：“行政信息化在推进事务、事业及组织改革的同时，需要注意确保安全，并从纸质信息管理转移到运用网络的电子化信息管理，以在21 世纪初期实现高度信息化行政，即‘电子政府’为目标”[1]。这是“电子政府”一词首次正式出现在日本政府文件中，日本也因此成为全世界较早地提出这一用语的国家。但众所周知的是，由于1994 年还处于因特网应用的初始阶段，与目前开放共享的互联网络相比，当时还以内部网、利用专用线路和个人电脑通信的封闭式网络为主，无论企业还是个人主要利用的是单机，使用网络的还非常少。因此，这一阶段的电子政府只是停留于“行政信息化”“运用网络的电子化信息管理”等初步理解的层面上，还没有深入探讨电子政府的概念。

20 世纪90 年代后期，上述状况发生了一些变化：1995 年Windows95 操作系统开始发售，个人电脑开始降价并逐渐普及，利用浏览器进行网络销售和检索在美国发源并不断向外扩散。在通信网络技术方面，实现了从模拟到数字的转换，通信速度逐年提高，虽然当时的综合服务数字网（ISDN）的传输速率仅有64K，但发展速度很快。当时，美国、新加坡、韩国等多国都增加了知识基础经济建设的投入，而日本国内由于因特网的应用刚刚起步不久，在基础设施、硬件等方面还都落后于这些国家。日本政府很快意识到其在数字社会中应该担负一定责任。而2000 年7 月21-23 日召开的G8 九州冲绳峰会是其改变落后局面的一次重大契机。在此次九州冲绳峰会上，“全球信息社会”是主要的议题之一，会议围绕信息通信技术（ICT）的数字机遇（digital opportunity）和数字鸿沟（digital divide）等问题展开了讨论。此后，日本政府于2000 年11 月27 日发布了《IT基本战略》文件。在该文件中，明确了信息技术发展目标，提出要“建设超高速互联网和尽快实现因特网常时连接、制定电子商务规则、实现电子政府、面向新时代进行人才培养等，根据市场规律，营造出最大限度发挥民间活力的环境，使我国（日本）在5 年内成为世界最先进的IT 国家”[2]。可见，超高速网络基础设施建设和竞争政策，电子商务规则和新环境的建设，电子政府的实现以及人才培养的强化这四方面是其重点政策领域。其中，对“电子政府”做了如下定义：“电子政府是在行政内部、行政和国民、企事业之间，把以文件和面对面为基础进行的业务实现在线化，通过信息网络使各省厅、国家和各地方自治体等迅速共享和利用信息，实现新的政务”[3]。显然，该战略把“电子政府”解释为“行政业务在线化，通过信息网络迅速共享和利用信息的行政”。

《IT 基本战略》对电子政府的定义沿用至今，但除了“电子政府”之外，在不同时期推出的发展战略或计划中，又相继出现了“电子行政”“数字政府”等多种表述（详情参见表1）。例如，2017 年5 月30 日，高度信息通信网络社会推进战略本部下属的“官民数据使用推进战略会议”发布了《数字政府推进方针》文件，其中指出：“推进电子行政的目的，是通过行政IT 化提高国民的便利程度以及实现行政运营的效率化”，该文件中对“数字政府”的解释是：“数字政府是把有关服务、平台、管理的电子行政所有层面变革为对应的数字社会形式的状态”[4]。

表1 日本政府推进ICT 战略和电子政府的主要文件

（二）日本构建电子政府的政策要点

通过梳理日本政府的相关文件，可以将日本构建电子政府的政策要点归纳为如下几个方面：

1.电子政府构筑的原则和目标

2003 年7 月17 日，日本行政部门的首席信息官（Chief Information Officer，CIO）联络会议制定了《电子政府构筑计划》，其中列举电子政府构筑的原则共有八个方面，具体包括：（1）为国民提供易用易懂的高度行政服务；（2）确保政策的透明性，履行解释说明的责任，以及增加国民的参与；（3）确保通用设计（也就是无论谁都可以利用的设计）；（4）始终追求业务效率；（5）利用民间的活力；（6）确保信息系统的安全性和可信赖性，保护个人信息；（7）确保与国家行政机关以外的机构进行合作以及开展国际合作；（8）考虑如何打造具有活力的社会。根据上述原则，同时制定了如下目标：（1）提供以使用者为中心的行政服务。使国民不用受到行政组织存在的限制，可以利用多种方式365 天、24 小时不间断获得需要的信息，并在办理行政手续等方面获得一站式的行政服务；（2）实现预算高效简化的政府。彻底消除业务处理过程中的重复环节，各省厅部门使用相同的系统处理同一业务和关联业务，业务系统实现一元化、集中化，推进固定模式业务的外部委托等，通过优化这些业务系统提高效率成本比，高效利用人力、物力资源促进行政简化合理高效[5]。

2.电子政府、电子自治体的重点领域

构建以国民为主角的“数字化的稳定且充满活力的社会”，是IT 战略本部2009 年7 月发布的文件《i-Japan 战略2015》中的主要政策目标，其中提出了电子政府、电子自治体建设的重点领域：（1）行政窗口改革：通过电视、电脑、手机、服务窗口等自选途径均可以参加电子政府、电子自治体；在家中、便利店等场所24 小时都可以获得需要的证明书等；针对不习惯使用数字技术的高龄者，在行政窗口为其提供高质量的一站式行政服务，使其办理业务没有任何负担；通过较少的次数点击（三次点击）画面操作，就能找到国家和地方政府的行政信息和服务菜单；国民、企业可以放心地获得金融、医疗、教育等各领域的服务，实现民间服务和行政服务的无缝连接；（2）行政办公改革：通过行政机关之间办公数据的相互连接，实现行政机关间的信息无纸化交换，废除对国民来说不必要的行政手续及附加文件等；国家、地方政府从国民、企业等角度出发，重新彻底认识系统和服务等（即业务流程重组），普及和推广国民电子信箱，根据国民的使用情况，有可能削减30%以上的相关事务成本。削减的成本一部分可集中投入到行政服务的开发改善之中。（3）行政可视化改革。国民、企业等可以自行追踪相关行政手续的处理情况，可以确认自己的信息，彻底实现可视化[6]。

3.基本视角和今后的工作方向

根据2011 年8 月3 日由高度信息通信网络社会推进战略本部制定的《关于推进电子行政的基本方针》，整理出以下几个基本视角和今后的工作的方向：（1）使用者视角；（2）效率成本比视角；（3）重新审视制度及业务流程；（4）持续运用；（5）国家和地方间的协作；（6）和民间的联系；（7）贯彻PDCA，即计划（Plan）、实施（Do）、评价（Check）、改善（Action）[7]。

4.利用和活用IT 技术的重点项目

在2016 年5 月20 日内阁会议制定的《世界最先进IT 国家创造宣言的变更》中，提出了以下三点作为IT 利用和活用推进的重点项目：（1）国家和地方的IT 化和业务流程重组（Business Process Reengineering，BPR），包括进一步推进国家IT 化和业务流程重组、地方公共团体的IT化和业务流程重组以及治理体制的强化。（2）安全且放心的数据流通和使用及活用的环境建设，包括使用者意向的数据流通基础的构建、数据流通的顺畅化和促进使用活用以及为了解决问题而开放数据的“实现”。（3）解决超少子高龄社会中的各种问题，包括利用大数据的社会保障制度改革、利用“我的号码”（MyNumber）制度等进行的育儿行政服务改革和有益于解决利用活用IT的各种问题，比如产业竞争力的强化、地方创造的实现、利用“我的号码”制度提高国民生活的便利性，实现安全、抗灾能力强的社会等[8]。

5.推进方针

2017 年5 月30 日，高度信息通信网络社会推进战略本部“官民数据利用推进战略会议”通过了文件《数字政府推进方针》，明确指出了数字政府的推进方针：（1）以完全使用数字技术的使用者为核心的行政服务改革。推进以服务设计思路为依据的业务流程重组（BPR）、重新审视对应数字技术的信息提供方式。（2）搭建官民协作的平台。建设促进数据流通的环境、建设官民数据利用的界面（Interface）、共享平台和利用民间服务。（3）产生价值的IT 治理。建设对应服务改革的推进体制、贯彻IT 管理、投资效益最大化[9]。

综上所述，这些政府文件规定所致力解决的问题具有一定的连续性。一方面，在2003 年7 月《电子政府构筑计划》中制定的电子政府构筑原则，在2011 年8 月的《关于推进电子行政的基本方针》中作为基本点被继承下来并因为考虑到2011 年3 月东日本大地震的影响，追加了“持续运用”这一条；另一方面，《电子政府构筑计划》中建设电子政府的目标，在2016 年5 月的《世界最先进IT 国家创造宣言》中的重点项目以及2017 年5 月的《数字政府推进方针》的推进方针里大体上也被继承下来。此外，正如2009 年7 月的《i-Japan 战略2015》中所强调的那样，组织改革和行政改革都是不可缺少的。

二、关于日本电子政府运行状况的评价

（一）日本国内的评价

1.来自NTT 数据经营研究所的调查

2009 年3 月，NTT 数据经营研究所发布了《平成20 年“关于IT 改革实现程度的调查”报告（电子政府领域）》，其主要调查结果包括以下几点：（1）在企业方面，除国税之外其他税种的登记、社会保险领域等方面利用水平一般；（2）关于个人的国税申报，持续利用的人少，放弃利用的人多；（3）在企业方面，除国税申报的持续利用率之外，其他持续利用率较低；（4）社劳士（即社会保险劳务士，社保咨询师）与税理士（即税务代理）、司法代笔人相比，放弃利用的比率较高；（5）手续流程中不便于利用的主要原因集中反映为个人、企业方面的“电子签名”，很多专业人士（包括律师、会计师等具有专业资格的人员）还受制于系统的“可操作性”“申请时间缩短”等因素[10]。

2.来自日本学者的观点

2010 年3 月，山田肇在期刊《科学技术动向》上发表了“日本电子政府的现状和未来的方向——以电子申请为中心”一文。以电子申请为中心，论述了日本电子政府的现状，分析了电子政府尤其是向电子申请过渡的落后理由，认为主要原因是，“和依托文书的手续相比，电子申请没有吸引力”“就连申请的程序从一开始也很不好用”[11]，简言之即为“没有吸引力”和“不好用”这两点。

3.来自《关于推进电子行政的基本方针》的评价

2011 年8 月3 日，IT 战略本部发布文件《关于推进电子行政的基本方针》，提出了以下几点电子行政存在的问题：“关于迄今为止的电子行政的相关战略等，（人们）对作为目标的电子行政的整体认知未必是清楚的；再有，以系统的事后评价为前提的、可验证的目标设定不能说做得很好，围绕PDCA 周期也不能说为切实实现战略而采取了很好的措施[12]。在依据战略制定的具体对策中，能够看到各府省的自主登录等情况的总结性倾向，从实现战略目标的观点来看，没有很好地针对必要的对策制定方案，对策的实现未必和战略的实现相关……。”

4.来自《关于世界最先进IT 国家宣言的变更》的评价

2016 年5 月20 日，在内阁会议通过的文件《关于世界最先进IT 国家宣言的变更》中，对日本电子政府做出以下评价：“根据联合国经济和社会事务部（United Nation Department of Economic and Social Affairs，UNDESA）以联合国193 个成员国为对象的《联合国电子政府调查》报告，平成26 年6 月（2014 年6 月）发表的电子政府世界排行榜中，我国（日本）从平成24年（2012 年）的第18 位上升到第6 位。平成27年4 月（2015 年4 月）的世界经济论坛发表的《2015 年版世界IT 竞争报告》中，政府部门的IT利用度从前一年的第22 位大幅度提高到第7 位，表示法律建设的‘政治、管制环境’从前一年的第16 位上升到第8 位”[13]。

5.来自《数字政府推进方针》的评价

2017 年5 月30 日，高度信息通信网络社会推进战略本部“官民数据利用推进战略会议”制定了《数字政府推进方针》，该文件指出了日本电子政府推进过程中所取得的成果和存在的问题：“迄今为止，在政府CIO 的指导下，致力于解决IT 治理强化、政府信息系统改革、IT 投资的可视化、信息协作基础的建设等问题，取得了一定的成效。政府信息系统的数量……减少超过6 成（目标是减半），而运营成本……预计会削减1000 亿日元以上。

另外，建立为加速行政数据流通和利用的制度。包括导入“我的号码”制度（包括MyNumber、MyNumberCard、根据MyNumberCard 公共的个人认证服务、我的门户以及法人号码）、出台‘官民数据利用基本法’等。一直以来电子行政致力于缩小IT 投资额（作为计算公式的分母）。今后不但要应对急速变化的社会，还要同时进一步提高电子行政的投资效益，不能只停留于行政内部的效率化，还有必要将焦点放在扩大为国民、企事业提供的服务价值（作为计算公式的分子）上。

此外，不仅是国家行政机关，对国民来说接触距离更近的地方公共团体也有必要推进同样的措施”[14]。

（二）基于联合国调查的分析评价

联合国为深入了解各成员国的电子政府环境和在线持续发展能力现状，并为政策制定者提供建议，于2001 年发表了题为《电子政府基准测量：全球视角》（Benchmarking E-government:A Global Perspective）的报告，2003 至2005 年报告标题均有变更，从2008 年开始，规律性地每两年发表一次调查报告，报告标题也固定命名为《联合国电子政府调查》（United Nations E-Government Survey）。最新版调查报告是于2020 年7 月发布。

目前，联合国电子政府调查报告采用3 个指数表示各国的电子政府的运行现状，分别是在线服务指数（Online Service Index，OSI）、通信基础设施指数（Telecommunication Infrastructure Index，TII）、人力资本指数（Human Capital Index，HCI），并将3 个指数的平均值作为综合指数，依此进行排名。该综合指数被称为电子政府发展指数（E-Government Development Index,EGDI），计算公式表示为：EGDI＝（1/3）×（OSI＋TII＋HCI）。

三个指数的获得方式和内容分别为：在线服务指数（OSI），根据在线服务调查问卷对网上的服务门户、参加门户、省厅的网站环境等140 个问题的回答计算得出；通信基础设施指数（TII），由因特网、固定电话、移动电话、固定宽带、无线宽带这5 项的加入人数制定而成，各项比重均等，均为五分之一；人力资本指数（HCI），由总入学率、就学期待年数、平均就学年数、成人识字率制定而成，其中只有成人识字率的比重是三分之一，其他比重均等，均为九分之二①特别说明的是，各年度调查报告中的综合指数及其各项指标的设置和内容，随着社会经济形式的变化而不断调整，具体参见各版报告。此处介绍的指标内容出自2018 年调查报告，具体参见第200-205页；2020 年调查报告中指标的调查对象和界定范围等内容又有变化，具体参见2020 年英文版报告第231-237页。。

表2 是笔者根据2020 年最新的《联合国电子政府调查》整理的日本、韩国、中国、新加坡和美国5 个主要国家的指数值。在193 个国家的EGDI排行榜中，韩国位居第2 位，比2018 年公布的排名提升1 位；新加坡排名第11 位，下降了4 位；日本排名第14 位，下降了4 位；美国位列第9 名，上升了2 位；目前中国处于第45 位，比前一次提升了20 位之多，也是目前为止排名最高的一次。

表2 2020 年5 个主要国家的电子政府发展指数情况

可以看到，在这5 个国家中，韩国的3 个指数都非常高，日本的TII 数值超过美国，相对较高，但OSI 和HCI 数值相对较低，与中国的相应指数持平或略高。

图1 展示了处于亚洲地区的日本、韩国和新加坡三个国家2003 年以后的EGDI 数值和世界排名情况。可以看到，韩国的EGDI 得分很高，在世界排名中一直处于前列，2010 年以来排名前三甲，2012 年以来的EGDI 数值均在0.9 以上；新加坡的排名起伏较大，但近年来基本处于上升趋势，2016年位居第4 名，后有所下滑，2020 年排名第11 位；2003 年以来，日本排名总体趋于上升，2014 年突飞猛进至第6 位，之后滑到10 名以外，但2020 年的EGDI 数值已经达到目前的最高值0.8989，日本也跻身进入EGDI 得分最高的14 个国家之列。

图1 2003～2020 年日本、韩国、新加坡的EGDI 数值及世界排名

图2 是构成日本EGDI 的3 个指数的变化走势。观察可知，OSI 经过了两次快速上升：一次是从2003 年的0.524 迅速上升到2005 年的0.815，另 一 次 是 从2012 年 的0.863 上 升 到2014 年 的0.945，但2020 年 回 落 到0.906。TII 是 从2012 年开始快速上升，2020 年达到最高值0.922。HCI 的数值最初都在0.9 以上的较高水平，但从2012 年开始出现下降并跌破0.9，最近略有回升。

图2 2003～2020 年日本的EGDI 构成要素的变化

在2018 年的报告中，联合国对日本的电子政府发展状况做出了肯定的评价：“日本正在推进各种举措，比如在线办理行政手续、提供电子政府信息、优化工作和系统、改善政府电子采购和信息安全措施等。日本也制定了‘数字政府战略’和‘推进官民数据利用的基本计划’。‘数字政府战略’的三个支柱之一就是与‘可持续发展目标（SDG）’一致的官民合作平台，而‘可持续发展目标’就是实现持久、包容性和可持续经济增长，以及充分的生产性就业、人人都体面工作”[15]。

2020 年报告指出：日本“是全球电子政府发展的领导者之一”，“政府数字转型计划围绕使用新技术和开发人力资源来加强治理和改善公民的生活。日本正在通过优化信息技术投资、实施采购改革和促进国家数字政府计划在城市层面的发展等方式，塑造数字时代的新行政形象”[16]。

三、日本电子政府的逻辑框架解析

正如联合国报告的评价和前文所述，一方面日本确实制定了很多电子政府的推进构想和战略，政策内容不断深化且电子政府建设也取得了很大的进展，在世界居于先进水平；另一方面它仍存在很多问题，实质性的发展比较慢。比如，虽然在联合国的电子政府调查中，日本的电子政府排在比较靠前的名次，但是计算指标中包含的基础设施、硬件等物质目标，以及就学年数、ICT 加入人数等形式目标，并不能保证贯彻“以利用者为中心的行政服务”和“利用者视角”的原则和方针。

上述问题之所以产生并难以解决，与日本政府的政策相关。政府的战略构想和政策方案中并没有对一些重要概念作出明确定义，即使给出定义也没有兼具形式和实质的内容，因为文件中使用了很多概括性的表述，潜藏着很难被清楚理解却又是日本特有的根本问题①例如，没有采取某些对策的意图，却说成“积极应对”；没有具体的对策和行动，却说成“竭尽全力实现”，这些陈述属于日本独特的语言文化。不仅对外国人而言，即便普通的日本人也无法理解。典型的例子是，2000 年前后政府网站曾刊载有关IT革命的说明，现在已被删除了，但是以前却记载着“何为IT”“所谓IT 就是信息通信技术”“何为IT革命”“IT 就是革命”等比较可笑的内容。参见谷口洋志.IT革命のための社会——経済基盤整備[J]日本経済政策学会年報』，2002（5）：26-35.。

以下利用图3 和图4，对日本电子政府，特别是它的内在结构作简单解释。

图3 是日本最近加以区别的电子政府和电子自治体、政府与国民间的关系。通过此图可以理解以下几点：（1）电子政府是中央政府的活动，电子自治体是地方政府的活动。（2）广义的电子政府由3 部分构成：中央政府和国民、企业的关系（狭义的电子政府）；地方政府和国民、企业的关系（电子自治体）；中央政府和地方政府的关系（电子政府与电子自治体间的关系）。（3）电子政府和电子自治体的服务对象—国民（广义）由两部分构成：个人（狭义的国民）和企业（法人或组织）。

图3 电子政府的结构解析

图4 是对电子政府（广义，包含电子自治体）结构的深入分析，可以说明以下几点：（1）电子政府活动的一方面是国民、企业对电子政府开展的需求行为，也就是国民申请、提交和参加（图C 部分）、企业要求政府筹措（为企业提供资金和服务，图D 部分）这类活动；（2）电子政府活动的另一方面是电子政府对国民、企业开展的供给行为。也就是政府对国民、企业提供信息和服务（图E 部分）。这种情况的前提是国民和企业拥有利用信息和服务的技能和工具；（3）为了通过电子政府顺利并成功地推进国民、企业和政府间相互依存的关系，必须配备固定和无线通信网络、通信器材、硬件、软件、终端（设备）等ICT 基础设施（图H 部分）；（4）除了ICT 基础设施之外，为了合法并有效地推进国民、企业和政府间的电子政府服务，需要制定支撑ICT 基础设施和ICT 利用的法律、规则和制度（图G 部分）。

图4 电子政府结构的深化解析

还有一点在图中没有明确地表示出来，但是在日本电子政府推进的过程中已经得到重视，那就是为了使电子政府、电子自治体既有效率又有效益，而不只是行政内部的ICT 化，势必需要进行业务改革、服务改革和组织改革。其他研究学者也持有类似的观点，比如，布莱恩杰尔夫森（Brynjolfsson）和希特（Hitt）（1998）提出，为了使ICT 投资更有效率、更有效益，在ICT 投资的同时进行组织改革也非常必要[17]。

如果该图与构成联合国EGDI 的3 个指数对应的话，其中图C、D、E 部分反映的是OSI，TII 可以通过图H 来表示，图F 表示的是HCI。可见，EGDI 没有覆盖到图G 的侧面。

四、日本电子政府发展存在的问题及改进对策

综上所述，从日本国内各方面和联合国调查报告的评价来看，日本电子政府的发展得到了肯定，取得了一定成果。比如，《数字政府推进方针》中肯定了日本电子政府致力于解决IT 治理的强化、政府信息系统改革、IT 投资的可视化、信息合作基础的建设等，实现了政府信息系统数量和运营成本的削减；再有，为提高行政数据的流通和利用速度，引入了‘我的号码’制度，制定了《推进官民数据利用的基本法》等。在联合国的评价报告中反映了日本在通信基础设施建设和在线服务等方面取得的进步。在联合国调查报告电子政府的世界排名中，日本从2001 年的第27 位跃升到2010 年的第17 位，再上升到2020 年的第10 位。

但是，这些评价完全客观吗？日本的电子政府是否还存在重大的不足？下文对此进行较为深入的分析并提出一些改进的建议。

（一）对ICT 战略变迁意义的再审视

文中表1 说明，从2001 年1 月的《e-Japan战略》到2017 年5 月的《世界最先进IT 国家创造宣言——官民数据利用推进基本计划》，日本已经数次制定和推出了ICT 战略、构想或计划，预期塑造的社会形象也沿着2001 年的“e-Japan”、2006 年 的“u-Japan”、2009 年 的“i-Japan”，再到2017 的“d-Japan”而演变的。“e-Japan”重点在于ICT 基础设施和ICT 利用环境的建设，接下来是以“无论何时、无论何地、无论何人”都能访问的“泛在（ubiquitous）环境”为目标的“u-Japan”构想。在这种方向性定位的基础上，构想了把社会的包容（social inclusion）和创新（innovation）与ICT 利用联系起来的“i-Japan”，又进一步构想了意识到“‘数据’大流通时代到来”的“d-Japan”①作为ICT战略目标的社会方向性的称呼，“e-Japan”“u-Japan”和“i-Japan”都已经被实际使用了，但是“d-Japan”这一表述还没有被真正使用。。

这些ICT 战略、构想或计划中，在“目标社会”的形象设计变化的背景下，ICT 变化的速度以及对经济社会的渗透或影响比预想的要快。2017 年5 月30 日内阁会议制定的《世界最先进IT 国家创造宣言——官民数据利用推进的基本计划》中指出：“从最初的‘e-Japan 战略’开始已经过去了16 年，尽管在这段期间IT 的技术进步会止于何处并不知晓。……IT 革命技术进步的速度却快得超出了我们的想象”“以交流的方式为引领，在工作、观光、娱乐、医疗或介护等所有方面使企业活动和国民生活发生改变，IT 技术进步带来了最初制定‘e-Japan 战略’时无法想象的冲击”[18]。这样的事实，使得电子政府的推进面临更为棘手的问题。首先，迄今为止的电子政府的推进内容是否合适？今后需要如何修正和应对？其次，根据联合国的电子政府发展指数（EGDI）观察各国电子政府的发展程度，尤其是当时的一系列变化是否有意义？

《世界最先进IT 国家创造宣言——官民数据利用推进的基本计划》中指出：“无法完全预测今后的社会，不能否定将来会产生现在预想的数据利用所带来的效果（如生产效率的提高、开创技术革新等）。正如迄今为止在技术开发和服务提供方面的竞争者变迁中所看到的那样，围绕IT 的环境也将会有超出想象的变革。”虽说如此，“社会可能发生各种各样的事情，尤其是有关IT 的环境有可能发生想象不到的情况，经常升级，以反复型开发（Agile Software Development，也称为敏捷开发）模式灵活应对环境变化是很重要的”[19]。在电子政府推进方面也要寻求相同的认识，也就是说在明确原则、方针的同时，定期核查评估和修改必不可少。

（二）切实贯彻“使用者为中心”的理念

如前所述，日本电子行政服务遭遇到如此差评，即便是最基本的电子申请，和文件为依托的手续办理相比也不具有吸引力，用起来很困难。在2009 年7 月的《i-Japan 战略2015》中列举的一个原因是，“虽然以前的战略位置强调数字技术的利用，但是容易形成技术优先的指向，同时也会陷入服务提供者立场的逻辑思维”②在日本为对方提供非常细致周到的行为只有作为日本式的“招待”时而受到好评，但是这是提供方的“招待”，应该重视的是站在需求方角度的“招待”。在日本电子政府推进的初期阶段欠缺这样的视角，笔者谷口洋志曾对此给予强烈批评。参见谷口洋志.電子政府の失敗は不可避か?[J]日本計画行政学会『計画行政』,2001(9):3-8.。因为有了这样的反省，所以在2017 年5 月的《数字政府推进方针》中指出：“要开展应对多样化的、急速变化社会的行政服务，不是像迄今为止这样站在提供者的视角（Supply Side）,而是要站在使用者（Customer）的视角设计行政服务,需要以使用者为中心提供服务”。

目前看，已从这样的观点出发进行了一些改进，比如易使用和操作性的改善；对于利用频率高的行政服务，每周7 天24 小时在自己家里或者便利店等场所就能获取，放宽时间和场所的制约；实现在一个场所就能利用多种服务的一站式服务。实际上，在电子政府推进的初期阶段就经常强调“使用者本位”“使用者视角”“使用者中心”这样的原则和方针，例如2003 年7 月发布的《电子政府构筑计划》中就强调“对国民来说易用易懂”、提出以“提供使用者本位的行政服务”为目标。同一个问题长期被提及，意味着没有正确理解“使用者本位”的意义到底是什么，迫切需要重新明确其概念①笔者一直关注Amazon.com的发展变化，认为可作为“使用者本位”具有代表性的典型实例。参见谷口洋志.米国の電子商取引政策[M].創成社,2000.，包括电子政府的概念。

目前还是能遗憾地看到，在各自治体的各种证明书的办理过程中，较比以前的方式没有发生明显变化，还是需要在办理窗口签字和盖章。即使有证明书，如果没有带印章只有签名的话是不被认可的，还有被拒绝发放证明书的情况发生。比起当事人的现场亲笔签名，而更相信廉价图章这种落后的方式，对没有日本式印章的外国人来说就形成了差别性对待。再有，门户网站只说明办理手续的流程，而需要办理的手续和以前没有变化。即使有专门的商店能获取证明书，但也只限于一部分，使用自动机械的便利性并不高。

问题在于提供方的立场仍占上风，需求方的视角未被重视。反复策划制定名目繁多的各种战略，其内容也只是对各部门组织职责的概括，并没有明确优先的顺序，造成相互矛盾的政策并行存在，即使有基础设施和硬件等条件，也会产生不能充分利用的情况。通过这样的反思，笔者认为需要从以下这几个方面改进：重新彻底地从需求方或者使用者的角度出发进行建设和提供服务；完成明确构想的战略和确立卓越领导力，建设所有人都能参与的可访问环境，保障考虑到ICT 利用的数字鸿沟问题。

（三）挖掘潜在的杀手级应用

即使存在“伴随ICT 发展的不确定性”，也是基础设施技术、硬件、软件、APP 应用中的不确定性，无法改变ICT 利用的重要性这一潮流。实际上，无论是“e-Japan”“u-Japan”“i-Japan”还是“d-Japan”，都是与ICT 利用直接相关的，日本一直在摸索如何在不同认识的基础上开展ICT 的利用。

在ICT 利用过程中，能够起到重要作用的是能够发挥起爆剂作用的杀手级应用（killer application）。日本在基础设施、硬件等物质环境的建设等方面处于优势，但不能充分地启动杀手级应用却是短板。实际上，目前日本已有的两个应用系统就可以打造成电子政府的杀手级应用。

1.个人号码卡

日本在20 世纪80 年代前期计划引入“绿卡（纳税人号码卡）”，但是最终没有实行。因为如果对每个人的收入获知率不同就会产生明显的不公平性，基于这一认识，绿卡以正确获知个人收入和储蓄、实现公平租税负担为目标。但是对于一部分人来说，正确获知收入与储蓄被认为是对个人信息的威胁，最终遭到强烈抵制，以失败告终。到了21 世纪第一个十年，引入了不以征税为目的，而是使普通个人认证更有效率、更加合理的“住基卡（居民基本底账）”。住基卡的发行始于2003 年，伴随着“我的号码”制度的引入，终止于2015 年。住基卡不仅应用于个人认证，还广泛用于社会保障（医疗、健康等）和公共机构（图书馆等公共设施）等领域。但由于需要获取个人隐私信息，遭到强烈批判，越来越多的自治体对住基卡的发行犹豫不决，几乎无法用于个人认证，最后仍以失败告终②笔者谷口洋志有过这样的经历，他前往居住所在地的市政府申办住基卡，办理窗口的工作人员询问：“办卡是为了做什么事情？”、“即便自己花钱也想办吗？”，这些问话明显暗示办卡没有意义。政府花费了多年时间和费用投入，最终却变成徒劳的、无意义的一大公共事业。。进入21 世纪第二个十年，在社会保障和税金的一体化改革基础上，从2015 年10 月引入了“我的号码”制度。“我的号码”是向在日本拥有居民登记卡的所有个人发行的12 位号码，其使用范围包括税金、社会保障和灾害3 个领域。从2016 年开始发行塑料材质的“我的号码”卡（即个人号码卡），用于身份证明和电子证明书等。

“我的号码”卡已用于税金和社会保障（补助、年金和医疗等）业务领域，其便利性也得到了大力宣传，但遗憾的是，目前的普及率仍非常低，据日本总务省的相关统计，2018 年全国47 个都道府县的普及率平均值是11.5%，最高的地区是东京为14.9%，最低的地区是高知县仅为6.9%①具体参见総務省.マイナンバーカードの市区町村別交付枚数等について（平成30 年7月1日現在），https://www.soumu.go.jp/main_content/000538604.pdf。因此，“我的号码”卡的使用前景大有潜力。

2.电子纳税系统

另一个潜在的杀手级应用是2008 年建设的电子申报和纳税系统（e-Tax）。e-Tax 可用于在线办理申报和缴纳所得税、消费税、法人税、酒税和印花税等手续。

据日本国税厅的统计，2017 年度e-Tax 的在线利用情况如下：个人所得税申报1043 万件，个人消费税申报74.5 万件，法人税申报212.8 万件，法人消费税申报162.5 万件，酒税申报3.5 万件，印花税申报8.4 万件，利用率分别是54.5%、66.1%、80.0%、81.6%、81.2%、59.2%[20]。其 中，个人所得税在线申报利用率从2007 年度的18.4%上升到2017 年度的54.5%，个人消费税申报的利用率从19%上升到约66.1%，利用率提高比较明显。财务省发布的改善解决计划中把上述前两个税种2016 年度的利用率目标定为58%，2016 年度的消费税申报利用率达63.2%,已超过目标值；而个人所得税申报利用率是53.5%，距目标值还有相当差距，即使从2017 年度的利用率来看，也没有达到2016 年度的目标值。国税厅认为2016 年度目标未完成的原因是“‘我的号码’卡和对应的读卡机（CardReader）的普及滞后”[21]。

但原因不只是这些，从笔者谷口洋志的个人经历来说，他没有办理“我的号码”卡，也没有向税务署申请ID 密码，而是选择先利用e-Tax 系统填报所得税申报书，之后打印出来，本人携带去当地的税务署提交办理。把这种情况的使用件数和完全利用e-Tax 的在线申报件数在整体中所占的比例定义为ICT 活用率，那么2017 年度的所得税申报的ICT 使用率就高达80.0%，个人消费税申报率是76.2%。这说明已经存在相当数量的知道和部分使用e-Tax系统的群体，这一群体将是未来全部实现在线利用e-Tax 的潜在使用者。但是，ICT 利用率和e-Tax 利用率的提高，两者的相关可能性并不高。因为要想仅凭e-Tax 就完成所得税申报，需要拥有能够使用e-Tax 的电脑设备和通信环境，事前通过“官方的个人认证服务”获取电子证明书，还需要准备“我的号码”卡和读卡器等。而事实上，普通民众缴纳所得税的e-Tax操作每年只有一次，在2 月16 日-3 月15 日这一期间进行，却需要准备上述提到的各种软硬件条件，还要面临系统升级、设备淘汰的经济成本，不免让人感觉麻烦和不值得。因此人们对e-Tax 的利用积极性就会大大折扣，结果就会继续存在数字鸿沟，进而导致e-Tax 的利用率停滞不前。只有将e-Tax 的操作进行最大程度简化，e-Tax 作为杀手级应用的潜能才能成为在线申请普及扩大的巨大原动力。

（四）防灾和灾害相关的电子政府服务作为必须的服务项目

众所周知，日本近些年频发大地震、台风、暴雨等自然灾害，迫切需要建设预测和预报系统、采取防灾对策势。目前的情况是，灾害信息系统已建设完成，也可以部分提供受灾、支援等方面的信息。但是，民众需要的信息不仅是安危、医疗信息和灾害、受灾信息，对于救济和支援的信息，水、通信、电、煤气等与生命息息相关的信息同样不可缺少，而这些信息的提供服务才刚刚起步，距离一站式服务还相差甚远。而且每次发生自然灾害时都会谣言四起、出现几乎没有外语信息提供等情况发生，因此目前还不能说是有效率、有效果的信息服务体系。另外，还存在申请或者享受服务的利用方法繁杂、不容易操作，使用者的技能或者知识不充分等问题；基础设施和硬件的供给还存在缺口，也还有不能熟练使用软件和APP 应用的情况等。无论电子政府的现状如何，像日本这样面临自然灾害机率较大的国家，与灾害和防灾相关的电子行政服务，是从使用者视角来看最需要关注的内容之一，是紧要且最重要的电子政府服务。

2020 年新型冠状病毒疫情蔓延对电子政府服务的需求不断增加，日本电子政府服务在跟进的同时，也再次暴露出严重短板，比如给国民发放10 万日元补助金迟迟不能到位，历时3个多月才发放完毕。在菅义伟上任日本首相的10 天内，已经宣布了几项主要改革措施，其中重要的一项是日本政府要成立“数字厅”。“数字厅”直属于首相管理，将原来分散在各主要部门的与IT、AI 等数字产业相关的政策、预算和实体进行整合，由其统筹政策制订和行政指导等。该项举措的初衷不仅为更好地提供电子政府服务，还要促进日本智能社会的实现。但是，笔者对此也持有一定的保留态度。即便对外宣称“数字厅”是直属首相管理，也体现出“数字厅”在菅义伟内阁中的特殊地位。但在日本，“厅”比“省”的级别要矮上半截，很难具有更强的执行力，并且与原来有关联的“省”之间容易产生决策上的矛盾，这一点在1971 年成立环境厅的过程中就已显而易见了。“数字厅”真正运行起来需要由其他省厅相关部门划拨过来的人员或者ICT 专家实际操作，这官员仍会重点考虑原来部门管辖范围的利益，从而阻碍新政策的制定和实施。目前，日本政府各省厅等部门使用的电子信息系统来自于不同企业，尚未协调一致，“数字厅”也不能在很短时间内、很容易就能解决这沉积已久的问题。因此，“数字厅”对于提升日本电子政府服务的质量和效率的效果如何，尚需时日考察和检验。