民族地区基本公共服务供给实效性分析——以青海省六个民族自治州为例

徐世栋

（青海民族大学，青海 西宁810007）

《国家基本公共服务体系“十二五”规划》中明确提出基本公共服务的四大目标:供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意。国务院基本公共服务“十二五”“十三五”规划都在强调基本公共服务均等化，其“核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单地平均化”。党的十八届三中全会提出“实现发展成果更多更公平惠及全体人民”，其中的“惠及”就是指“基本公共服务的可及性与公众满意度”。[1]鉴于此，本文以青海省六个民族自治州①为调研对象，对民族地区基本公共服务供给实效性作简要实证分析。

一、公共资源系统聚类与样本特征

（一）六州基本公共服务资源系统聚类

因自然资源、区位优势、人口分布等因素不同，青海省六州可利用基本公共服务资源也存在一定差异。在此，以海拔高度、与西宁市（青海省省会）距离、占地面积、人口总数、少数民族比例、生产总值、公共财政支出、人均可支配收入等8项变量基本数据，将青海省六个自治州的基本公共服务资源进行聚类分析。首先对六州基本数据进行标准值处理（见表1），再以8项变量的标准值进行“系统聚类”，得出六州基本公共服务资源分类树状图（见图1）。

图1 青海六州基本公共服务资源聚类树状图

表1 青海六州基本公共服务资源聚类分析相关参数及标准化

树状图将六个自治州分为三类，第一类:海西蒙古族藏族自治州（以下简称海西州）；第二类:果洛藏族自治州（以下简称果洛州）、玉树藏族自治州（以下简称玉树州）；第三类，黄南藏族自治州（以下简称黄南州）、海南藏族自治州（以下简称海南州）、海北藏族自治州（以下简称海北州）。第一类中只有海西州，从第二类中随机抽选玉树州，从第三类中随机抽选黄南州，将这三个州作为调研点进行问卷调查。

（二）样本特征

2019年2月，在黄南州、玉树州、海西州三个调研点进行了“基本公共服务供给现状问卷调查”，并采用SPSS23.0软件对调查材料进行了统计分析。笔者分别在三个调研点随机选择150户家庭作为调查对象，共发放问卷450份，收回431份问卷，收回率93.70%，有效问卷354份，有效收回率为78.67%。样本整体代表性较高（见表2）。

表2 “基本公共服务供给现状问卷调查”样本分布

有效问卷的地域分布中，黄南州、玉树州、海西州分别有样本117个、115个、122个，分布均匀；受访者性别类型中，男性182个，女性172个，

基本各占一半；家庭经济类型包括了牧业、半农半牧、农业、城镇四种经济类型，分别有62户、47户、119户、126户；职业分布中，学生有72人，农牧民128人，个体经营者75人，公职人员（公务员、教师、医务人员）79人，覆盖面较广；民族结构中藏族居多，243人，占样本整体的68.6%，还有汉族、回族、蒙古族、土族，符合青海六州以藏族为主、多民族杂居的特点；学历结构中，初中及以下样本较多有154个，占样本整体43.5%，这也符合青海六州教育基础比较薄弱、中老年学历偏低的历史状况，年轻人中高学历较多，大学本科108个，占样本整体30.5%，高中、大专和研究生学历分别有38个、45个、9个；年龄分布也比较均匀，从16-20岁到60岁以上的每个年龄段均有涉及，其中21-30岁、31-40岁、41-50岁三个阶段的比较集中，分别有112人（31.6%）、77人（21.8%）、87人（24.6%），12-20岁、51-60岁、60岁以上的人数稍少，分别有11人（3.1%）、35人（9.9%）、32人（9.0%）；家庭收入中，年收入1万-2万元的70户（19.8%），3万-5万元的137户（38.7%），6万-9万元81户（22.9%），10万-15万元50户（14.1%），中等收入家庭居多，也涵盖了低收入、高收入家庭。

二、基本公共服务供需结构分析

（一）公众满意度和需求认知度比较

调查问卷将基本公共服务分为公共教育、劳动就业服务、社会保障、基本社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化、基础设施、环境保护等十个领域，分别设计了“满意度”和“需求认知”，按李克特量表的五分法分别给“非常不满意”“不满意”“还可以”“满意”“非常满意”和“非常不需要”“不需要”“无所谓”“需要”“非常需要”赋予1、2、3、4、5分，得分越高表明公众满意度和需求认知度越高。对二十项变量数据的可靠性进行信度检测，满意度和需求认知的Cronbach’s α系数分别为0.838、0.884（见表3），按照Cronbach’s α系数介于0.6-0.7表示信度可以接受，大于0.7表示信度较高的相关规定，表明问卷数据可信度较高。

表3 问卷信度分析

从问卷分析看，随着中央政府支持力度的不断增大和援建省市的对口支援，近年来民族地区基本公共服务得到大幅改善，公众评价对十项服务的满意度大部分选择“满意”和“还可以”，从均值来看，除了劳动就业这一项介于“还可以”与“不满意”之间，其他九项都位于“还可以”与“满意”之间（见表4），说明公众满意度整体倾向于肯定。通过问卷需求认知度反映出青海六州公众对基本公共服务的需求度相对较高，大部分选择“非常需要”和“需要”。从均值来看，除“人口计生”“文化体育”和“社会救助”介于“无所谓”和“需要”之间外，其他7项均介于“需要”和“非常需要”之间（见表5），说明青海六州的居民对于基本公共服务有较高的认知需求。将青海六州居民对于基本公共服务的满意度和认知需求度进行简单比较，所有十项服务内容的认知需求度均高于满意度，而且整体相差较大，除人口计生服务差距较小，只有0.2，其他的服务项目相差基本都在1左右，相差最大的劳动就业达到1.35（见图2），说明基本公共服务供给不能满足服务需求，服务供给相对不足。

图2 基本公共服务满意度与需求认知度比较

表4 基本公共服务公众满意度

表5 基本公共服务公众需求度

（二）公众满意度与需求认知度结构性次序

根据问卷统计分析，青海六州公众对基本公共服务满意度和需求认知存在不同的次序排列。公众满意度前三位依次是基础设施、社会保障、人口计生；公众需求认知前三位依次是医疗卫生、环境保护、公共教育。公众满意度较高的服务领域公众需求认知相对较低，如公众满意度前三的基础设施、社会保障、人口计生，公众需求认知分别排第5、6、10位；公众满意度较低的服务领域公众需求认知相对较高，如公众需求认知前三位的医疗卫生、环境保护、公共教育，在公众满意度中分别排第7、5、8位。说明青海涉藏地区基本公共服务供给与需求之间存在一定差距。这可以为科学制定民族地区基本公共服务供给优先次序提供一定参考（见表6）。

表6 基本公共服务公众满意度、需求认知结构性次序比较

（三）公众满意度和需求认知度的空间结构

按照对三个州采集的数据比较来看，三个州在每一项服务领域的满意度和需求认知也存在差异，但从各州十项服务满意度和需求认知的变化趋势来看，除海西州人口计生和基础设施两项服务领域的满意度略高于整体趋势之外，其他各项均和整体变化趋势基本吻合（见图3、图4）。这表明，近年来随着中央政府与各级政府对涉藏地区基本公共服务的统一规划、财政转移的大力扶持，以及对口援建省市的支援服务，涉藏各地的基本公共服务供给水平普遍得到提升。不同空间结构的公众在各个领域的服务感知也基本一致，三个自治州公众满意度和需求认知度在不同服务领域的分布趋于一致。

图3 公众满意度空间结构分析

图4 公众需求度空间结构分析

为了比较不同地域和不同群体之间对基本公共服务整体认知的差别，将十项公众满意度和需求认知度进行平均得出整体公众满意度和整体需求认知度，按不同地域分析，三个州的整体满意度和需求认知度存在一定差异（见表7）。

表7 基本公共服务整体满意度和需求度空间结构比较

海西州整体满意度最高，这应该与海西州基本公共投入较大有关。海西州由于工业矿产发展优势，其国民生产总值、人均收入、地方财政公共收入均属青海六州最高，较其他五个州优势明显，甚至有些指标高于或接近于海东市，地方财政能力促进基本公共服务供给方式的多样化，进一步提升了供给有效性。玉树州的公众满意度居中，也高于平均值，而且玉树州的公众需求认知是海西、玉树、黄南三个州中最高的，这应该与玉树地震灾后重建过程中的大量财政投入、基本公共服务的快速提升、与外界的频繁接触有直接关联，一定程度上促进了参与和提升基本公共服务的意识。黄南州与其他两个州相比，距离西宁市较近，优质公共服务资源的便捷性方面应该更有优势，但黄南州整体满意度和认知需求度均低于其他两个州，与省会西宁距离近、交通便捷、优质服务资源多的优势没有体现。

（四）整体满意度和整体需求认知度的类别结构

因多层次、多样化，民族地区基本公共服务供给特征表现为不同的群体有着不同的服务需求和服务评价。根据问卷统计数据，按年龄、学历、家庭收入等不同纬度对不同群体对服务满意度和需求认知度进行比较分析（见图5、6、7）。

图5 年龄结构分析

图7 收入结构分析

按年龄来看，40岁以下的三个年龄段处于需求度高于满意度的状态，说明需求没有被满足，41岁以上的三个年龄段则满意度高于需求认知度，说明年龄越高，其服务需求相对比较容易满足，而年龄越小的群体因需求趋向更加多元化，不容易充分满足；从学历层次来看，学历较低者服务需求比较容易满足，高中和初中及以下的满意度高于需求认知度，从大专到本科、研究生学历的需求认知度和满意度之间的差距逐渐拉大，服务需求越来越不容易满足；按收入纬度来分析，呈现中等及以上收入家庭的满意度高于需求认知度，而中低收入家庭的需求认知度高于满意度。可见家庭收入高低影响着居民基本公共服务可及性，低收入家庭因服务可及性降低而影响其服务满意度。

从不同类别结构的公众满意度和需求认知度比较分析来看，不同人群的满意度存在较大差别，影响公众服务满意度的因素主要集中在两个方面:一是多元化、多层次需求与供给服务的耦合度；二是公众服务可及性。

三、服务可及性、需求认知度和满意度关联分析

随着理论研究的不断深入和服务实践的不断丰富，基本公共服务供给有效性的评估方法趋于多元，但核心依然是公众对服务的满意度评价。关于基本公共服务满意度评价，无论是在方法的运用，还是路径的选择上，均呈现出多样化的特点。马秀玲、张宾[2]通过问卷调查、座谈、访谈等形式了解公众满意度情况，数据处理的方法较为丰富；唐娟莉用因子分析法[3]、纪江明和胡伟用熵权topsis[4]、官永彬用适当性-重要性加权模型[5]、朱玉春和唐娟莉用二元离散选择模型[6]、张超和吴春梅用Logistic回归分析[7]、余兴厚[8]和徐径阳[9]等人都用结构方程模型。在内容的选择上虽然根据具体研究内容的不同也有所差异，但基本会涉及社会资本[10]、社会地位[11]、政治参与度[12]、居民收入水平[13]、资源禀赋和主体认知[14]、当地经济发展水平和财政能力[15]以及基本公共服务涉及的公共教育、医疗卫生、社会保障、公共文化、基础设施、环境保护、公共安全[16]等内容。

本文从“以服务对象为中心”的视角出发，借鉴现有的研究成果，结合民族地区基本公共服务供给特点，运用问卷调查所得数据进行结构方程模型分析，对民族地区公众对基本公共服务需求认知度、服务可及性、公众满意度的内部关联进行理论逻辑梳理，以促进基本公共服务供给实效性的进一步提升。

基本公共服务可及性主要指基于当地服务资源、供给模式、自身能力与特点，公众享受基本公共服务的可能性。基本公共服务需求认知度是在客观认知当地基本公共服务资源、内容、水平及自身状况基础上的公众需求表达。基本公共服务满意度是公众综合当地所提供的基本公共服务水平、内容、自身需求及服务体验所作出的评价。这三者之间存在着密切的关联和影响。

（一）理论假设与相关研究理论及经验

近年来，在党中央的大力扶持下，各供给主体为民族地区基本公共服务投入了大量的财政、资源、政策，推动了民族地区基本公共服务的快速发展。同时也要注意，社会经济地位模型显示的收入、学历、职业等因素对居民参与社会公共事务有影响作用。我国“大杂居、小聚居、交错杂居”的民族分布特点使不同民族在通用语言的掌握程度、居住格局、传统社会文化影响等多方面存在着一定的差异，这些差异也使不同群体服务可及性出现差别。民族地区地广人稀、居住分散，牧业经济使牧民在冬草场和夏草场之间来回迁徙，而大量基本公共服务资源又相对集中在县、乡镇，牧民不太容易或少有机会享受优质服务。所以居住在牧业村落的牧民相对于居住在城镇的公职人员，服务满意度因可及性下降而有所降低。张立荣通过实证发现，需求偏好也会导致满意度差异。[17]从这些理论分析和研究结果来看，民族地区一部分居民因居住地域、经济生产方式、文化差异等因素限制而没有或降低享受到基本公共服务的机会，从而降低基本公共服务满意度。

基于以上研究理论与实证经验，本文提出理论假设1:当其他变量得以控制的情况下，公众服务可及性对服务满意度有正向影响。

公众对基本公共服务的需求认知度提升可以通过公民参与准确的评估服务需求，以最受公众欢迎的方式提供服务，促进基本公共服务满意度提升。罗丽英、姚卫认为了解公民对公共物品的真实偏好，“按需供给”是当前公共物品供给的主流思路，这有利于化解基本公共服务供需错位，进一步提升政府基本公共服务供给效率。[18]而且公众需求认知的改善还可以进一步引导公众合理、客观的服务需求，消除有些“过头”的服务需求，比如在调查问卷“你希望通过哪种方式提供这些基本公共服务”的回答中，有接近一半的受访者选择了“现金”（见表8）。通过访谈了解，在近年来的精准扶贫中，个别贫困户也会直言“有多少钱”“帮忙娶个媳妇”。可以肯定，对一些不合理需求认知的改善也可以提升基本公共服务满意度。方菲、胡勋峰通过调研数据的分析，指出农民主体认知和理性自觉程度的进一步提高能够显著提升农民对新农保的满意度[19]。

表8 公众对服务供给方式的选择意愿

基于以上论述，提出理论假设2:在其他变量得到控制的情形下，公众基本公共服务需求认知度对服务满意度有促增作用。

经济基础决定上层建筑，公众的生存环境、教育经历、职业训练、文化氛围等外在要素影响着他们的思维模式，进一步影响着其对基本公共服务需求的认知。马斯洛需求层次认为，人们在基本的生理需求被满足后才会产生自身发展等更高层次的需求。需求收入弹性理论也认为，随着居民收入水平的不断提高，其消费结构也会随之发生变化。余厚兴、熊兴认为随着居民资源禀赋的改善，居民对教育、医疗、环保等代表美好生活需要的基本公共服务需求将日益增长。[20]孙巍、杨程博研究发现居民收入水平提升促进其由生存型消费转向更高一级的享受发展型消费。[21]

基于上述理论与实践经验，提出理论假设3:当其他变量得到控制后，服务可及性对公众需求认知具有正向影响。

（二）模型构建

结构方程模型（structural equation modeling，简称SEM）是一种验证性的统计方法，属于整合了因素分析与路径分析的多变量统计。结构方程能够较好地解决其他方法对问卷数据拟合过程中使原始数据部分失真的问题，比较适合进行基本公共服务满意度影响因素分析。所以本文选择结构方程模型分析民族地区基本公共服务可及性、公众需求认知度对公众服务满意度的关联分析。

模型包括公众满意度、公众需求认知度、服务可及性三个潜在变量。服务可及性选择以家庭经济类型、职业、民族为三个观测变量；基本公共服务公众需求认知度和满意度用十项基本公共服务内容作为观测变量，通过不断修正，公众需求认知度选择基础设施、文化体育、社会救助作为观测变量，公众满意度选择医疗卫生、文化体育、公共教育作为观测变量（见图8）。

图8 基本公共服务供给实效性结构方程路径

构建结构模型解释潜变量之间的因果关系，测量模型的回归方程表达为:

其中η是内生潜变量向量，本文中的基本公共服务公众满意度和公众需求认知度属于内生潜变量；ξ是外在潜变量向量，本文中的基本公共服务可及性即为外在潜变量。Γ是路径系数，α是常数项，ζ是协方差。

测量模型中表达潜变量和测量变量之间关系的方程是:

（1）式中y是内生潜变量的测量变量，本文通过医疗卫生、文化体育、公共教育的满意度来测量涉藏地区基本公共服务公众满意度，通过基础设施、文化体育、社会救助的需求认知来测量涉藏地区基本公共服务公众需求认知度。（2）式中x是外生变量ξ的测量变量，本文中通过家庭经济类型、民族、职业来测量涉藏地区公共服务可及性。（1）式和（2）中的Π和δ分别为多元回归系数矩阵和残差项。

涉及9项观测变量都是运用354份“基本公共服务供给现状问卷调查”数据统计，数据来源、样本代表性、观测变量的考量等在前方已作详细描述与分析，不再赘述（见表9）。9项变量的Cronbach’s α系数为0.613，按0.6≤Cronbach’s α系数≤表示信度可以接受建议的规定，达到信度要求。

表9 基本公共服务满意度、需求认知度、服务可及性测评量表

（三）模型评价与估计

本文结构方程模型的构建采用AMOS24.0软件对理论模型与理论假设进行结构方程模型的拟合和检验。对模型整体适配度估计检验，根据SEM整体模型适配度的评价指标及其评价标准，[22]从绝对适配度、增值适配度、简约适配度三个层面对结构模型的各适配度拟合指数进行比较（见表10）。从表中对比数据可以看出，除PGFI略小于标准之外，其他指使指数均在理想标准范围之内，证明提出的三个理论假设模型与问卷调查数据比较契合，调查数据对模型有较好的解释，模型设计合理。

表10 结构方程模型整体适配度

续表

附表

通过模型整体拟合适配度检验后，对基本公共服务公众满意度、需求认知度和服务可及性三个潜变量的路径系数进行估计（见图9），所有观测变量的载荷因子均在0.40-0.71之间，结构模型和测量模型估计结果均满足小于0.05的显著性水平（见表11），理论模型假定符合适配度要求。

图9 基本公共服务供给实效性结构方程的标准化解

表11 结构方程模型变量回归结果

从结构模型来看，服务可及性与公众满意度的路径系数为0.32，说明改善公众服务可及性对提升公众服务满意度具有较大的促进作用；服务可及性与公众需求认知度的路径系数为0.22，可以看出服务可及性的改善对促进公众需求认知也有着正向作用。从数据比较来看，民族地区基本公共服务供给实效性提升的关键路径是提升公众对基本公共服务的可及性。受经济类型、生产方式、居住格局、传统文化等多方面因素的影响，民族地区基本公共服务供给不能单方面只考虑服务的提供，还需跟进考虑怎样保证或方便服务对象享受到这些公共服务，以此来促进基本供给服务供给实效性。这与习近平总书记参加十三届全国人大四次会议青海代表团审议时强调的“提高公共服务服务可及性和均等化水平”相一致。

公众需求认知度与公众满意度的路径系数为0.20，说明公众需求认知对公众满意度同样具有正向作用。受传统文化、社会习俗等因素影响，民族地区公众参与意识普遍比较薄弱，表达意愿不太强烈，甚至部分群众缺乏客观认知。所以在大力投入民族地区基本公共服务供给的同时，应该建立以需求为导向的民族地区基本公共服务供给机制，完善需求表达机制，不断培育、引导民族地区公众对基本公共服务需求认知，积极参与、理性需求，同样能改善民族地区基本公共服务供给实效性。

注释：

①黄南藏族自治州、果洛藏族自治州、玉树藏族自治州、海南藏族自治州、海北藏族自治州、海西蒙古族藏族自治。