治理单元嵌入与治理效能提升：关于西藏“双联户”制度的微观考察

谭文平

(江西财经大学马克思主义学院，江西 南昌 330013)

近年来，中央和地方都在积极进行基层治理单元条件和形式的有效性探索，中央一号文件多次提出，要开展“以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点”，2016年出台了《关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案》，力图通过对治理单元的探索，促进治理有效的实现。最近几年，在广东、浙江、湖北等省，以村民小组或自然村为基本单元的村民自治创新实践不断涌现。既然单元有效与治理有效之间具有高度的关联性，且各地关于单元有效的探索如火如荼，那么是否存在新建一个单元并嵌入现有治理体系中，以促进治理有效的实现方案呢？这是值得深入研究的。

一、问题的提出

当前学界关于单元与有效治理的研究，主要沿着两条路径展开：一是单元有效与治理有效之间的关联性研究；二是单元调整与单元有效之间的关联性研究。

(一)单元有效与治理有效之间的关联性研究

单元是进行社会治理的重要工具和途径。单元有效是实现治理有效的重要基础，在有效的自治单元下容易形成有效的自治[1]，且将自治基本单元放在政策落地之“地”，便于自治的有效开展[2]。超出有效单元，治理绩效将会受到严重影响。行政村作为基本单元，其规模范围超出了权威的效用边界，导致群众参与的主动性和自我约束力日渐式微[3]。行政村不仅超出了权威的效用边界，也难以适应乡村治理的复杂性需要[4]。有效治理还需考虑单元的内部属性和单元层级。合理利用自治单元的多种属性，才能实现基层治理与国家治理的良性互动[5]。

单元规模是影响单元有效的重要变量，规模适度可以促进有效治理，且组织规模较小有利于形成有效的自治基本单元[6]。在村民自治中，自治规模决定了它的成效和开展形式[7]，寻找适度的组织规模是其有效实现的关键和基础[8]，规模过大或过小都会导致自治困境，适度的自治规模才能够有效推动村民自治[9]，如人口规模过大不利于村民对村民自治事务的直接参与[10]。由此可见，探索适当的单元规模，寻找单元有效的关键变量，能够促进有效治理的实现。

单元对称，尤其是产权单元与治理单元的对称，亦影响到有效治理的实现。产权单元与治理单元的对称性强，则治理绩效相对较好，反之较差[11]。当产权单元偏离自治单元时，会弱化村民自治治理绩效，当二者一致时，能提高治理绩效[12]。显然，产权单元与治理单元的对称关系与治理绩效之间存在较强的正相关性，具体治理实践也表明确是如此。产权单元与治理单元的错位冲突是导致一些地方乡村治理困境出现的原因[13]，因此，需要创建条件实现产权单元与村庄治理单元相协调[14]。

(二)单元调整与单元有效之间的关联性研究

单元与治理间的高度关联性，促使基层治理不断进行着单元调整的探索与实践，以促进治理有效的实现。单元重组是进行单元调整的重要途径，发达国家的农村建制单元大都经历了“合并重组”，虽然调整的农村建制单元，可能会有损民主，削弱国家民主的基础[15]。当前，我国诸多地区正在经历农村基层治理单元重组，既有对现有单元的重组与利用，如农村行政单元和自然单元的组合与选择决定着基层治理的成效[16]，也有农村现有建制单元的重组，如以单元调整来实现治理有效的“重组浪潮”，希求均衡自治单元和行政单元，促进农村有效治理[17]。

单元重构是单元调整的创新性途径，单元重构即建构新的基层治理单元，以增进农村基层治理能力为标准[18]，促进基层治理绩效的提升，实现治理有效。同时，在现有治理体系的基础上，构建“村—村落”两级组织构架，使村民自治和基层民主真正落地[19]，并积极培育村小组(自然村)的治理能力[20]，作为提高乡村治理绩效的突破点。显然，单元重构丰富了基层治理方式，能够有效提升治理能力和治理水平。社区治理也在进行着单元重构的实践，杭州市江干区“大社区制”和“邻里坊”做法，即是对社区治理单元进行修缮性重构，以提升社区治理水平[21]。

单元下沉在当前基层治理中呼声不断，因为治理单元小，具有集体行动易于达成、利益联系密切和激励及时有效等特点，在农民组织化、农民公共利益和农民公共生活的创建等方面大有作为[22]。当前，行政村是农村治理体系中重要的治理单元之一，有学者认为村民自治单元可以下沉到自然村和村民小组，通过治理单元的适当缩小助力村民自治的运转[23]，且以村落为单元的村民自治，推动力更充足，也可以更好地发挥基层民主的治理功能[24]。相关调查也发现，以村小组为基本单元的村民自治对调动村民参与自治的积极性、建设新农村、维护基层稳定具有显著成效[25]。显然，单元下沉利于有效治理的实现。

学界关于单元与治理两种路径的研究，为深刻认识单元与治理的内在关联性提供了丰富的视角，也为有效治理提供现实指导。但是，当前的研究也存在一些需要进一步挖掘的地方：一是学界虽然充分认识到了单元治理和治理有效的高度关联，但是究竟什么样的单元是有效的，还未形成系统的认识；二是当前的单元研究涵盖了单元规模、单元对称、单元调整、单元重构和单元下沉等，但鉴于单元与治理的内在关联，是否存在新建一个适宜的单元，以促进有效治理的实践探索呢？对此，学界还较少关注，但在基层治理实践中已经开始了这方面的探索。笔者通过对一个西藏村庄的观察，发现西藏当前开展的“双联户”(1)“双联户”：即将5-10户农牧民组成一个联保单位，最初为联户保平安、联户促增收等。治理探索，就是新建一个适宜的治理单元，并嵌入到现有的治理层级和体系当中，以促进有效治理的实现。基于此，本文欲回答以下几个问题：第一，如何新建一个适宜的治理单元，也即什么样的治理单元是适宜的单元？第二，新建的治理单元如何以适宜的方式嵌入到现有的治理层级和体系中，才能促使治理绩效的最大化？

二、单元适宜：对嵌入单元的现实要求

建构治理单元，嵌入现有单元体系，单元适宜是其内在要求。所谓单元适宜，一方面是指新建单元的规模适度、群众参与单元内公共事务的距离适中、社会基础良好等，另一方面是指新单元嵌入现有单元体系能够取得积极的效果。

(一)单元规模适度

单元规模是实现有效治理的重要因素。亚里士多德认为：一个城邦最适当的人口限度是既足以达成自给生活所需要而又是观察所能遍及的最大数额[26]；孟德斯鸠则认为：“小国寡民”最易实施自治[27]；卢梭认为：一个体制最良好的国家所能具有的幅员是有一个界限，为的是使它既不太大以致不能很好地加以治理，也不能太小以致不能维持自己[28]。显然，他们都认为有效治理应该建立在恰当的规模之上。因此，作为新嵌入的单元更应追求适度的规模，实现治理有效的诉求。探索单元嵌入的一个假设是原有基础治理单元具有一定的规模，故对于原有基础单元较小的情况不作探讨。若新嵌入的单元规模较小，则嵌入单元的总数量可能较多，一定程度上可能会增加治理的难度，甚至削弱原有治理绩效。若新嵌入的单元规模较大，嵌入单元的总数量有限，但是由于规模较大，群众参与治理实践的距离和积极性可能与单元嵌入之前相差不多。而若新嵌入的单元规模适度，则可实现嵌入单元总数量和调动群众参与积极性的均衡，促进有效治理。

(二)参与距离适中

在规模适度的基础上，单元适宜还应保证群众能够有效参与单元内的事务，因此，单元内的参与距离是探索单元适宜的另一个变量。亚里士多德曾从自治和民主的维度讨论过城邦公民的参与问题，“一邦公民人数不能超过万人……平时集会可以朝至夕归，战时征召可以朝令夕合”[26]。显然，公民参与城邦事务的时效性和便利性是城邦集会必须考虑的问题。同理，作为新嵌入的单元，也应当考虑群众参与单元事务的积极性就会与参与距离。若单元规模较大或者单元嵌入位置离群众较远，则群众参与单元事务需要耗费较大的时间成本，群众参与的积极性受到影响。若单元规模较小或者单元嵌入的位置过于贴近群众生活，则群众的生活存在高度组织化的趋势，产生群众生活组织化问题，可能对其生产劳动等方面产生影响。而若在单元规模适度、单元嵌入位置合理的基础上，探索群众参与的适中距离，均衡群众的参与成本与参与积极性，则可促进有效治理的实现。

(三)社会基础良好

除却规模和参与距离外，还应考虑单元有效运行的社会基础，如群众的社会联结基础，社会“联结程度越强的地方建立自治基本单元，越有利于村民自治有效实现”[29]。因此，在社会联结程度较高的地方，设置基本治理单元，对于实现有效治理具有巨大的促进作用。地域因素也是单元嵌入需要考虑的社会基础，这种社会基础源于“地势、地形等自然条件与村落长期互构形成的聚集、聚落区域及认同感”[7]。因此，在地域相近的地方嵌入治理单元，可以促进有效治理的实现。在共同地域中形成的民情和传统，如人情传统，具有促进单元内成员相互信任等社会功能[30]，可以为单元治理提供源源不断的社会资源支持。简言之，作为新嵌入的基本单元，需要考虑到社会联结、地域因素、人情传统等社会基础问题。在社会基础良好之地嵌入单元，可以充分利用已有社会资源和治理资源，治理有效将更容易实现。

(四)嵌入效果积极

新建单元嵌入现有治理体系中，其初衷是为了实现治理重心的下沉，提升社会治理的能力。新建单元的嵌入，本质上是丰富现有基层治理层级，建立起多层级治理体系，“从而在不同层级单元中调适政府管理和群众自治对自治单元的矛盾性要求”[31]。因此，促进新建单元顺利嵌入，不仅要考虑单元内部诸因素，也应该重视单元嵌入产生的外部性影响。一是单元嵌入能否对现有治理层级起到实质性的补充作用，如在现有的“行政村—村民小组(自然村落)—农户”的治理层级中，再嵌入一个治理单元，可能会导致单元冲突，反而削弱治理绩效。二是单元嵌入对现有治理架构的影响，如新的单元治理是否会产生或隐藏与村两委分庭抗礼的现象，削弱行政村权威，对现有治理绩效产生影响。三是村庄事务治理能否在嵌入后的不同治理层级中进行有机切换，促进有效治理实现，如群众参加不同单元内公共事务的兼顾与效率问题。

三、单元嵌入：“双联户”参与村庄治理的过程

单元嵌入是对基层治理的积极探索，笔者通过在H村的田野观察，对其“双联户”联户单元的嵌入过程进行了专项调查，希冀考察单元嵌入对治理的影响。H村位于西藏自治区日喀则市拉孜县，毗邻318国道，有240户共1281位农牧民。

(一)单元新建：“双联户”组建与普及

自党的十八大以来，西藏自治区在全区推广“双联户”做法，旨在推进社会治理创新，实现社会管理中心下移，促进城乡稳定。到2014年底，先后在全区建立了91369个联户单位，推选户长91369名，涉及85万余户、328万余人[32]。每一个“双联户”联保单元，由5-10户左右的农牧民家庭组成，并由全体成员民主推选“双联户”户长，选举后报有关部门备案。双联户户长的职责是服务群众、整治社会治安、矛盾纠纷排查调处、情报信息收集等。H村将农牧民按照5-11户的规模进行划分，成立了25个联户单位(见表1)。

表1:H村“双联户”联户单元概况(单位：人，岁)

(二)嵌入单元：“行政村—农户”向“行政村—双联户—农户”的转变

我国现行乡村治理体系主要以“行政村—村民小组(自然村落)—农户”为主，这种治理体系虽然也处于探索治理重心下移的趋势中，但其治理层级间的幅度是有效的。而在H村虽然也有5个村民小组(自然村)，但自然村之间的差别较大，如5个自然村中，户数最多的有155户，最少的只有11户；与此同时，村民小组在村庄政治生活中角色和作用也十分有限，一些村民只知道有老村长、党支部书记，而不知道有村民小组组长，因此，H村的治理层级实际上为“行政村—农户”两级治理体系。而在实施“双联户”的政策后，联户单元作为承接治理重心下移的基层管理单元之一，在村庄政治生活中扮演着重要的角色，村庄的治理层级也向“行政村—双联户—农户”发展，治理体系和层级更加科学化，村庄治理能力也不断提升。

(三)治理实践：“双联户”参与村庄治理

“双联户”作为一个治理单元嵌入现有治理体系后，不仅实现了“联户保平安、联户促增收”的政策目的，其内涵也在实践中不断丰富，成为基层有效治理中至关重要的一环，具体表现在农业生产、村庄公共建设、精神文明建设、安全稳定建设等方面(见表2)。在具体的治理实践中，根据具体事务和需要在不同的单元层级中开展治理活动，如事关全体村民的事务、准备藏历新年、安全稳定工作等关系到全体农牧民利益的事务，需要所有的农牧民按户参与到村庄治理中来；而对于一些公共事务，如清理村庄卫生、维修沟渠等，全体农牧民参加人力过剩，几户十几户参加人力则不足，则安排联户单元的成员轮流参与，正常活动1户25人轮流参加即可，若不足可同时轮流2户50人、3户75人，避免人力的浪费或不足；此外，对于一些上传下达的事情，“村两委”召集“双联户”户长参加即可，再由其传达到联户单元的成员。可见，通过嵌入“双联户”，村庄治理可在不同单元间有效切换。

表2:H村“双联户”精神文化联娱联扬工作台账(节选)

(四)实践效果：减轻农民负担，提升村治成效

联户单元的嵌入对于农牧民而言，最直接的效果就是劳动力的交替轮流使用。正如有些群众所言：不必如以前一样，家家户户时刻都要准备为村里做事，现在可以联户内轮流安排，没有安排的人就可以去做别的事情，在很大程度上减轻了农牧民的负担。同时，在联户单元内，农牧民进行农业生产时可以互帮互助，克服生产技术难题，提高农业产量，达到联户促增收的目的。对于村庄治理而言，治理单元的下沉，缩短了村民参与村庄事务的距离。在联户单元内，除了联户组织生产、节约人力外，联户内部事务，如邻里矛盾纠纷、家里夫妻矛盾、虐待老人儿童等问题都可以在本单元内进行有效调解，“双联户”户长解决不了，再由“村两委”和驻村工作队出面调解，这样就把村庄诸多不稳定因素消解于事发单元内，从而促进了村庄的安全和稳定，也减轻了“村两委”和驻村工作队的压力，进而提升了村庄治理的绩效。

四、治理有效：单元嵌入的价值追求

单元嵌入作为探索实现有效治理条件和形式的重要实践，不仅需要对新嵌入的单元进行研究，更需对原有单元规模与单元层级、单元管理幅度和村民参与距离、群众意愿和地方传统等进行多维考量。

(一)单元规模、单元层级与单元嵌入

单元规模与基层治理成效之间具有高度的关联性，“规模过大导致治理单元内部治理成本增加，反之，规模过小易导致治理单元内部治理成本的外部化，并转化为上级治理单元的内部治理成本”[33]，因此，需要对基层治理中治理单元适度规模进行探索，如院落自治、楼栋自治等。单元嵌入也是这种探索之一。单元嵌入首先需要考虑原有治理单元的规模，若原有单元规模较大，治理成本与治理绩效均会受到影响，此时，嵌入适宜的单元，才能均衡治理成本与治理绩效；原有单元规模小，嵌入单元可能使治理形势更加复杂化，甚至削弱现有治理绩效，因而不宜嵌入。需要注意地是，单元规模需根据各地实际进行鉴定。

单元层级也是影响有效治理的重要因素之一。“多层级治理的最大好处就是赋予了村落和村民更大的活动空间和对公共事务的话语权”[34]，基层治理实践中，并非治理层级越多越好，需要根据实际情况具体分析。若现有治理层级中，单元层级体系较少，虽然可以达到扁平化的治理效果，但也一定程度上拉长了群众参与基层事务的距离，背离了便捷管理和服务群众的基层治理初衷。此时，嵌入适宜的单元，可以根据治理需求在不同层级单元之间进行灵活转换，实现治理绩效的最大化。

在基层治理实践中，单元规模和层级问题常相伴而生，二者在不同条件进行结合形成四种模式(见表3)。第一种是单元规模小、单元层级少的模式，此种情况下不宜再进行单元嵌入；第二种是单元规模较大、单元层级较少的模式，此种情况下可以嵌入适宜的单元，丰富单元层级；第三种是单元规模小，单元层级多，此种情况下不宜嵌入单元；第四种是单元规模大、单元层级多的模式，此种情况下可以进行适宜性嵌入的探索，所谓适宜性嵌入，即根据实际情况酌情嵌入。

表3:不同单元规模、单元层级下单元嵌入的情况

西藏乡村治理中“双联户”单元的嵌入，即是在综合考虑现有村庄规模和治理层级的基础上进行治理探索。通过H村的观察，该村实质上只有“行政村—农户”两级治理，治理单元也是村庄和农户两种单元。村庄作为行政单元，需要承接大量行政工作，作为自治单元，需要直面几百户农牧民，需要消耗较大的治理成本。而以农户作为一级治理单元，小而多的治理单元会消耗大量治理成本，并将治理成本上移至村级治理。通过“双联户”的嵌入，H村240户农户直接被划为25个联户单元，不仅使大规模的村庄治理转变为联户单元治理，也将“行政村—农户”两级治理丰富为“行政村—双联户—农户”三级治理，将村庄治理的单元进行了有效缩小，治理层级也更加科学。

(二)管理幅度、参与距离与单元嵌入

管理幅度受单元规模大小和单元层级体系的影响。西方学者通过对美国学区的实证分析表明，“一线管理幅度是13.8人，而中层管理幅度只有2.4人”[35]。回到基层治理中，一个基层管理单元和人员的管理幅度远超于此，并且管理幅度也难以始终保持一种合理的状态，管理幅度过大和过小的情况常有。当管理幅度过大时，嵌入适宜的单元，科学规划组织规模，合理配置管理职能等，探索适宜的管理幅度，促进有效治理的实现；当管理幅度较小时，单元嵌入会使其管理幅度更小，反而削弱原有治理绩效，此时，应以理顺组织内部职能和关系为主。

群众是基层治理的主体，其对基层治理事务的参与度关系到基层治理绩效实现的程度。参与成本是影响其充分参与的重要变量，“在非强制条件下，参与成本大小对集体行动参与的影响是显而易见的”[36]，参与距离是形成参与成本的重要因素。因此，在基层治理中，单元嵌入是探索适中参与距离，促进有效治理的重要方式。如在地广人稀的村庄，村民参与村民大会的空间距离较远和时间成本较高，再如村民到村委会办理相关事宜，由于相关人员事务繁忙，事情办理时间较长等，都会导致村民参与距离的距离感。通过单元嵌入，将“村两委”的部分职能下沉，可缩小村民参与的距离，提升村治的绩效。

在管理幅度和参与距离的同时影响下，也形成了四种模式：第一种是管理幅度小，参与距离小；第二种是管理幅度小，参与距离远；第三种是管理幅度大，参与距离小；第四种是管理幅度大，参与距离大。其中，第一种模式情况下不宜嵌入单元，否则可能进一步缩小管理幅度和参与距离；第二种模式情况下也不宜嵌入，但可以借助现代信息技术，缩短参与距离；第三种模式情况下不宜嵌入，而应理顺现有组织的管理职能等；第四种模式情况下则需要着重考虑嵌入适宜的单元。西藏自治区“双联户”的举措，达到了缩小管理幅度和参与距离的效果。在H村，“双联户”的嵌入，管理层级由两级发展为三级，管理幅度产生变革，“村两委”的直接管理对象不是数百农户，而是25户长，只需主抓一些关系全村村民的公共事务等，而将一些基础性事务下沉到联户内，村庄内部的管理和服务职能分工更加明确，村民在联户单元内即可参与村庄事务，参与成本较小。

(三)群众意愿、历史传统与单元嵌入

群众意愿是影响基层治理绩效的重要因素，在群众自愿的前提下，才能实现治理绩效最大化。“新中国成立以来农村基层治理的实践表明，农民的自愿程度、自愿方式与自治及其有效性紧密相关：自愿决定自治，自愿程度决定自治有效程度”[7]。因此，在进行单元嵌入治理探索时，若群众无意愿，则不宜考虑单元嵌入；群众意愿强烈时，进行单元嵌入的治理实践才能够促使治理实现事半功倍的效果。一个地区是否具有小单元治理的历史传统也是在进行单元嵌入治理实践时需要考虑的因素。历史传统是在长期历史积淀中形成的村庄文化，“文化相连能够为村民自治凝聚共识、提供场景和整合机制。文化相连的程度决定村民自治的程度”[7]。因此，在具有小单元治理传统的地区，嵌入适宜的单元，缩小治理单元的规模，能够顺应地方历史传统；而在没有相关传统的地区，需要创造条件进行这方面尝试，但应在尊重当地其他历史传统下进行。

在群众意愿和历史传统的相互影响下，也存在几种可能的单元嵌入模式：第一种是群众无意愿，也无相关传统；第二种是群众无意愿，有相关历史传统，这两种模式鉴于群众无意愿，都不宜进行单元嵌入的治理实践；第三种是群众有意愿，无历史传统；第四种是群众有意愿，有历史传统。第三种模式可以有条件地尝试适应性嵌入，第四种则可以考虑嵌入实践以提升治理绩效。“双联户”的嵌入是在遵循群众意愿和西藏历史传统而进行的治理探索，实践证明这种探索是能够促进治理有效实现的。正如H村的群众所言，在没有设置“双联户”的时候，我们每天都要去参加集体劳动，兴修沟渠、看沟护堤等，后来老村长告诉我们成立“双联户”后可以轮流干工作，不用全部的人，并且在打场的时候能够相互帮助，大家也就愿意参加“双联户”了。

五、结论与讨论

在现有的研究中，通过单元规模、单元对称、单元重组等方式，探索单元有效、促进治理有效的构想层出不穷，且在当下单元有效的探索中，单元规模与单元重组等多种组合化的实践形式开始涌现，但综合化的单元治理实践则相对较少。单元嵌入便是这样一种综合化的实践形式，它试图通过新构一个以规模适度、群众参与距离适中、社会基础良好以及嵌入效果积极等为标准的适宜性治理单元，综合考虑原有治理单元的规模与层级、单元管理幅度与群众参与距离、群众意愿与历史传统等因素，在此基础上进行单元嵌入的治理实践。

单元嵌入是完善基层治理体系的有效探索，既促进了基层治理单元有效适度规模的探索，也丰富了基层单元层级治理体系，更能促进基层群众对公共事务的参与度。当下，我国正大力实施乡村振兴战略，其中，治理有效是乡村振兴的内在要求，而要实现治理有效应大力创新乡村治理体系，走乡村善治之路。单元嵌入实践是创新乡村治理体系的具体探索，也是新时期新条件下村民自治有效实现的积极探索，对于促进村民自治有效运转具有积极作用。