我国教师教育政策的检视与反思——基于1987-2019年《教育部工作要点》的文本分析

王换芳，林一钢

(浙江师范大学教师教育学院，浙江金华 321004)

一、引言

我国教师教育改革与发展虽起步晚、基础薄、过程坎坷，但仍取得了丰硕的改革成就。比如，教师教育一体化的构建与完善，教师培训方式多样化与培训对象全员化的实现，师范生生源质量优化与多元培养模式的探索，农村教师队伍建设的完善等。更为瞩目的是，在新的时代背景下，教师教育被视为推进教育现代化、促进社会进步的关键力量，在国家发展战略中占据重要地位。之所以取得这些发展成就，与科学有效的教师教育政策密不可分，即教师教育的发展在很大程度上取决于制定什么样的教师教育政策，教师教育政策是维系教师教育生命的关键。[1]在政策研究中，政策文本作为一种社会活动产物，具有可见性和持久性，能为实证研究提供特定的历史数据，帮助研究者“观察”实际上不能直接接触到的长时段政策演变过程。[2]本研究以教育部(1998年以前为国家教委)在1987-2019年间公布的33份《教育部工作要点》为分析对象，意在把握教师教育政策发展的脉络与现状，对政策未来发展提出较为合理的建议，同时丰富教师教育政策相关研究。

二、研究设计

(一)研究对象

本文以《教育部工作要点》为研究对象，包含以下三方面原因：第一，《教育部工作要点》是由教育部权威发布的、对当年教育工作进行部署安排的政策文本。通过分析《教育部工作要点》，我们不仅可以清晰看到教师教育的改革重点与发展走向，还能全面了解教育工作的方方面面，避免囿于“以点看点”。第二，《教育部工作要点》具有可获得性、连续性。这些政策文本每年年初发布在教育部官网，查阅与获取非常便利。本研究所涉及的政策文本涵盖了1987-2019年间的资料，有利于了解教师教育政策发展脉络的全貌。第三，《教育部工作要点》具有较高研究价值。研究者们已围绕它对成人教育学科、研究生培养机制、民族教育政策、教育公平等领域进行过分析，从中可看出《教育部工作要点》研究价值较高。但尚未涉及对教师教育这一重要领域的研究，笔者认为非常有必要展开相关探讨。

(二)研究方法与工具

本研究运用文本分析法，研究工具为ROST CM6、EXCLE。文本分析是对大量文本数据进行结构化处理并赋予意义的过程，[3]将复杂、凌乱的资料解构组成元素，再通过编码、删减、分类和重构等过程获得对资料更加深入的理解，[4]其关键是变量抽取和类属归类。[5]

将上述方法与工具运用到本研究中，具体表现为：首先，通过教育部官网获取1987-2019年《教育部工作要点》，从中选取与教师教育直接相关的政策文本，以自然年为单位存放于新的文档中，构成本研究所需要的语料库。其次，在ROST CM6中完成分词后，利用EXCLE统计词频。接着，构建分析框架，在框架内再次对关键词进行统计和分析。最后，根据文本分析结果，结合政策环境，对政策未来发展提出相关对策建议。

(三)分析框架

分析框架的构建对于政策文本关键词分析至关重要，合理的分析框架能让关键词“有家可归”，并且“回自己的家”。笔者以“教师教育”为关键词在CNKI数据库中检索核心期刊论文(检索日期截至2020年2月25日)，结合计量可视化分析统计出与“教师教育”相关度较高的关键词，根据《教育部工作要点》与已有研究关注的重点内容，梳理出本研究的大致命题，以互斥为原则搭建了一个“四维度十三要素”分析框架，如表1所示。

表1 “四维度十三要素”分析框架

三、数据统计

依据“四维度十三要素”分析框架，笔者将经过词频处理的33份表单中的关键词按年份纳入相应类别，并进行统计与计算，得到如表2所示的结果。

据表2可知，1987-2019年《教育部工作要点》在教师教育领域共有1036个关注点，具体分布情况如下：教师教育建设维度占比最高，达到38.5%；其次为教师教育体系维度，占比23%；教师教育保障维度和任务维度相差不大，分别为20.1%和18.5%。从各要素的分布情况来看，表现出明显的不均匀，由高到低依次为：队伍建设占比22.3%，231次；促进教育公平占比14.7%，152次；职后培训占比13.4%，139次；社会保障占比11.2%，116次；职前培养占比9.4%，97次；话语建设占比5.9%，61次；机构建设占比5.6%，58次；质量保障占比4.8%，50次；师德建设占比4.4%，46次；法制保障占比4.1%，42次；提高教育质量占比3.8%，39次；学科建设占比0.3%，3次；入职教育占比0.2%，2次。

四、结果与分析

(一)纵向变迁——教师教育政策演进趋势

根据表2统计数据，绘制如图1所示的教师教育政策四维度在1987-2019年间的分布状况。

图1 1987-2019年《教育部工作要点》对四维度的关注走向

通过图1，清晰可见这33年间教师教育政策演进呈现以下特点。

第一，各维度均呈现不同程度的波动，整体表现为波动幅度减小，渐趋平稳，且呈现出重心不同的五个发展阶段。具体表现如下。

1987-1992年重点关注建设维度，且主要聚焦于队伍建设与师德建设。笔者认为，这一阶段之所以重点关注教师教育建设工作主要包括以下两方面原因。一方面，十年“文革”给我国教师教育事业带来巨大创伤，为恢复与完善教师教育工作，加强师资队伍建设是“文革”结束以后很长一段时间内的重点任务。另一方面，改革开放以来，我国市场活力被大大激发，但由于社会主义市场经济体制尚未正式确立，不免蔓延出资产阶级自由化思想。为坚定社会主义信念，中小学的德育工作显得至关重要，尤其是要确保教师队伍思想政治方向正确，从而保证教育的社会主义方向。

1993-1997年保障维度占据主导地位。十四大的召开，推动了我国社会、经济与教育事业等步入新的发展阶段，教师教育也逐渐规范化、法制化。[6]这一时期，国家出台了几项重大的法规与政策。比如，《教师法》《教育法》在我国教育史上具有划时代意义，从此教师的专业地位在法律上得到认可；《中国教育改革和发展纲要》对教师地位、待遇、工作生活条件等也给予了极大重视。[7]在国家重大政策和法律法规导向的影响下，这一阶段的《教育部工作要点》自然将着力点集中于教师教育保障工作。

1998-2002年各维度均强烈波动。世纪之交，中国社会发生深刻变革，教师教育进入了整体转型的历史发展阶段。[8]从1998年起，高校开始正式扩招，传统的师范教育模式被打破，同时中师合并、升级、转型，综合大学参与师范生培养，在职教师培训工作也成为高校应承担的一部分职责，教师教育体系由封闭走向开放。在教师教育转型的背景下，教师队伍建设面临新的挑战，各维度均受到不同程度的影响，且呈现出尚不稳定的发展状态，需要及时作出调整才能促使教师教育改革顺利推进。

2003-2008年建设维度再度成为政策重心。十六大以来，建立中国特色现代化教育体系，开创教育工作新局面成为教育改革的重点任务。其中，素质教育作为推动教育体系改革的关键力量、提高人才培养质量的重要保障成为我国基础教育改革的重中之重。而素质教育的推进实施，很大程度上依赖于教师队伍的创新。同时，紧跟素质教育的新课程改革也在轰轰烈烈开展，要让新课程改革从政策文本落实到实践，关键在于师资队伍有所作为。因此，加强教师队伍建设显得至关重要。

2009-2019年各维度整体呈现较为平稳的状态。这一阶段各维度之所以波动幅度小、发展态势平稳，一方面可能是因为经过前期的改革探索，教师教育事业各方面都有了较好的建树，为这一时期各维度的稳定发展奠定坚实基础；另一方面，2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》对十年教育工作进行统筹部署，为教师教育改革有条不紊的推进提供了指导框架。[9]同时应认识到，近十年是我国实现教育现代化的关键时期、全面建设小康社会的攻坚阶段，教师教育作为保证教育发展和国家兴旺的工作母机，进入到前所未有的战略机遇期。为了既抓得住又用得好这一关键发展机遇，稳步推进教师教育各方面的改革比起激烈变革更为可取。

第二，各维度占比差距明显缩小，分布逐渐均匀。由图1可知，从1987年到2019年，各维度占比差距缩小，“由宽变窄”。笔者认为，之所以呈现出这种发展趋势，可能的原因是改革初期矛盾尖锐，需要先解决主要矛盾、关键问题，很难顾及到方方面面的完善。而且，改革初期政策研究尚处于起步阶段，政策制定缺乏实践经验与理论指导，很容易表现出“头痛医头、脚痛医脚”的“打补丁”式行事逻辑。而教师教育改革不断完善、政策经验的积累以及学术研究的深入，皆为政策平稳、均衡发展提供了保障。

(二)横向比较——教师教育政策要素剖析

1.从任务维度看，持续关注教育质量，日益强调教育公平

通过对任务维度所包含的要素进行统计，发现《教育部工作要点》呈现出始终强调教育质量，同时对于教育公平的关注呈现“后来居上”的特征(如图2)。

图2 任务维度各要素分布情况

2000年以前，《教育部工作要点》未曾提及教育公平，而反映教育效率的要素，如“提高教学质量”“增强质量意识”“提高培养培训质量”等频频出现于政策文本中，至今仍表现出较为稳定的状态。《教育部工作要点》始终关注教育质量既符合社会现实需要，也属于教育发展规律的应有之意。虽然对教育公平的强调在2000年的《教育部工作要点》中才首次得以体现，但在2003年以后的历年文本中非常强调“加强农村中小学教师队伍建设”“提高师资，特别是农村师资水平”等，在实践中也采取了诸多相应的措施，如城乡教师交流轮岗、农村教师特设岗位计划、乡村教师支持计划、师范生公费教育等，使得教育公平在总体上所占的比重遥遥领先其他要素。笔者认为，新时期国家致力于调整城乡结构布局，缩小地区发展差距，以此促进区域经济协调发展。教师教育作为社会公共事业的组成部分，促进教育公平既是其重要任务之一，也是教师教育内涵式发展的深刻体现，更是推动社会协调均衡发展的职责所在，因此备受重视。

2.从体系维度看，重视职前培养和职后培训，入职教育关注严重不足

图3 体系维度各要素分布情况

自上世纪末开始，教师教育一体化成为我国教师教育改革的重要内容，其意在构建教师职前培养、入职教育和职后培训之间有机融通、协同合作的教师教育体系，弥合教师理论认识与实践经验的割裂状态，促进教师专业发展的可持续性。入职教育作为沟通职前培养和职后培训的重要桥梁，是一体化建设的关键环节和教师队伍建设质量的决定性因素之一，它在一定程度上影响新教师的角色认知、职业认同以及专业能力等。但是，词频统计的结果显示，“入职教育”在《教育部工作要点》中仅出现两次，与“职前培养”“职后培训”要素所占比例形成强烈反差。笔者进而查阅相关资料发现，近三十年国家仅颁布过一项专门针对新教师入职教育的政策，(1)此项政策为国家教委于1994年11月14日颁布的《关于开展小学新教师试用期培训的意见》(教师[1994]5号)。而大部分政策要求散见于其他政策文本尤其是教师职后培训政策中，且这些政策内容仅对入职教育的对象、目的和时间进行规定，并未涉及到具体的教育过程、经费、质量监控以及相关保障等，入职教育在教师教育政策体系中严重缺位。缺乏政策导向的新教师入职教育，存在岗前集中培训形式化、校本培训效果欠佳以及政策监督评价机制缺位等问题，[10]尤其是在非师范生仅凭教师资格考试和教师招聘考试就可轻易进入教师队伍的现实状况下，很多新教师缺乏从教应有的素质、经验与认知，不重视入职教育一定不会对教师队伍质量提升产生积极作用。

3.从建设维度看，队伍建设是工作重心，学科建设最为薄弱

通过图4可知，队伍建设在《教育部工作要点》中所占比例远远高于其他四要素。建设一支高素质、专业化的教师队伍对于保障基础教育高质量、均衡化的发展起至关重要的作用。但是，教师队伍建设尤其是农村教师队伍建设却存在诸多问题，如对教师队伍质量的判断标准不够合理，[11]城乡教师流动不对等、乡村教师队伍缺乏活力等。[12]可见，教师队伍建设之所以在《教育部工作要点》中受到极大重视，一方面缘于其对于促进教育事业发展具有不可替代的重要作用，另一方面也反映出它在现实中仍存在诸多顽疾问题难以得到有效解决，因此在政策文本方面一直给予关注和强化。而对教师教育发展提供源动力与支撑的“学科建设”，在《教育部工作要点》中的关注度极低。目前，包括北师大、东北师大、浙师大等14所高校也已自主开设教师教育(学)专业硕士点、博士点，(2)这14所高校为：北京师范大学、天津师范大学、河北师范大学、东北师范大学、上海师范大学、南京师范大学、浙江师范大学、杭州师范大学、广西师范大学、云南师范大学、西南大学、陕西师范大学、河北科技师范学院、湖北师范大学。除河北科技师范学院和湖北师范大学以外，其余12所高校设有教师教育(学)博士点(数据来源于中国研究生招生信息网)。教师教育(学)作为教育学下属的二级学科建设已进入稳扎稳打的实践探索阶段，但至今仍没有真正确立起其学科地位，在政策中也未受到过多关注。教师教育学科建设固然需要学术专家为之付出诸多努力，但同时也应受到政策的重视与支持，这将会对学科建设起到极大的鼓励、支持作用。学科建设对于新时代背景下的教师教育转型提升具有重要作用，今后应增加其在政策中的曝光度，并提供相应的鼓励与保障措施。

图4 建设维度各要素分布情况

4.从保障维度看，对法制保障和质量保障的强调不够

图5 保障维度各要素分布情况

“法制保障”以《教师法》的制定与修订为核心内容，1993年以前《教育部工作要点》主要强调对《教师法》的拟定、上报及修订工作；《教师法》颁布以后，其注重贯彻对《教师法》的宣传、学习与落实，以及依据《教师法》制定配套法规，如《教育法》《教师资格条例》《教师申诉办法》等，并做好实施与修订工作。完善的法制建设是保障教师教育顺利发展的前提与关键，特别是在当下瞬息万变的社会环境中，新问题的涌现引起社会高度关注，进而产生新的法制诉求，亟需从法律层面对教师的权利、义务、责任等给予更明确的规范和警戒。

本研究中的质量保障指的是为培养高质量师资，《教育部工作要点》对教师培养入口、过程和出口等环节的政策言说。我国教师教育改革经历了从定向封闭走向灵活开放的过程，教师教育参与主体表现出多元化的特征。但是，开放但缺乏有效的质量监控机制是危险的；开放且具有有效的质量监控机制才是一个健康、可持续发展的教师教育新体制的追求方向。[13]为追求高质量教师队伍建设，实现教师教育内涵式发展，今后必须加强对教师教育质量保障的政策关注。

五、思考与建议

《教育部工作要点》虽然不能涵盖教师教育工作的方方面面，在解释教师教育政策发展全貌上具有一些缺憾，但其反映了教育行政部门在教师教育年度工作部署上的重心和着力点，在一定程度上可以表现出教师教育政策发展的态势与政策执行的关切点。本研究透过对《教育部工作要点》中教师教育政策文本的分析，结合具体的教育实践，提出以下几点思考。

(一)补齐政策缺位，优化政策结构

“四维度十三要素”框架显示，各维度占比差距逐年缩小，但各要素之间仍存在明显的不协调问题。比如，对教师队伍建设、职后培训等方面的强调有过之而无不及，而对教师入职教育、学科建设、法制保障、质量保障等方面却似“蜻蜓点水”，在总体上表现为在重视某些要素的同时忽略对另一些要素的关注。这种选择性发展策略，凸显了我国教师教育改革的重点倾向，对解决制约教师教育发展的相关问题发挥了积极作用。但为什么有些政策会遭到忽视？这里不得不思考以下几个问题：政策缺位是因为它们对于教师教育改革“无伤大雅”？还是因为它们所涉及的问题已经得到了完善的解决？或是政策制定主体确实没意识到它们的重要作用？通过前文所述可以看出，前两个问题的答案无疑是否定的，而后一个问题还需在以后的研究中作进一步考察。但无论是什么原因造成部分政策缺位，随着教师教育现代化建设进程的加快，如果仍沿用以往的政策逻辑，忽视对入职教育、学科建设等方面的强调，无疑会阻碍教师教育新样态的打造。因此，在未来的政策制定中，应注重补齐以往缺位的政策，重点提高对法制保障、入职教育、学科建设、质量保障等方面的政策关注，进一步优化教师教育政策结构。

(二)聚焦关键问题，突破路径依赖

从教师教育政策整体发展趋势来看，各维度、各要素占比渐趋平稳，一方面说明我国教师教育改革与发展状态相对稳定，但另一方面也表现出当前改革进入路径依赖的局势。而当这种路径依赖对于改革产生低效率甚至无效率影响时，改革便无路可走，必须找到关键点突破路径依赖，才能实现政策变革与教师教育改革的飞跃发展。那么，如何定位政策关键突破点是当前亟需思考的问题，笔者认为，可遵循以下两种路径：一方面，以往政策强调最多的问题需要得到持续重点关注。因为这些政策问题往往是对教师教育改革具有重要意义的，或者是教师教育改革中长久以来难以解决的棘手问题。这里需要注意的是，有些问题之所以难以解决，一个比较重要的原因是政策执行出现了问题。因此，在确定新政策的关键出发点时，务必了解以往政策的执行情况，在明晰政策执行实际情况的基础上，进一步审视政策起点、重点与难点，才更为关键与可靠。另一方面，政策具有极强的实践导向，它是为了解决实践中存在的问题而被制定、执行、更新、终结的。[14]因此，应提高教师教育政策对现实问题的敏感性，并及时做出反应。比如，教师教育学科建设作为提高人才培养质量、促进教师专业发展的基础，对我国教师教育改革至关重要，其专业地位须尽快建立，争取在学科门类中早日获得“合法户口”，这一点亟需获得政策方面更多的回应与支持。

(三)关注内在价值，注重政策引领

《教育部工作要点》显示，教师教育政策关注的内容基本都是围绕当时社会和教育领域的主要矛盾而制定的，主动探寻新办法、新思路的意识不够。究其背后的根本原因，在于教师教育政策长期以来重外在价值，忽视内在价值。教师教育政策外在价值是对于解决政治、经济、文化、社会等方面的问题所发挥的效用，指向政策的直接目的；而内在价值在于完善教师教育内在系统与满足教师自身发展需要，意在实现间接的、终极的目的，反映了政策主体最根本的利益需求，也是实现政策引领的根本所在。教师教育政策作为维系教师教育命脉的关键，不仅要满足国家及社会发展需求，更根本的是应通过解决现实问题来实现教师教育可持续、内生发展，满足教师发展需求。在未来的教师教育政策制定中，应注意平衡内在价值与外在价值的关系，尤其关注内在价值的实现。在内在价值的方向性引领下，避免“打补丁”式、“头痛医头、脚痛医脚”的被动的政策制定方式，主动发挥政策指导实践的前瞻性作用。