党建引领下的村民自治

刘爱国 胡涌涛 顾丽萍

[摘 要]上海市金山区亭林镇在“引”上下功夫、夯实党建基礎，在“制”上做文章、完善自治保障，在“治”上着力、强化自治效果，不断促进自治机制深化工程、共治平台搭建工程、社区服务延伸工程和自治路径创新工程。今后，还需要进一步探索党建引领下的村民自治新路径、新手段。

[关键词]党建引领;村民自治;乡村治理

党的十八大以来，党和政府不断优化乡村治理方式，扎实推进乡村治理体系和治理能力现代化建设。习近平总书记在2018年、2019年两次考察上海时，都强调发挥基层党组织的引领作用，发挥自治功能。由此可见，在党建引领下，全面推进村民自治工作，是助力乡村振兴建设的有力抓手。本文以金山区亭林镇为例，探析党建引领下的村民自治工作。

一、基本实践

1. 在“引”上下功夫，夯实党建基础

（1）筑牢基层堡垒，壮大引力源

亭林镇紧扣建设整洁、美丽、活力亭林要求，选优配强村居党组织书记，实施书记、主任一肩挑，重点将那些能干事、肯干事、干成事的同志选为党支部书记，确保村、组有能人主事，有强人掌舵。提高村组干部待遇，确保留得住人、留得住人才。鼓励各村结合实际，整合资源，提升三支队伍整体素质，提高三支队伍报酬，调动他们的工作积极性，积极投身村民自治实践。建立健全基层党建工作人财物保障机制，加大党建经费保障力度，确保工作经费、学习经费、培训经费到位。着力加强阵地建设，全镇15个村深化党群服务点建设，依托改扩建党群服务点契机，逐村举行网格化党建现场推进会，提升党群服务点服务功能和基层党建品牌辐射效应。按照基层一流的标准，打造新的镇党群服务中心，为各村党群服务点建设提供示范和指导。管好用活村组党群活动场所，把活动场所建成集党群活动、学习教育、农技服务、文体娱乐、自治议事为一体的综合阵地。

（2）依托志愿者队伍，拓展引领面

亭林镇15个村牢牢抓住志愿者队伍，让更多村民参与自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。一是牢牢抓住党员志愿者，让党旗飘扬在一线。二是充分发挥巾帼志愿者作用。亭西、油车巾帼志愿服务队在疫情期间主动请战，不畏严寒和疫情，勇当守门志愿者和居家巡查员，还积极参与鸡鸭棚整治、邻里矛盾化解、村里陈规陋习改造等工作。三是抓牢社会志愿者，不断汇聚自治力量。亭林镇各村充分挖掘老干部、在职党员、大学生、活动团队召集人、结对单位资源，分门别类打造各类志愿者队伍。

（3）强化“四库”建设，提升引导力

一是强化“人才库”。将出生在本村、在村里工作过、联系过本村的各级领导，以及和村有渊源的各方面代表人士凝聚起来，最大限度发挥各类人才作用。比如，油车村发放荣誉村民证书。

二是强化“供给库”。亭林镇各村党组织“八仙过海，各显神通”，做好供给侧改革这篇大文章。比如，亭西村汇聚社会各界力量，盘活村内资源，在“三个充分”中不断强化文化服务“共治力”。

三是强化“需求库”。亭林镇各村深入田间埭头，广泛调研，精准把脉。

四是强化“品牌库”。亭林镇各村都有自己的党建品牌，如南星村的“三根针一条线，条条线线为村民”“星心早茶”。

2. 在“制”上做文章，完善自治保障

亭林镇不断加强村民自治制度建设，让制度管人、让制度管事，确保村民自治有规可依、有规必依。

近年来，亭林镇先后出台了《关于推进落实亭林镇村居自治、共治的实施意见》《实施“三大工程”，全面提升村居自治共治水平》等文件，从镇的层面为各村开展村民自治提供指导。

各村结合自身实际情况，健全完善村务公开、村民议事会等自治制度。一是深化村务公开制度，推进村务事项从结果公开向全程公开转变。二是进一步完善由村党（总）支部牵头，村委员会、业委会或村监会、驻区单位、村居民代表等各方参与的议事会制度，健全自下而上的自治议题和自治项目形成机制。建立村依法行政事务清单，加快村委电子台账建设，推行村工作事项准入机制。

此外，亭林镇各村打造村规、组规、家规，不断提高依法自治水平。

3. 在“治”上着力，强化自治效果

（1）构建自治体系。实现村党支部书记或村民小组长和村民理事会理事长100%一肩挑，构建起农村基层组织和自然村村民自治组织相统一的农村基层组织体系。亭林镇围绕乡村振兴整体目标和郊野单元整体规划，增强村民主体意识，以村民自主参与项目规划、参与项目定价、参与项目建设、参与项目验收、参与项目管理“五个参与”，落实好群众知情权、参与权、决策权、管理权和监督权;依托村民自治，使项目实施前、实施中、实施后都有村民广泛参与;项目建设实现村民满意、村组满意、政府满意和上级主管部门满意“四个满意”。通过发挥党支部领导下的村民理事会作用，落实村民自治、“一事一议”、村民代表大会制度、户代表大会制度、埭头议事会制度、村民自治议事规则等制度，激发村民参与乡村振兴、主动自治内生动力，逐步实现“以人治村”向“依法治村”转变。

（2）四治合一，发挥整体效应。

一是自治，让村民“站位”完美转型。在抗击新型冠状病毒肺炎这场无硝烟的战役中，村民自治充分体现。亭林镇15个村级的疫情防控工作，由找志愿者的“被动”向村民自愿的“主动”转型，将“要我值班”变成了“我要值班”，全民都参与的排班表，堪称“最感人排班表”。

二是法治，使“普法”落地生根。亭林镇15个村，推进“法律顾问进村居”，以政府购买服务的方式，聘用第三方作为法律顾问，参与村居事务，在咨询、决策论证、防范法律风险等方面发挥作用，为村内各项工作提供法律服务。亭林镇还专门出台了《村民自治委托第三方拆违实施意见》，就村里一些重要整治项目，依托村民自治力量进行整改，尽最大限度提高村民做村民工作水平。整合人民调解、法律顾问、民警村官等资源，配优、配强法律服务核心资源，拓展法治阵地，实现村级法治服务专业化、精细化、便捷化。

三是德治，使“明德”内化于心。亭林镇结合农委“美丽乡村、幸福家園”创建，结合风俗习惯、道德规范，通过村民自治力量，进一步丰富各村“美丽家庭”传统品牌评选项目内涵，将垃圾分类、优美庭院、河道整洁、来沪人员管理等纳入评比细则，充分发挥党组织的思想引领作用，调动每一位村民的参与主动性和积极性，传承良好的家风家训，营造互助和谐、友爱文明、崇尚美德的良好氛围。深入挖掘农村特色文化，发挥中华优秀传统文化在村民自治过程中的浸润作用。

四是共治，使“和谐”合力共享。依据亭林镇“农村宅基地房屋租赁旅馆式管理”工作要求，15个村在基层党组织带领下，积极发挥村民自治作用，组建班组，建章立制，专人专管，挂牌“红、黄、绿”统一标识。为实现更优质、更便捷、更智能的服务，在各村微信公众号上宣传政策，明确要求。同时，亭林镇积极利用各种自发成立的文娱团体，主动培育新的社会组织，为村民自治注入新的力量源泉;还在“智”上着力，不断探索村民自治新方式、新路径、新手段。

二、主要启示

亭林镇高度重视村居自治共治工作，深入贯彻落实上海市委、市政府关于进一步创新社会治理、加强基层建设的“1+6”文件和金山区委、区政府的“1+7”文件精神，积极探索，主动作为。

1. 实施自治机制深化工程

（1）推进村（居）规民约进家门、入人心。全面推进亭林镇各村居村（居）规民约和《村民自治章程》的梳理、修订。在征求意见的基础上，召开村民代表会议进行表决通过，并强化宣传引导，真正让村（居）规民约走出门、入人心，全面提升村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督能力。

（2）完善基层治理监督机制。充分发挥村务监督委员会作用，对村监会加强思想教育和业务培训，增强履职能力;强化监督功能，更新监督检查方式，认真审查村务公开形式、公开程序、公开内容是否合规合理合法。建立《民主评议村干部制度》，完善自下而上的村（居）委会工作评价体系，评议结果列入村（居）委会工作考核内容。完善农村资产监管体制及运行机制，完成村级清产核资，建立资产台账，明确责任主体，建立问责机制。

（3）拓展村居民议事渠道，激发自治热情。制订村居民议事的规范化制度和流程，拓展议事堂、埭头会、协调会等议事形式，对村居的重大事件，村居民能参与表达意见和诉求，在自治中解决问题。东新村成立“美丽埭头”的埭头工作组，由工作组引领埭头自治的日常管理。

2. 实施共治平台搭建工程

（1）强化管理，建立“新村民”服务团队。针对亭林镇外来人口流动频繁、居住密集、日常管理难度增加、服务需求日趋多样化的形势特点，在外来人口相对聚集的村委探索组建由社区民警、村居干部、人口协管员、综治社保队员、人口信息员、来沪人员信息员为主的网格化服务团队，收集、登记、报送外来人口流动的相关信息，掌握外来人口动态，做好“新村民”的管理工作。

（2）“五违”整治，发挥自治共治优势。在“五违”整治中，各村居结合自身实际情况进行环境综合整治，坚持点面结合，充分运用村民自治共治机制，解决村民的疑虑困惑，实现“五违”整治稳步推进。

3. 实施社区服务延伸工程

（1）文化延伸，构建文化向心力。亭林镇积极开展创建特色组工作，以特色组建设为纽带联系起整个组的情感交流，将自治共治精神贯彻其中。同时，积极开展文化团队亮点培育，打造“芳心编织站”、腰鼓队、合唱队、戏曲队等文化团队，丰富自治精神文化内涵。积极开展书香文化推广，在村建设书香“文化角”，提升文化软实力，加强精神文明建设。

（2）服务延伸，引领事务下沉。以推进建设公共服务型政府为目标，按照“让村居民少跑一趟路、少跨一个门槛、少走一道程序”的要求，在对审批流程和办事服务规范进一步优化的基础上，提供下沉式的服务内容。如在撤制镇松隐地区建立基本管理单元，将社区事务受理中心、文体中心、城管、网格化、市场监管等部门服务下沉到松隐社区。同时，通过协调联通电子政务平台、电话咨询平台、现场服务平台、信息管理平台的后台网络，实现社区事务下沉到村委会中，为村民提供“一门式”的综合受理服务。

4. 实施自治路径创新工程

（1）激发新的动力。亭林镇不少村充分发挥村民自治作用，积极成立村民合作社下属的专业公司，与有关民营企业合作，壮大集体经济。具体实施方法完全由村民自治研究决定，进一步调动村民自治积极性。

（2）找准新的抓手。亭林镇各村依托星级村创建目标，充分调动村民自治热情，积极参与星级村创建。油车村、亭西村紧扣创建乡村振兴示范村、美丽乡村目标，全体村民积极参与，有序推进创建工作。油车村利用村民自治，实施联合惩戒制度。

（3）关注村民切身利益。亭林镇积极推动村民集中居住建设，完全通过村民自治方式，让村民自己选取上楼、平移或者宅基地有偿退出三种方式。涉及动拆迁、村民收益分配等问题时，创造性地让村民做村民工作。

三、努力方向

坚持党建引领，不断提升村民自治工作水平，需要不断深化拓展：进一步加强组织领导，落实工作职责;进一步完善村级治理体系;进一步提高村级治理能力;进一步延伸下沉公共服务管理;进一步严格监督检查;进一步加强宣传引导，鼓励社会参与。

同时，加大创新力度，进一步探索村民自治新路径、新手段：第一，加大离退休党员干部组织关系属地化制度，严格在职党员居住地报到制度，培养村民自治领头人。第二，大力发展群众性活动团队，推动形成“一村一亮点”的工作格局，不断丰富村民自治土壤。第三，利用城乡结对、村企结对、村居结对，有针对性地培育新的社会组织。第四，探索村民自治项目发包制度，引进社会公益组织，促进村民自治实践。第五，进一步廓清权责界限，回归自治本源。第六，拓展自治内涵，扩大自治空间，在乡风文明建设、农村环境治理等方面不断拓展自治的内容。第七，完善“党治+自治”协同共治机制，培育乡村文化发展新业态，建立新的共同体纽带，发挥党在村民自治中的利益整合功能，重构社会整合机制，强化共同的利益、情感与社区组织体制机制建设，积极培育符合时代和现实需要的新型社区共同体意识。

刘爱国系中共上海市长宁区委党校培训部主任、金山区亭林镇南星村驻村指导员;胡涌涛系上海市交通委计划财务处四级调研员、金山区亭林镇油车村驻村指导员;顾丽萍系金山区中小企业服务中心副主任、金山区亭林镇亭西村驻村指导员

（责任编辑 王 玉）