普惠：老年教育面向教育现代化2035发展的核心路径

□国卉男

2019年2月，中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，将“构建服务全民的终身学习体系”部署为实现教育现代化的十大战略任务之一，并要求“加快发展城乡社区老年教育”[1]。老年教育被纳入实现教育现代化战略任务内容后，在“十四五”期间应当从更高视角出发，秉承更明确的发展理念，培育更可持续的发展模式，彰显出更广泛的社会作用。而从目前老年教育的投入、发展规模等现状来看，“一座难求”“只读书不毕业”等供需失衡问题是我国老年教育事业未来所要关注的核心“短板”。从政策中可以很明显地发现，对老年教育设计的关键是为老年人“赋权增能”，即要将接受教育视为老年人的基本权利，通过权利实现，促进老年人掌握新的技术、技能，融入现代社会以顺利适应生活角色转变，从而最终提高生活质量，为社会发展继续助力[2]。

普惠，源自于《教育法》《老年人权益保障法》赋予老年人群受教育权的保障，并逐步成为中央及地方老年教育发展专项规划的指导理念。“十四五”期间，老年教育发展，应当廓清这一理念，并明确作为价值追求和政策目标，为此构建可行的战略路径，全面实现补偿性发展向普惠性发展的彻底转向，尤其应以更为长远的眼光，以普惠性、均衡性为主要目标，全方位提升老年教育的供给能力。

一、普惠即以供需平衡保障老年人受教育权的实现

作为提升老年人生活品质、促进老年人力资源开发的主要手段，老年教育在理论和实践中都有着重要的意义，当前存在的供需问题直接制约了老年教育的发展，而具有“托底”性质、以供需平衡为基础特征的普惠性老年教育成为未来发展的有效路径。

（一）为保障老年人群受教育权实现应当坚持老年教育普惠发展

受教育权是老年人的一项基本权利，除了在教育基本法中的相关规定外，2018年修正的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定：“老年人有继续受教育的权利。国家发展老年教育，把老年教育纳入终身教育体系，鼓励社会办好各类老年学校”，这就意味着老年教育发展，应当把“不将任何一个老年人排斥在老年教育体系之外”视为最根本的价值追求和最终的发展目标。也就是说，普惠，是老年教育发展的必然诉求。

尽管在国家及地方政策中屡次提及促进老年教育发展，但无论是在国家老龄事业发展和养老体系建设规划，还是在教育事业发展规划中，老年教育皆处在非“核心地位”，非“首要政策目标”。因此，当其资源供给过于依赖政府财政投入时，未来能获得的“增量”空间“可预见”的狭小。在这样一种资源有限的前提下，面向2035 教育现代化高速发展的阶段，老年教育一方面应该承担起提升老年人口质量、提高老年人力资源利用率的责任，另一方面应该以更为公平、开放的姿态面向更多老年人。而相对开放和灵活的普惠性老年教育，具备人群普及性、地点可及性、费用适需性、学习内容普适性[2]等特征，成为当前适切的老年教育发展方式。

这一理念在中央及地方老年教育发展专项规划已有所体现，如《老年教育发展规划（2016—2020年）》，将“保障权益、机会均等”列为五项基本原则之一，要求“保障老年人受教育权利，努力让不同年龄层次、文化程度、收入水平、健康状况的老年人均有接受教育的机会”“充分利用各种资源，统筹加强组织管理，实现资源共享和协调发展，提高老年教育的可及性，最大限度满足各类老年群体学习需求”[3]。《上海市老年教育发展“十三五”规划》则将之分别概括为“以人为本”“按需施教”两个基本原则，前者强调“从老年人根本利益出发，遵循老年教育规律，努力让不同年龄层次、不同文化程度、不同收入水平、不同健康状况的老年人，享有教育的机会和权利”，后者则关注“加强对老年教育的教学理论研究和规律探索，增强老年教育的针对性、有效性和吸引力，提高老年教育质量和水平，满足老年人多元化、多层次的学习需求”[4]。老年教育公共政策的理念，与老年教育的普惠理念是较为一致的，都是通过围绕老年人学习需求，构建、布局丰富的教育资源，让老年人便捷获取、积极参与，达到普及老年教育、实现老年人受教育权的最终目标。

作为社会发展的重要一环，老年教育对整个经济社会发展有着非常重要的意义，坚持老年教育普惠发展，是必要且可行的，其关键在于保护老年人的受教育权，将老年教育发展成能够为任何一个老年个体提供可以自由、自主实现的“教育机会”，确保任何一个老年人的学习需求、学习动机被充分激活时，能够便捷获取、高效地接受教育。

（二）老年教育普惠发展的关键在于供需平衡

从社会价值上来说，老年教育最基本的作用在于保障老年人受教育权的实现，因此蕴含泛在、可及概念的普惠性老年教育成为一种相对适切的方式。老年教育普惠具有两方面基本要素：一方面，老年教育应当充分发动各方力量、均衡布局，让老年人被浓厚的教育氛围所包围，有充分的机会接触、了解老年教育，以促使老年人群能够主动产生参与老年教育的意愿；另一方面，老年教育应当充分发展、丰富多元，从而降低老年人参与学习的难度，满足老年人群多元的学习需求，以尽可能地实现老年人的学习意愿。如果将之映射到实践中，那么前者对应更多的是老年教育体系的供给侧，后者则更多地对应于老年教育体系的需求侧，而老年教育普惠发展，就是要实现老年教育供给侧、需求侧的动态平衡，这即是老年教育普惠发展的供需均衡。

在供给侧，普惠性老年教育彰显的是老年教育泛在、可及，即参与老年教育的机会，对于老年人是公平的：泛在是指老年教育体系的规模、增长，与老龄化的程度、趋势要趋于一致，在体量上是匹配的，参与机会不存在“排他性竞争”，即参与老年教育，对任何一个老年人而言都是一个宽松的“选择权”；可及是指老年教育资源分布是均衡的，不仅与老年人群在分布空间上趋于一致，而且要与老年人群群体特征如经济能力、行动能力等共振，参与机会不存在“歧视性限制”，即参与老年教育，不区分老年人户籍类型、性别、年龄、职业、收入等。在供给侧实现老年教育普惠，基础在于确保老年教育资源供给的丰富，重点在于确保老年教育分布的均衡，关键在于确保老年教育资源获取的便捷。

在需求侧，普惠性老年教育彰显的是老年教育适需可持续，参与老年教育的老年人，都能持续实现个人学习需求，实现终身发展：适需是指不考虑学习目的的素养提升、休闲娱乐、健身保健等，老年人应当都能较自由地实现内在学习需求；可持续是指老年教育是具有可持续性的，能够让老年人不断进行自我提升与发展。在需求侧实现老年教育普惠，立足点在于老年教育发展以“老年人”为本，突破点在于能够让老年人个别化学习需求皆得以实现，着力点在于老年教育服务与老年人特点的深度契合。

随着社会经济的发展，供需两侧均会不同程度地发生变化，因此追求老年教育普惠发展，要通过统筹协调实现供需动态均衡。需要深入挖掘老年人的需求，从而发挥需求侧“导向器”的功能，引导供给侧实现变革，以实现人群普及和地点可及；供给侧要发挥“稳定器”的功能，为需求侧提供丰富的选择性，以实现费用适需，内容普适。总之，实现老年教育普惠发展，需要供需方面相互调试，减少供需不平衡的情况，从而保障老年人受教育权，提升老年人生活品质，为实现教育现代化服务。

二、供给侧：教育资源“天花板”的存在与打破

供给侧视域下，普惠性老年教育侧重的泛在可及，在实践中可以用老年人老年教育参与率为主要指标进行衡量。既有数据表明，老年教育供给存在“天花板”，而打破“天花板”的力量，不能单纯依赖政府财政投入拉动，更关键的在于动员社会力量广泛参与。

（一）当前老年教育供给形式较为固定

《老年教育发展规划（2016—2020年）》，要求扩大老年教育供给的形式和内容，“鼓励社会力量参与”“积极探索体验式学习、远程学习、在线学习等模式，引导开展读书、讲座、参观、展演、游学、志愿服务等多种形式的老年教育”。然而，我国目前的老年教育供给体系的主体依然是老年学校，远程学习、团队学习、体验学习等多种学习形式虽然取得了一定的突破，但是由于发展实践尚短且经验不足，供给规模十分有限（见表1）。也就是说，当前老年教育供给，对“兴校办学”有较严重的依赖。

表1 部分地区老年教育体系中各教育形式的数量统计①

（二）形式局限造成供给面临“天花板”

毋庸置疑，单一的老年教育服务形式，无法满足老年教育普惠发展在“泛在可及”供给侧所提倡的“老年人能够根据自己特点灵活选择教育服务”的宗旨。

1.老年教育总量不足，存在增长滞后的趋势。我国老年教育供给主体是各类老年学校，老年学校入学率基本上代表了我国老年人参与老年教育的比率（见图1）。数据表明，目前我国老年人参与老年学校学习的比率，已经由2004年的1.7%攀升至了2017年的3.6%左右。

图1 老年人口数量、老年教育规模的变化趋势（2004—2017年）

2004—2017年间，我国老年教育规模的增长速度不稳定，并且滞后于老年人口增长的速率。如前图所示，2004—2017年间，老年教育仅在两个阶段实现比较明显的快速增长，即在2004—2008年间、2012—2013年间，老年人参与率明显提高，而且其他时间段的增长则几乎停滞，甚至在2015—2017年间的入学率由3.62%下降至3.53%。虽然老年教育的规模总量翻了一番，但是相较于我国政策对于老年教育的要求，以及老年人群期望参与老年教育的比率，这一发展规模严重不足。以老年学校在老年教育体系所占的地位而言，仅有的办学规模并不足以支撑政策目标的实现。“剪刀差”的态势充分说明，老年教育发展是滞后的，其提供的老年教育服务规模与老年人口参与学习需求规模间的差距正越来越大（见图2）。

图2 老年人口增长速度、老年教育规模增长速度变化趋势（2004—2017年）

中国老年大学协会统计数据显示，2019年我国有老年大学（学校）7.6 万所，在校生近900 万人，只能满足3.5%的老年人的就读需求。在老年教育缺口已经存在，且在老龄人口在自然增长的同时，大城市也不断吸纳外来老龄人口，以上海为例，2013—2018年，60 岁及以上来沪人口增加了23.84万人，增幅为55.6%。其中，65—69 岁年龄组增加10.56 万人，在老龄人口各年龄组中增幅最大②。在老年人群规模日益庞大、教育需求日益旺盛的背景下，发展规模不足，是我国老年教育发展面临的最直接、最迫切的根本性矛盾。

2.供给的潜在惠及范围过于集中，供给出现区域不均衡。所有老年人拥有相同的受教育权利，尽管供给总量不足，老年教育也应尽可能为每一个有学习愿望的老年个体提供参与机会。大多老年人普遍具有学习的愿望和动机，但是部分人群由于自身生理、心理条件，以及家庭、社会环境带来的约束，导致他们的学习动机受到多方面制约。因此，老年群体中活动能力较强，较彻底摆脱社会事务、家庭事务的“中老年人”中，拥有一定经济收入，具有一定知识储备的群体，成为老年教育教学服务的普遍对象，即各类老年学校中的“熟面孔”“老面孔”。而对于那些处于“弱势”地位的相关群体，如高龄老人、低收入者、行动不便者等，老年教育覆盖相对不足，即没有为这部分弱势人群提供足够的教育服务支撑，这在老年教育供给方面存在较大的缺口。

并且从对老年教育供给体系的地域分布的分析结果来看，老年教育的供给存在区域间的严重不均衡问题（见图3左）。通过对2017年各地区60 周岁以上老年人口老年教育的参与率核算，结果显示各地区老年教育覆盖率超全国平均水平的，仅华东区、西南两个地区，最高值和最低值差距超过4 个百分点，而华东地区老年教育的覆盖率几乎是东北地区的5 倍（见图3右）。

图3 2017年全国各地区老年教育办学数据比较

3.供给形式相对单一，过于依赖政府财政，潜力有限。随着全国老年教育“十三五”规划的全面实施，全国各形式老年教育都呈现出快速增长的趋势，老年教育办学形式日渐多样，除老年学校教育之外，老年教育自主学习模式日益凸显，远程学习、团队学习、体验学习等多种学习形式并存，通过网络、微信等组建了新型学习组织，老年教育形式和效益都取得了一定的突破，这些教育形式为老年学习者提供了便捷优质学习支持服务，一定程度上缓解了老年学习需求的供给不足。

但是从类型上来说，由于发展时间尚短且经验不足，我国老年教育供给体系的主体依然是老年学校，老年教育机构仍然是我国各地老年教育的主力，其次为养老机构所开发的养教结合项目或送教项目，新型老年教育形式的发展规模尚较薄弱（见图4），其中在很多地区甚至尚未出现。由此造成了基层老年教育资源的匮乏，这意味着我国当前的老年教育仍然过度依赖老年学校提供的传统课堂教学、远程教学等学习服务。在这种单一供给形式下，基层老年教育的发展情况不容乐观，相较于大规模、大体量的老年教育机构，基层老年教育机构能够获得政府财政投入更为有限，更容易出现下滑、萎缩的现象。

图4 部分地区老年教育体系中各教育形式的数量统计

在大力倡导社会多方参与下，政府办学仍然是老年学校供给形式中的主体。在各省市地方老年教育规划、老年教育实施和推进方案、老年教育工作要点等相关文件中，积极发展老年教育，积极吸引社会力量参与，都有充分的体现。根据已有的部分省市数据，这一政策目标已经取得了一定的成效，并形成了一些可行、可推广的模式（见图5）。但是，从具体数据来看，政府办学体量和规模远远超越其他力量办学规模的数百倍，由政府主办的老年学校占全部老年教育机构的91.47%，社会力量办校占比3.97%，系统、行业办学占比3.68%，各类学校如高等教育机构办学仅占比0.88%，社会资源潜力没有得到有效发挥，也造成了一定资源的重复建设和浪费。

图5 部分地区老年学校办学主体的分类统计

（三）经济发展并非老年教育普惠发展的唯一条件

在各地区老年教育参与率上，经济发展与老年教育参与率之间没有明显的相关性，说明经济发展并非老年教育普惠发展的唯一条件。从数据上来看，如果仅从东部、西部在老年教育发展上有明显差距的表面现象看，东部沿海地区，老年大学数量多，质量高，入学率也就高，这似乎应当意味着经济处于较发达的地区，老年教育的入学率就越高，老年教育发展水平就越领先。但是，经济发展程度与老年教育发展程度不一致情况经常出现（见图6、图7）。经济发展速度快的区域并不一定能带来老年教育的充分发展，而通过灵活多样的发展举措，一些经济相对落后的地区也能办好老年教育。

图6 2017年各省市老年教育参与率和GDP 收入的相关性分析

图7 2017年各省市老年教育参与率和GDP 收入排序

总之，在供给侧，老年教育将长期面临着供给不足的制约与束缚，“一座难求”将是老年教育普惠发展需要解决的首要任务，而且任务异常复杂艰巨：老年教育发展领先的地区，要继续扩大老年教育规模，重点是摆脱对政府办学的依赖，深耕资源多元供给，吸纳更多力量参与办学；而老年教育发展落后的地区，不能困于落后的经济条件，必须发挥主观能动性，快速赶上。在这一过程中，国家不能过于依赖统一的刚性政策，要积极鼓励并支持政府因地制宜解决实际问题。

三、需求侧：找准突破，保障老年人接受教育的“获得感”

需求侧视域下，当前我国老龄人口数量巨大，且增速较快，对老年教育的需求量大，满意度问卷测评表明，老年人的教育选择自主性非常强，其学习动机直接由老年教育服务适需程度所决定。

（一）我国老龄化进程加快，老年人口比重高

我国是世界上人口老龄化速度最快的国家之一。发达国家长时期、分阶段出现的老龄问题将在我国压缩到短期内同步呈现、集中爆发。人口老龄化将给经济社会发展带来全面、深刻、持久的影响，已经成为影响国计民生、民族兴衰和国家长治久安的重大战略问题[6]。根据国家统计资料显示，2019年我国65 岁以上人口数量为1.76 亿人，占总人口14 亿的12.57%，而2010年这一比例仅为8.87%，10年间增长了3.7%（见图8）。在人口基数巨大的情况下，我国60 岁以上人口的增长比率每年都以超过0.6%的速度增长。预计到2025年，我国老年人口将达到3 亿，至21世纪中叶，老年人口更将达到超过4 亿的峰值③。与此同时，随着生活质量的提升，高龄老年人的比重也不断增高，庞大的老龄人口群体，在提升老年教育需求的同时，也对老年教育所承担的社会责任提出了更为多元和高位的要求，不断增加的老年人口给老年教育供给提出了巨大挑战，并且这种挑战会随着社会的发展不断提升。

图8 2010—2019年我国65 岁以上人口占总人口的比重变化③

（二）老年人学习意愿强，老年教育覆盖面偏低

目前，我国参加各级各类老年教育的老年人人数达5432 万人，但从全国60 岁及以上的老年人口数量看，老年人入学率仅超过3.3%；以上海为例，2013—2018年，60 岁及以上来沪人口增加了23.84万人，增幅为55.6%，2018年参加各级各类老年教育机构“学校教育”学习的60 周岁及以上学员总数60.47 万人，占上海市老年人总数483.6 万人的13%，大量老年人没有机会接受老年教育。而已经接受老年教育的学生中，也存在着覆盖面严重不足的问题，本研究针对上海、北京和山东收集的调查数据显示，当前参与老年教育的群体中，刚达退休年龄的老年人占大多数，高龄老年人的覆盖面较低。并且绝大部分学员有一定收入，能够承担一定的老年教育支出（见图9）。

图9 北京、上海和山东三地老年教育学员调查数据④

与此同时，有学习欲望的老年人在整体老年人的比重较高，一项针对天津老年人的调查显示，参与调查的老年人中有学习需求的人数为51.4%。除疾病和家务离不开或没有学习需求的外，一般的老年人都有学习需求，当前各类学校只能满足7.8%的老年人学习需求[7]，说明当前老年教育存在很大的供给缺口，要跟上老龄化步伐，我国老年教育每年至少要保持8%的增长规模。

（三）老年人学习需求多元，老年教育资源有限

需求侧视域下，普惠性老年教育侧重适需与可持续，在评价中可以用老年人对老年教育满意程度来进行衡量。当前老年人的学习需求也日益多元化，选择自主性非常强，其学习动机直接由老年教育服务适需程度所决定，影响因素多元丰富。从已有的研究中也可以发现老年人的学习需求受到多种因素的影响，不仅满足于老年教育机构开设的课程，对于传统的老年教育课程需求不变的前提下，老年人对诸如卫生保健、现代科技、心理健康等内容也有极强的学习需求，从老年学员对各方面满意情况的均值来看，整体满意度较好，同时存在着一些明显弱项，可以将之归为两类：一是希望学习参与方式更加便捷；二是期望学习内容更加优质（见图10）[3]。

而且，对高端老年教育资源的需要也不在少数，优质的师资也成为老年人追捧的对象。由此导致老年教育领域中“一座难求”“只读书不毕业”等问题成为普遍现象，即使在老年教育资源比较充分的经济发达地区，老年人凌晨三四点钟排队报名、“摇号”报名的现象也十分常见，很多老年教育机构实际报名人数远远超出预计人数。而老年教育资源相对匮乏的地区，老年教育的供需矛盾则更为严重。

（四）老年人学习需求大，供需不匹配问题严重

当前我国老年人教育需求处于中等偏上水平，并且不同性别、不同学历和不同居住类型的老年教育内容需求有所差异[8]。尽管人们的整体知识和学历水平不断提升，在优质教育资源相对有限的情况下，当前老年教育更多提供的是大众性、基础性的服务。因此对于部分有较高要求的老年人来说，常常出现难以满足学习需求的情况，这就导致老年教育机构的服务供给类型与老年人的学习需求类型出现不匹配的问题[9]。但随着社会的不断进步，老年人文化水平和层次的不断提高，对于老年教育的需求也不再停留在基础层次，对老年教育服务品质的要求也在不断提升。不仅要求老年教育资源“量”的提升，也对“质”提出了更高的要求。目前老年教育的投入、规模等发展现状，对于庞大的具有教育需求的老年群体而言是杯水车薪。“一座难求”，是我国老年教育事业未来所要解决的核心问题，即老年教育在由个人选择跨越成为社会需要的公共政策的背景下，仍然难以突破长期以来只能“为少数人服务”的束缚。

四、面向2035，老年教育普惠发展的核心策略

老年教育将长期面临着供给不足的制约与束缚，普惠发展的任务异常复杂且艰巨。面向教育现代化的发展需要，在老年教育能够获得有限教育财政投入的情况下，需要从供给层面探索扩大老年教育总量规模的途径和方法，为老年人提供更加多元、适需的受教育机会。

（一）完善制度设计，将供给侧改革与需求侧精准对接，坚持“公平性发展”

首先从完善已有的政策法规出发，改变当前老年教育政策法规的薄弱情况，加强老年教育在终身教育条例中的重要地位，从制度层面保障老年人受教育的权利。在加强老年教育法制建设的基础上，深度考虑老年教育的需求，以及在需求的层次和内容上明显的升级趋势；而从供给侧来看，既存在同类型教育供给过剩，也存在着弱势人群与高品质的教育服务有效供给的不足[10]。因此需要把握老年人的多元需求，以需求为导向改变供给模式。老年人受收入、资历、健康、爱好等内因的制约以及地域、生活环境等外因的影响，个体间存在较大差异[11]。需要深入挖掘我国老年人口的教育需求，深耕理论研究，真正了解老年人所需所想，从而提供最为适切的老年教育内容。而在实践中，必须强调支持并努力实现所有老年人的学习愿望与学习需求，充分考虑学习的维度与层次，构建系统丰富的现代老年教育服务体系。从内容和服务层次上尽量惠及全部老年人群体，保障老年教育公平与普惠发展。

（二）将老年教育纳入公共服务，推动政府扮演更多角色，进行“托底式发展”

我国宏观政策已经将发展老年教育纳入政府社会事业发展规划，但仅靠政府的财政支持，已经被证明是不可持续、不够充分的，无法填补老年人学习需求与老年教育服务不足之间的空缺。但是，政府的作用仍是不可忽视的，必须进一步巩固和放大，其中关键就是让政府发挥更多的职责，扮演更多角色。从顶层设计方面，要从政府层面真正做到简政放权，推动政府职能转变，从制度本身提高老年教育事业服务能力，精准对接需求侧，让更多老年人能够享受到适需、优质、普惠、包容性强的老年教育。简言之，政府未来应当加强对老年教育的宏观规划，厘清职责体系，从老年人的实际需求出发，逐步将老年教育纳入地方性公共教育或公共服务保障范畴的服务清单。针对当前资源不足的问题，为老年教育提供更多经费和场地支持，构建起老年教育体系的基础服务网络，以此作为“底线”保障，推动实现广泛性老年人学习需求的满足。与此同时，应关注“底层群体”，老年人群中的弱势群体包括高龄老年人、低收入者、行动不便老年人等，为其提供如送教上门或远程教育等支持服务，加强针对外来老年人口的教育，开展社区定点帮教等活动，帮助其融入输入地。

（三）挖掘老龄人口的潜在人力资源，变“压力”为“红利”，实现老年教育“增值性发展”

面对当前的人口结构，人口寿命不断延长，出生率逐渐走低，应重视老年教育在老年人力资源开发方面的功能，合理规划对“初老”老年人的职业培训，对有意参加社会建设的老年人提供合适的教育。在理念上，倡导老有所为，将学有所成和学有经验的学员转化培育为老年教育的讲师、助教、管理员及志愿者，服务老年教育活动的开展、参与社区志愿服务；同时，在老年教育中合理规划对“初老”老年人的职业培训，与时俱进地开发与丰富老年教育课程，对有意参加社会建设的老年人提供合适的教育，帮助其二次社会化，服务于地方社会经济发展。退休前从事专业技能岗位的老年人不在少数，应根据这部分老年人的特点，以与时俱进的态度开发老年教育课程，鼓励有特长、有能力的老年人积极投身老年教育事业。根据老年人的实际需要，为老年人提供适需的老年教育，开发相关教育资源。

（四）促进公共教育资源向老年教育开放，鼓励各方力量更深入地参与老年教育，落实“开源性发展”

从实际来看，社会中蕴含的丰富的行业资源、文化资源、精神资源等都能够提供教育服务，通过适当的设计，尤其是学习形式的创新，老年群体便能从中获得必须要的教育服务。更为重要的是，整合这些资源，一直是政府创建学习型城市、构建终身教育体系的重点，在这项工作中应当明确老年教育的地位，促进各方面资源的相互开放，促进全社会的资源共享。需要通过机制体制的变革，充分发挥市场作用，搭建好平台吸引更多力量参与，通过社会合力发展好老年教育事业。在具体措施上，针对老年教育发展领先的地区，要继续扩大老年教育规模，重点是摆脱对政府办学的依赖，深耕基层资源供给，吸纳更多社会力量参与办学；对于老年教育发展落后的地区，引导扶持其发挥主观能动性，积极寻求发展路径，盘活老年教育存量，通过兴校办学、建立社会体验基地等各种方式，整合资源；开放博物馆、社区活动中心等公共服务设施，吸纳教育培训机构力量，根据实际情况分时段开放普通中小学操场和图书馆等区域，不断为老年人开辟灵活便捷的学习途径，集聚丰富多样的教育资源；重点拓展职业院校、业余大学、普通高校等资源，设置专项资金支持，在不影响正常教学的情况下，提供灵活多样的老年教育内容和形式。

（五）推进养老服务体系与老年教育体系相互融合，让更多老年人获得参与教育服务的途径与机会，实施“开放性发展”

由于我国正迈进深度老龄化阶段，无论是国家政策还是地方政策层面都非常重视养老体系建设，因此考虑到将来老年人生活和学习的需求，应注重养老服务体系与老年教育的结合。首先大力推动原有老年大学和老年教育机构的体制机制转型，提高向社会的开放度，面向社会办学，向各类养老场所和社区配送老年教育课程、讲座等学习服务，推进养教一体化。其次，在社区老年人日间照料中心、托老所等各类社区居家养老场所内，在老年养护院、城市社会福利院、农村敬老院等养老服务机构中，设立学习场所，配备教学设施设备，提供教育服务，构建基础环境。多方面共同作用，形成合力，支持并努力实现所有老年人的学习愿望与学习需求，构建系统丰富的教育服务。

（六）加强老年教育支持体系建设，重点提高服务便捷性，提倡“滚雪球性发展”

由于当前老年教育资源有限，但需求巨大，需要将老年教育置于社区教育、终身教育乃至公共服务建设的重要位置，从供给层面探索老年教育服务网络化、平台化建设，从而提高老年教育资源获取的便捷性。首先，集聚优质服务所必需的课程、科研等资源，进行规模化、专业化建设，并充分利用现代信息技术推进共享，以相对低的成本实现老年教育在基层的不断延伸与覆盖；其次，培养老年教育师资，将建设高职、高专以及大学相关师资培养专业的建设纳入日程，完善老年教育师资在职培训系统，选拔并培养专业的老年教育师资队伍；与此同时，加强老年教育机构与街道职能部门、社区单位的合作，共同开展区域特色的老年教育活动，针对性地向辖区内老年人进行宣传，从而更充分地引导或激发老年人参与学习的意愿，不断向每个老年人可“在家门口享有高质量教育”的目标进行不懈努力。

当前我国老龄人口增速不断提升、数额巨大，而老年教育无论从总量还是增量上，发展的速度远远比不上老龄人口的增速，制约了老年人受教育权的实现，也不利于学习型社会的构建，因此面向教育现代化2035，促进老年教育供需平衡的普惠发展意义重大。与此同时，当前我国已经出现了劳动力结构性短缺的问题，老年教育普惠肩负着双重的任务，需要切实以供给侧改革为手段，以老年教育为媒介，促进老年人“二次社会化”，实现老年人力资源的转化，从而全面提升老年人的生活品质，进而为建设社会主义现代化教育强国奠定基础。

注释：

①数据来源于“2018 中国老年教育绿皮书调研”课题组，如无特殊标明，全文同，部分数据进行模糊化处理。

②数据来源于上海人口统计数据。

③数据来源于国家统计局，其中2010年数据为当年人口普查数据推算数；其余年份数据为年度人口抽样调查推算数据。

④数据为本课题组自行收集的调研数据，于北京、上海和山东三地收集老年学校抽样调查数据，问卷已通过信效度检验，结果较为可靠。