新中国农村土地制度调整变迁：个人与集体的天平“定盘星”抉择

杨继瑞 周 莉 李霜怡

[提要]回顾新中国成立以来农村土地制度的改革调整，可以发现其内核实际上就是在个人与集体的天平“定盘星”上考量与抉择，以更好地适应和促进农村生产力发展。以经济史的分析方法，基于土地所有制和所有权的理论视角，溯源新中国农村土地制度调整变迁的四个阶段，可以透析出三点改革启示：农地集体所有制要始终贯穿于整个改革过程；明晰农地赋权，保障农民土地合法权益；重视农地关系，发挥好政府规范和引导服务的主导作用。以史为鉴，有助于从新中国农村土地制度调整变迁中吸取有益的经验，规避弯路，正确处理好新一轮土地改革的个人与集体权益，校准个人与集体的天平“定盘星”，助力乡村振兴，促进农业全面升级、农村全面进步和农民全面发展。

农村经济是国民经济的“压舱石”，土地则是农村经济的基本生产资料。要让农村土地释放要素活力，需要对农村土地制度进行与时俱进的变革调整。当土地制度与劳动关系、劳动力水平相匹配时，国家社会生产、人民生活持续良性发展，社会矛盾也得到阶段性化解。

新中国成立以来，从社会主义革命与建设、改革开放时期，到中国特色社会主义进入新时代，我国农村土地制度不断更迭调整，有弯路有经验，经过持续努力取得了举世瞩目的发展成果。认真梳理新中国成立以来农村土地制度调整变化，其基本点和目的还是不断与生产力水平相匹配。具体的土地权属关系、政策措施始终在于个人与集体天平“定盘星”考量。如何实现我国农村和农业的高质量发展成为了新的“时代之问”，党的十九届五中全会提出“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴”，秉着“解放思想，实事求是”的态度对农村土地制度进行再次审视具有极强的时代意义。在庆祝中国共产党建党100周年之际，对新中国成立以来的中国共产党经济制度史农村土地篇章进行溯源，从土地所有制与所有权的理论角度，考量农村土地在历次政策调整中转变剥离的权属关系，有助于更好地把握当代中国农村土地制度和政策演进的原则方向，为新发展阶段的农村土地制度改革提供有益的历史经验借鉴。

一、我国农村集体所有制天平两端：个人与集体

新中国成立后，以毛泽东为核心的党的第一代领导集体，根据马克思列宁主义原理并结合中国具体国情，建立了我国农业土地所有制和所有权的基本路线方针。为了解放农村生产力、调动广大农民生产积极性，改变成立初期一穷二白的局面，毛泽东提出在解放区及全国实施土地改革。土地改革发展了马克思列宁主义的社会主义土地理论，由封建土地所有制转变为农民的土地所有制，农民当家作主，主动生产，实现了生产力的迅速提高。1953年，在生产力得到恢复提高后，毛泽东提出进一步实施社会主义改造，农村土地制度变革为社会主义集体所有制。在后来的农业改造运动中，过高估计了生产关系对生产力水平的刺激作用，工作方式过快过急。在组织农村土地改革管理过程中，忽视了农民个人利益，从农业合作化运动开始不断强化土地集体所有制。1978年，党的十一届三中全会拨乱反正，纠正了左倾错误思想，确立了以经济建设为中心的工作总路线，在农业方面创新改革土地管理制度，实施家庭联产承包责任制，所有权在集体，个人可单独承包经营，包产到户、自负盈亏。在我国现阶段，农村土地的集体所有制不是在全社会范围的公有制而是在一定范围的成员公有制，而且集体成员(个人)仍保留对一定的生产资料的私有制或个人所有制。这是一种具有个人与集体利益共存的公有制。个人与集体利益的权衡与抉择往往处于农村集体所有制天平的两端。

我国现行的政策是土地集体所有制，是一种“三权分置”的集体所有制，土地所有权在农村集体把控，农民享有土地承包权，其土地经营权可以由农民自主选择是否自己使用还是流转让渡。这是我国农村集体土地所有制框架下的集体与个人天平“定盘星”精准定位的创新成果。

通过对新中国成立以来农村土地制度变迁的梳理，我们不难发现，如果农村土地制度天平的“定盘星”过分侧重于个人利益时，农户个体收入差距就会被拉大，相当农户的个人权益会因此受损，从而严重影响农村及社会的稳定；相反，当农村土地制度天平的“定盘星”过分倾斜于集体利益时，农户个人利益就会边缘化，从而影响到广大农户的生产经营积极性，劳动及资本便会由此失去活力。

二、新中国成立以来农村土地制度调整梳理：个人与集体“定盘星”考量

“以史为鉴，可以知兴衰”。对新中国成立以来农村土地制度调整进行回顾梳理，有助于我们在新发展阶段深化农村土地制度改革中，正确处理土地所有权、承包权和经营权关系，从而科学抉择农地权益天平中个人与集体的“定盘星”。

根据我国新中国成立以来农村土地制度在个人与集体天平“定盘星”抉择视角，我们可以将新中国成立以来农村土地制度调整划分为四个阶段(表1)：土地改革时期、农业合作化运动开始到文化大革命结束时期、改革开放发展时期和党的十八大以来的时期。这四个时期分别确立了“农民个体土地所有制”“三级所有集体土地所有制”“家庭联产集体土地所有制”“‘三权分置’新型集体所有制”。

表1 新中国成立以来农村土地制度的变迁

(一)土地改革时期：着力实现“耕者有其田”

新中国成立初期，刚经历战争摧残的国家经济基础弱、百废待举，农业亟待恢复发展。中央人民政府决定要继续大规模推行解放区土地改革的优良实践，在全国范围内实行土地改革，实现“耕者有其田”，进而进一步确立农民个体土地所有制。此时，我国农村土地所有制个人和集体的天平“定盘星”基本置于“个人”位置。

1950年，中央人民政府通过和颁布实施《中华人民共和国土地改革法》，提出废除封建土地所有制，实行农民阶级的土地所有制。对于地主，采取孤立分化政策，没收土地等生产资料；对于富农、中农，保障其土地及其他财产；将没收和征缴的土地和生产资料公平合理地分配给当时3亿多无地或少地的农民。中央政府在共和国成立早期运用国家力量调配土地资源，促使极不公平的社会财富分配尽可能公平合理。同时为了稳定民族资产阶级，早日恢复发展农村经济，实行了经济上保存富农经济、政治上中立富农的政策。

土地改革采用的是自上而下发动群众的方式进行，代表人民群众，依靠人民群众。从1950年冬开始，各地派出土改工作队，工作队深入广大农村基层，培养积极分子，发动群众，建立以贫困农民为主的农民协会，农民协会负责开展具体工作。土改工作继而开始划分阶级、没收和分配地主土地财产和复查总结，之后再由各地县级人民政府，给每户农民办理土地证，以确认地权。土地改革就是对当时具有的物质生产资料进行一次重新分配，其中更多地满足了底层农民、无产阶级。

50年代初期，我国农民为了解决农业生产中各自的劳动力、畜力、农具不足的困难，在自愿互利基础上建立劳动互助组织。当时的互助组有两种形式：一是由几户农民在农忙季节临时组织起来，进行换工互助，农忙过后即行解散，这种临时互助组是初级形式。二是规模一般较大，组员比较稳定，除全年在主要农事活动上进行劳动互助外，还进行其他农副业的互助结合并在组员之间有初步的劳动分工，有的还积累了小量的共同财产，这种常年互助组是高级形式。由于互助组是在共产党领导下帮助农户个体的集体互助组织，带有半社会主义萌芽的性质。由此，我国农村土地所有制个人和集体的天平“定盘星”抉择中有了“集体”要素的考量。

(二)农业合作化开始不断强化土地集体所有制

自1953年起，我国开始进行社会主义改造，决定要在一个相当长的时间内，基本上实现国家工业化和对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。这其中，就要将5亿农民从个体小农经济转变为社会主义集体经济。自此，从早期的农业合作化运动开始，到高潮时期的人民公社，农村生产的集体化程度不断加强，土地明确为合作社、公社集体所有，部分时期其他生产资料也划归集体占有。

在此期间，我国农村土地所有制个人和集体天平的“定盘星”抉择增加了“集体”的权重。毋庸讳言，我国农村土地权益从个人向集体转变，是社会主义历史进程的必然选择，但在具体实施过程中，存在着操之过急、生产关系不适应生产力水平、忽视农民的个人利益等问题。

农业合作化是以多种合作的形式把农业生产资料私有制改造转化为农业生产资料公有制。农业合作化运动从1953年开始，到1956年结束，即农业的社会主义改造。农业合作化运动的出现既有历史原因，也包括现实因素。新中国成立初期，我们的许多政策学习苏联，苏联斯大林时期即实行“农业集体化”，农民生产资料和土地统一收归国有；在劳动生产方面，土地改革重新划分了耕地，但很多贫困的农民连最基本的锄头等生产工具都没有，个人开展不了生产，甚至出现了土地买卖的现象，农村土地两极分化在个别地方显露端倪。为了防止农村土地两级分化的蔓延，我国广大农村在互助组基础上逐步建立了初级农业合作社(简称初级社)和高级农业合作社(简称高级社)，加快了农业社会主义改造的进程。

农业合作化运动目的明确、措施清晰，有许多正确的意见，但忽视了生产关系与生产力水平不适应的矛盾，过程中急于求成、贪多图大。1954年4月，中央农村工作部召开第二次农村工作会议，分析了农业合作化运动的形势，决定从各方面大力支援农业生产合作社的建立。到1955年春耕以前，全国范围内农业生产合作社已经发展到60万个。合作社发展速度过猛，不少地方也出现了强迫命令、违反自愿互利原则的现象，危害到了农户的个体利益。在这一时期，农村存在大规模宰杀牛羊牲畜等行为，农村小范围出现了阻碍合作化运动的意见。在1955年3月，中央提出“停、缩、发”的三字方针，农业合作化运动短暂适当降温。但在下半年，对农业合作化、集体化的发展程度，又提出了新的要求，批准了关于到1956年合作社发展到100万个的计划。在后面的数月时间，农业合作化运动急速发展，到1956年底，参加初级社的农户占全国总农户的96.3%，参加高级社的农户达到农户总数的87.8%，基本上实现了完全的社会主义改造，社员个人所有的土地转为农业合作社集体所有，[1](P.214)我国农村土地所有制个人和集体天平的“定盘星”考量中“集体”权重逐步加大。

新中国仅用4年时间就全部完成了社会主义改造任务，这大幅少于预计时间。由于当时党内“左倾”思想并没能得到及时纠正，我们在农业上又开始了人民公社运动。农村土地等生产资料进一步集体化，这是对农业合作化运动成果的巩固，也是新中国农业制度走向集体主义的高峰。在人民公社运动时期，农村所有的土地和生产资料都归集体所有。由于受苏联经验和急于建成社会主义思潮的影响，导致我们片面地认为，集体化就能够向社会主义、共产主义迈进。于是，1959年8月中央以文件形式首次明确了人民公社“三级所有，队为基础”的农村集体土地制度和生产管理制度，1962年这一土地制度全面确立。这一制度一直延续到我国改革开放之初。此时，我国农村土地所有制个人和集体的天平“定盘星”基本置于“集体”位置。

我国社会主义建设早期的二十余年，我国农村土地制度不断变迁，从合作到集体所有、统一经营。其初期还是兼顾了集体与个人的利益，在一定程度上适应当时农村生产力的发展。但是，我们后来受急于求成等思潮的影响，违背了生产力与生产关系矛盾运动的规律，不断拔高农村土地所有制关系，过分重视集体，忽视个人利益，从而阻碍了农村生产力的发展。

(三)改革开放确立家庭联产承包责任制

党的十一届三中全会后确立的农业农村政策，是从自下而上的生产实践中探索出来的。郭晓鸣(2011)认为，从“三级所有、队为基础”人民公社体制到土地家庭承包的演变，其核心是通过建立土地所有权与经营权相互分离的新的土地制度，使农民获得了自主进行生产经营活动的基本权利，重新确立了农户家庭经营的主体地位。[2]安徽省凤阳县小岗村的18户农民按下红手印，分田单干，自负盈亏。从安徽凤阳到全国推行，从此开启了新中国改革开放的历史新进程。农村土地在集体所有制的前提下，包产到户、包干到户，打破了过去公社大队集体经营、大锅饭的局面。改革开放初期，邓小平同志提出“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷”[3](P.116)，深刻阐述了社会主义的根本任务是发展生产力，农地关系由此发生变革。各地开展了以家庭联产承包责任制为核心的实践探索。1983年，中共中央下发一号文件，正式确立了以家庭联产承包责任制为主要内容的农村土地集体所有制。全国范围普遍实行了新的农业土地制度，在土地归集体公有的前提下，土地长期承包给各农户使用。农业集体生产转变为农民自主生产，自负盈亏。农民获得了土地生产和经营的自主权，极大地调动了农民群众的生产热情。包产到户的推行，是将马克思主义普遍原理与中国具体实践相结合的又一次伟大尝试。家庭联产承包责任制，保证了集体对土地的权属所有，同时承认农民的承包经营权。马克思提出社会主义国家要实行土地国有化，但是在处于社会主义初级阶段的中国农村生产力水平还比较低，应当首先通过制度创新，在不改变土地集体公有的基础上，解放生产力、发展生产力，提高农民的生活水平。此期间，我国农村土地所有制个人和集体的天平“定盘星”开始注重兼顾个人和集体权益。

从1992年开始，我国逐步探索建立社会主义市场经济体制，农业农村也面临着新形势和新机遇。城市化的不断推进，工业建设提供了大量工作岗位，农村劳动力逐步向城市转移，城市的经济建设也急需大量的劳动人口，我国农村土地利用率开始下降。为了解决城市与农村双重要求和市场化的实际需求，中共中央开始试行允许土地使用权的依法有偿转让，提出“增人不增地，减人不减地”。2003年《农村土地承包法》颁布实施，国家陆续出台了一系列相关政策文件，不断完善土地流转政策。土地承包经营权的流转合法化，一方面释放了农村剩余劳动力，给予整个国内市场以强大的“人口红利”，同时也遵循了市场优化配置的现代市场经济原则，是社会化大生产的必然要求。梳理农村土地的“产权关系”和“经营关系”对于正确处理我国农地关系有着重要意义，将农民身份逐渐转变为农民职业，尝试探索准入及自愿退出机制，取消农村、城市人力资本的流动壁垒，有助于打破城乡二元制结构，进一步缩小城乡收入差距，推动中国城镇化的发展进程。

(四)深化改革，赋予农民更多财产权利

通过几十年的改革开放，城市化、工业化建设，城乡居民收入快速增长。但同时城乡居民收入、生活水平的差距都存在不同程度的拉大。过去我们依靠放活土地的承包经营权提高了农业经济发展水平，但由于缺少法律的明确承认，农民的土地权利并不稳固。农村集体土地缺乏持续完整的财产权权能，农民不愿意向承包的土地投入资金。尤其是新世纪以来，我国城市化步伐进一步加快，人地分离现象比较普遍，农村土地出现弃耕抛荒的现象。土地的流转进一步加快，但耕种效率较低、土地分散且低价接地。党中央高度重视此类问题，要求乡村土地资源要素流动规范，实施“土地确权”。只有“确权”，才能“赋能”，此番土地确权的核心在于依法确认和保障农民的土地权利(于建嵘、石凤友，2012)[4]。2013年全国两会提出清晰方向和目标，加快农村土地征收改革与完善土地流转制度，通过农村土地确权保障农民权益。依据“物权法”，进行农村土地承包经营确权登记颁证，过去土地承包经营权从“债权”转化成为“物权”，这拉开了“新土改”的序幕，也是进一步释放农村经济活力的重要第一步。党的十八届三中全会提出“全面深化农村改革”目标任务，强调此轮农村土地改革的重点是赋予农民更多财产权利，做好农地确权颁证工作是保护其财产权利的基础。

以“农地确权”“三权分置”“三块地改革”为代表的“新土改”无一例外都更多重视农民个人权益的保护。“三权分置”是在党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央完善社会主义土地理论提出的重要创新。此次调整将土地承包经营权再次剥离，土地经营权可以转让，农户保留自身承包权。农村土地“三权分置”后，所有权在集体，联产承包后的农户享有承包权，经营权可以在第三人，也就是说，土地的抵押、入股、联营等已具备合法性。农地“三权分置”的关键在于稳定承包权、放活经营权，在保证农民基本土地权益的基础上，积极培育新型农业经营主体参与农业经营开发(贾可卿，2018)[5]。“三权分置”一则对承包土地农民进行再一次的生产解放，可以保留土地承包权，经营交于他人；二则通过土地经营权出让的形式为农民增加了财产性收入；三则从经营主体的角度以期解决谁来种地的问题，搭建农业专门公司孵化平台，引入资本投入，做大农产业。农村“三块地改革”指的是农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度改革。“三块地改革”站位高、改革难度大，影响范围深远。从2015年开始，我国开展三块地改革的试点，新修订的《土地管理法》于2020年初正式实施，改革内容已经上升到农地管理的法律实践。推进征地改革有利于保护现有耕地，建立较为完善的征地农民补偿协调机制；此次改革中赋予农村集体经营性用地与国有建设用地同等地位，进一步畅通并保障土地交易主体的完全；宅基地管理事关农民钱袋子，提供农民更多收入渠道并为乡村小城镇吸引更多资金和流量。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度关注农民生产生活问题，积极探索谋划进一步实现农民美好生活的可行路径，在第二轮土地承包到期后再延长三十年不变，这是党中央给广大农民的真切交代。继“乡村振兴”国家战略实施，党的十九届五中全会做出“加快农业农村现代化的重大决策部署”，要求不断巩固和完善农村基本经营制度，推动农业农村同步实现现代化，持续增进人民福祉。习近平总书记指出，“现代农村是一片大有可为的土地、希望的田野”，各级政府要根据中央部署要求，运用好“权利束”赋予农民更多财产权利，引导土地功能延伸发展，鼓励乡村多种经营，进一步缩小城乡差距，把乡村建设成为山清水秀的生态家园。此期间，我国农村土地所有制个人和集体的天平“定盘星”将个人和集体权益得以制度性、规范性固化。

三、新中国成立以来农村土地制度改革的历史经验与启示

新中国成立以来的农村土地制度在权衡个人与集体关系中不断变迁。每个时代有不同的时代任务与使命，不是偶然发生，同时对下一阶段产生巨大影响。习近平总书记在谈及农村土地制度改革时多次强调，改革要坚持土地公有制性质不改变，依法保障好农民权益。在如期完成了现行标准下农村贫困人口全部脱贫目标任务的新时期，我们应当通过历史分析的办法，总结政策变迁实施中的历史经验，从分散的史实中找寻农村土地制度改革的“暗线”。全面实施乡村振兴战略实践要求我们，应当坚持原则共识，破除部分制度藩篱，更好平衡并发展个人与集体利益，从而实现新时代的土地改革与农业农村高质量发展。

(一)农地集体所有制要始终兼顾个人和集体权益

个人与集体两者的关系是辩证统一的，尤其是在处理土地的问题上。土地本身不仅具有私人属性，也有公共属性。新中国成立以来，我们不断探索农村土地制度的有效实现形式，土地改革调动农户个体的积极性，建立人民公社等农业互助组织以期实现农业的规模化经营，家庭联产承包责任制打破“大锅饭”再到当前的“三权分置”、多种经营，这些都是为寻求公平与效率、个人与集体的均衡统一。但我们改革的始终都是在农村土地集体所有制的基础上。

土地是农业生产的基础条件，衡量农业经济是属于什么性质的问题，首先要看土地属于谁所有，维护土地基本生产资料公有制，就能坚持农业经济的社会主义性质。除土地之外的部分生产资料、生产权利由社员个人使用，并不影响集体经济的性质。我国具有地少人多、可耕作土地分散的实际情况，农民承包土地经营仍是合作经济的成员，而不是私营农民，更不是封建小农。在集体经济基础上实行联产承包责任制也只能是社会主义性质的。改革要在维护土地集体所有的前提下进行，村社集体把可耕作土地分散给了农户，交够国家的、集体的，剩下的就是自己的。灵活的农村土地制度让我国粮食产量不断提升，改革当中不仅有以中央政府为主导的自上而下的制度变革，也有发挥人民力量智慧进行自下而上的实践探索。新中国成立以来农村几十年的发展行稳致远，没有陷入封建社会的“土地周期律”，我们始终是坚持社会主义原则开展农业生产，农村土地的集体所有制有效保护了广大农户的基本权益。土地制度不断在结合时代要求、省情村情中探索发展，社员可以自行安排生产、经营、流转，但集体掌握土地所有权，以此保障全体人民共同享有土地权益，对稳定我们国家整体大局都有至关重要的意义。

我国在处理农村土地问题上即使部分时间过分强调集体性，忽视个体权益，但封建社会的小农经济与我国社会主义建设初期的大工业战略就是相背离的。农业生产资料的私有不符合我国最广大人民的根本权益，同时也不符合农业合作集约化、规模经济的原理规律。所以，在新时代我们依然要坚持好、发展好农村土地的集体所有制度。既要坚持维护土地基本生产资料公有，也要探索出一条通过完善分置土地所有权职能，来实现农业农村高质量发展的新路子。面对新时期新常态，分析农村土地制度的几次调整，要求我们在坚持农地集体所有制方面要做到两个必须。第一，农地集体必须严格保护耕地。在土地流转、家庭农场等经营过程中可能会出现土地生态环境破坏、农业土地经营“非农化”等问题，各级政府要体现国家意志、严厉打击、尽责监督管理。第二，必须抓好农地集体所有权职能的落实。土地集体所有，就要发挥好集体制度的优势，绝不是嘴上谈集体，实际还是经营者“自种、自收、自存、自卖”。要把同区域不同农地经营者组织起来，实现个人与集体的协同作战。农地经营者有效率、农业集体有联合，既能发挥规模效益、又能进一步分担风险。在这其中，农村基层组织就要积极作为。经过几十年的发展，我们已经建立了多层次、成系统的农业合作组织，专业合作社、股份合作制企业、新型农业合作社等，但普遍存在难以解决“最后一公里”的问题。在新时代坚持农地集体所有制，要大力扶持新型农业经营主体的发展，充分发挥农业合作组织在信息和生产交易成本方面的优势，联结好村社集体与农民、农民与农民、农民与新型农业经营主体之间的关系。农地集体所有制有着强大的制度优势，新中国成立以来我们就是通过集体劳动、集体智慧筑造了坚实宏伟的共和国大厦，在新时代坚持好农地的集体权属是使命责任，也是实践的历史经验。

(二)农地制度改革调整必须以保障农民土地合法权益为前提

党在战争年代以及新中国成立初期，打土豪分田地，不仅团结了广大普通农民等无产阶级，同时在客观上提高了农民的生产积极性、生产效率和农作物产量均得到较大程度的提高；改革开放确立家庭联产承包责任制，纠正左的生产路线，“包产到户、自负盈亏”，中国人民不再面对饥饿的难题，从吃饱已经发展到了今天的吃好。每一次农业生产力的提高，背后都是保障农民权益、尊重农民在农业经济中主体地位的结果。在进行农业制度改革过程中，要关注农民情感，改革措施要与农民诉求相一致。我国农村土地集体所有制，个人与集体权益天平的“定盘星”要精准定位，不能以发展集体经济为由，损害集体经济组织成员个体的利益。

目前，农地经营流转过程中，还存在着擅自将农村土地集体所有制个人与集体权益天平的“定盘星”挪位，损害农民利益的行为。比如，个别地方政府、基层村社组织的单方面强制农村土地流转、土地流转价格不透明等。为此，我们要进一步健全法制，明晰农地赋权，在法律上做好土地确权颁证，保障农民等经济主体的占有、使用、收益、抵押、担保、入股等权利，固化和规范农村土地集体所有制的“三权分置”。

农村土地集体所有制个人与集体权益天平的“定盘星”的定位抉择和规范，需要明晰农地赋权和做好土地确权执法。进入新世纪，党和政府就高度重视农地所有权职能分置问题，尤其是在党的十八大之后，明晰农地赋权工作进一步提速，对承包地、宅基地、林地等探索实施土地所有权、承包权、经营权三种权利进行分置，对土地承包权的流转保持稳定，加快放活流转土地经营权。在保证农村土地集体所有的前提下，农民个人可以自主决定依法出租(转包)土地、土地入股等依法流转土地的经营权。目前广大农村的现实情况就是，大量富余劳动力外出打工，一些农业产业企业参与农地流转经营，但由于过去承包经营权不能分置，土地转包困难，部分土地成为荒地。农地承包经营权剥离成为“承包权”和“经营权”可以增加农民的土地收益，进一步畅通了农地流转经营的渠道，从法律上保证了农村土地流转经营的合法性，保障了农村土地集体所有制中个人与集体权益天平“定盘星”不至于发生位移。

目前，法律层面关于农民完整土地财产权的讨论仍在继续。在法律理论角度，财产权是私权利领域，所有权是属于财产权的范畴，在西方国家，土地属于个人财产的一部分。家庭联产承包责任制将土地承包给农民，农民耕种土地，包产到户，在实践中可以入股、联营、抵押、继承，实际上已经成为了一种财产权。新中国成立以来的几十年，从事农业生产不仅是一份职业、工作方式，对于他们中的大多数人来说，农民已经成为了他们的唯一身份。城镇从事工业、服务业等工作的人们按月缴纳社会保险，在退休后可以领到养老金，但对于目前的中老年农民而言，大多数没有缴纳社会保险，在年老时仅能领到微薄的补贴，个人的经济来源还主要依靠土地收入。从法律层面承认农民的土地财产权，农地就可以无争议地进入市场环节，农村老人以地养老、以房养老就可以实现，单一土地财产就可以进行交易、贷款等，以此农民可以获得一部分的财产性收入。农地依法流转经营，还应做好农民土地确权颁证工作。确权颁证后，土地对于农民来说，既是资源，也是资产。通过国家颁证的行为确定承包地和宅基地的权属，从国家层面保护农民财产权益，避免利益受损，同样农民今后如自愿退出宅基地，根据不动产证书，国家也会给予一定的补偿。目前，我国稳步开展农地确权登记颁证工作，“三块地试点改革”也在持续探索，这对于村集体建设土地利用、土地经营流转、乡村振兴都有较大的积极作用，有助于进一步完善土地承包权退出机制，盘活现有存量农地，提高农地生产效率，实现增值个人利益与集体效益提升的双赢。

四、推进农村土地制度改革要严守底线和防范风险

我国农村土地的“三权分置”是农村土地集体所有制和基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，展现了农村基本经营制度的持久活力，有利于明晰土地产权关系，更好地维护农民集体、承包农户、经营主体的权益；有利于促进土地资源合理利用，构建新型农业经营体系，发展多种形式适度规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，推动现代农业发展。农村土地集体所有制中的所有权、承包权和经营权的“三权分置”，每一项权益都要找到经济上的实现形式，在资源配置中有相应的具体对价。也就是说，在深化农村土地制度改革中，农村土地集体所有制中的集体权益和个人权益的天平“定盘星”要充分兼顾集体和个人权益，使集体经济组织和农户及其农地经营者各安其位，各行其权，各享其利。

在深化农村土地制度改革中，一是要始终坚持农村土地集体所有，坚持家庭经营基础性地位，坚持稳定土地承包关系，不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。二是要坚持循序渐进。充分认识农村土地制度改革的长期性和复杂性，审慎稳妥推进改革，由点及面开展，不操之过急，逐步将实践经验上升为制度安排。三是要坚持因地制宜。充分考虑各地资源禀赋和经济社会发展差异，鼓励进行符合实际的实践探索和制度创新，总结形成适合不同地区的“三权分置”具体路径和办法。四是要坚持守住生态保护的红线，守住乡村文化的根脉，还要有效防范各类政治、经济、社会等有可能发生的潜在风险。