中国共产党领导社会福利建设的理论基础与百年实践

苏 昕 李伟嘉

[提要]中国共产党自成立以来，就将社会福利建设作为重要政治命题，致力于发展中国特色社会福利制度，在构建民生政治的过程中始终将社会福利建设作为本质要求。党领导社会福利建设经历了新民主主义革命时期“生存保障型”到计划经济时期“国家统揽型”，再到改革开放时期“发展型”及新发展阶段“共建共治共享型”的历史演进，形成了与民生逻辑相呼应的实践经验。党领导社会福利建设的百年实践取得的历史性成就，根本原因在于党始终遵循与时俱进的福利理念、始终尊重循序渐进的内在发展规律、始终将“获得感”作为福利建设的目的和最终归宿。我国特色社会主义进入新时代，福利权益理念以及全面小康社会的时代背景都要求适度普惠型社会福利建设，因此要从明确民政福利到民生福利政策的基本目标，推进社会福利领域的改革进程，构建社会福利责任共担机制三大战略层面来思考党领导社会福利建设的未来趋向。

一、问题的提出

2021年是中国共产党建党100周年，也是“两个百年”奋斗目标的历史交汇期。中国共产党领导全国各族人民实现了全面建成小康社会与脱贫攻坚的伟大历史任务，正在向把我国建设成为社会主义现代化强国的第二个百年奋斗目标迈进。回首党的百年历程，党在领导社会福利建设过程中取得了一系列重要成就，形成发展中国家领导社会福利事业的中国特色与中国经验。社会福利是指“国家依法为公民提供资金、物品、机会和服务，以期保证公民生活水平并逐步提高生活质量”的一种制度安排，[1]以“为人民谋幸福，为中华民族谋复兴”为初心使命的中国共产党致力于推动社会福利建设，党的十八大以来将共享发展理念作为价值引领，以改善社会民生作为社会福利建设的重点工作，充分彰显了党中央对社会福利事业建设的高度重视。立足于新时代中国特色社会主义建设，以建党100周年为契机，审视百年来中国共产党领导社会福利事业的探索与发展，可以发现中国社会福利建设实现了从“照顾弱者”到“普惠全民”的深层转换。因此，阐述中国共产党领导社会福利建设的政治逻辑、历史演进与实践经验，把握新阶段中国特色社会福利的深层机理与建设规律，有利于理解中国共产党构建民生政治之实质，也有利于丰富和发展马克思主义的福利观。

二、中国共产党领导社会福利建设的政治逻辑

社会学视角下的社会福利是指“社会共同体成员具有获得感和幸福感正常的存在状态，是社会问题被控制时人类的满足状态，当社会机会最大化时，人类可以正常生存的一种形态”。[2]社会福利在贫困的社会状态下产生，同时在人们对公平正义的追求过程中发展，是为社会共同体成员提供的一种幸福状态，在现代政治生活中人们往往追求高于物质福利的精神福利，因此社会福利是构建现代政治制度的前提和基础。社会福利建设也是衡量现代政治发展水平的标准与现代政治活动的中心，社会福利越来越被视为国家政治生活的考核与评价指标。[3]民主意味着民众都有参与政治过程的权利和机会，民主与公民的平等地位关联，意味着国家必须提供包括社会福利在内的法定服务。国家与公民从“绝对服从”到“依据契约”产生权利义务关系，公民对于政治生活关注的重点仍然是社会福利，现代福利制度与福利国家的兴起促进了经济增长，为民主制度发展奠定基础。国家现代政治制度以追求社会福利最大化为价值目标，社会福利成为证明政治制度合法性与进步性的依据。我国作为人民民主专政的社会主义国家，人民拥有一切权力，社会主义民主是我国人民维护根本利益最真实有效的民主。中国共产党作为执政党，始终坚持党的各项工作与人民群众利益的一致性，这为百年来社会福利建设提供了广阔空间。

马克思主义的福利观包括物质观、公平观、伦理观。[4]马克思主义的物质观认为，无产阶级在建立政权后要夺取资产阶级的全部资本，运用一切生产工具快速增加生产力总量，同时运用一切可以运用的力量大力发展生产力，提高人民群众的物质财富收入。马克思主义的公平观强调，在社会主义初级阶段要坚持按劳分配为主体的社会分配制度。当生产力发展到一定阶段时，即共产主义的高级阶段将实行按需分配的方式。中国共产党提出的基本分配方式，能够促进经济效率，调动各方面的积极性，又能防止两极分化，体现出社会公平，逐步实现共同富裕，使改革发展成果由人民群众共享。党始终强调初次分配和再分配要兼顾效率与公平，再分配更加注重公平，逐步提高劳动报酬在初次分配中的比重，要通过税收、社会保障、转移支付等手段规范再分配秩序，体现社会主义制度的公平性。马克思主义的伦理观认为，在按劳分配中要关注老弱病残等弱势群体，要注重特定人群的福利需求，这既是提高福利水平的有效方法，更是社会福利建设的未来趋向。物质观奠定了公平观和伦理观，没有物质资料的生产就谈不上社会公平和社会伦理。[5](P.12)同时，社会公平观和伦理观也是实现人自由而全面发展的必然要求，公平观最能体现社会文明程度，其代表结果公平，而伦理观则强调起点公平，是更高意义上的公平。马克思主义的物质观、公平观、伦理观表现出逐层递进的关系，其揭示了资本主义福利状况以及对未来的设想，更是中国共产党领导社会福利建设的根本指南。

《共产党宣言》指出：“过去的运动往往以少数人为主，维护统治阶级的利益，是为少数人谋福利的运动，而无产阶级领导的革命是以绝大多数人为基础，是为全体社会成员谋求独立和根本利益的运动。”[6](P.283)作为马克思主义的执政党，始终强调发展生产力条件，主张提供高于资本主义国家的社会福利，这是马克思主义执政党的根本宗旨。马克思主义认为政治制度是社会福利现代化的基石，党和国家在满足人民健康、医疗、养老、教育、就业等基本生活需求时，制度和社会政策往往发挥关键作用。社会主义社会福利的发展不能停留在资本主义水平，要向具有更高意义的共产主义迈进。坚持用发展的眼光看问题，以满足人民美好生活为需要，不断完善社会福利制度，是党和国家治国理政的最高价值准则，也是共建共治共享理念的体现。回溯党领导社会福利建设的百年历史，可以窥探国家福利政策和福利制度在老年人、妇女儿童、残疾人等特定人群以及健康医疗、养老、住房、教育、就业、社会服务等方面的发展变化，有利于丰富和完善中国特色社会主义福利制度。

三、中国共产党领导社会福利建设的百年演进

作为无产阶级政党，中国共产党在领导社会福利建设的百年历史中始终把社会福利事业作为重心，关注和发展民生是国家政治建构过程中最为关键的要素。社会福利建设与中国社会主要矛盾变迁遥相呼应，构成百年社会福利建设的历史进程，回应了人民群众的期待，也充分彰显中国共产党执政为民的博大情怀。

(一)新民主主义革命时期(1921-1949)：“生存保障型”社会福利建设

1921年中国共产党提出“革命军队必须与无产阶级共同推翻资本主义政权”的纲领，开启“民族独立、人民解放”运动。1927年国民革命失败，攻打中心城市受挫后，党认识到走城市道路行不通，决定在敌人控制薄弱的山区寻求立足地，第一个革命根据地——井冈山革命根据地建立，并开辟其他革命根据地。随着革命根据地的建立和发展，土地革命广泛开展。在根据地内消灭封建地主所有制，实现“耕者有其田”的制度，是中国共产党领导人民进行的最重大的社会变革。[7](P.281)1929年党在总结土地革命经验的基础上制定《兴国土地法》，规定“没收一切公共土地及地主阶级的土地”。《土地问题决议》规定“分田时以抽多补少为原则，不可重新瓜分妄想平均以烦手续”，在短时间内解决了根据地50多个区的土地问题，60多万人得到土地。[7](P.282)1930年后各根据地不断总结经验，不仅没收、分配土地的对象和办法比以前明确，而且长期没有解决的土地所有权问题也得到解决。基本形成一套切实可行的土地革命路线，如依靠贫农，联合中农，限制富农，消灭地主阶级，变封建土地所有制为农民土地所有制；以乡为单位，按人口平均分配土地，在原耕地基础上实行抽多补少，抽肥补瘦等。土地革命的开展使根据地面貌发生根本性变化，如被压迫的农民翻身成为农村的主人，生产积极性提高，促进农业生产力发展，农民生活得到改善，农民感受到共产党和红军是为他们谋利益的。[7](P.286-287)抗日战争时期，通过组织劳动互助、减租减息、精兵简政、生产自救的经济政策，加强各阶层的团结。[8]解放战争时期，土地政策改变为“耕者有其田”，《中华土地法大纲》对于土地问题的规定更加细致，《论联合政府》《和平建国纲领草案》等文件对实施彻底的土地改革、建立城市配套政策、布局经济工作、开展规划教育及社会保障体系作出系统深入的阐述。[9]这一时期是党领导社会福利建设的萌芽与初探阶段，主要解决了农民的土地问题，也解决了男女平等、妇女解放、教育、工作制等民生问题，但土地仍然是最大的社会福利，新民主主义革命时期通过土地这一“中介”实现了“生存保障型”社会福利建设。

(二)计划经济时期(1949-1978)：“国家统揽型”社会福利建设

1949年新中国成立，由于深受封建主义、帝国主义、资本主义的影响，国内百废待兴，生产力水平低，此时党领导人民开展社会福利建设主要以社会救助为主，福利供给的总体水平较低。为尽快建立适应国情的福利制度，党在借鉴苏联社会保障制度的基础上对城市社会福利与农村社会福利进行整顿改造，加强政策指导，重视卫生福利建设与宣传教育。这一阶段的社会福利建设以劳保福利为核心内容，《中华人民共和国劳动保险条例》以及《关于劳工工资和劳保福利制度问题的报告》对职工在医疗、疾病、工资水平、探亲休假、养老退休等方面享有的福利作出规定，形成了早期社会福利制度的基本框架。[10]1958年社会主义探索时期，社会福利事业迅速发展，民政工作更是将社会福利放在首位，社会救助和社会福利逐步分开。[5](P.40)城市中老年人、贫困群体、残疾人、妇女儿童的帮扶救助工作得到重视，全国开始兴办各种类型的社会福利机构。

计划经济时期，党领导社会福利建设主要围绕单位展开，通过单位向职工提供全面的福利，表现出国家统揽一切事物的特征，具有集体主义色彩。社会福利制度表现出小范围全面保障与大范围身份本位并存的特征。[11]由于工资分配与福利分配不清晰导致不同福利主体间的差距大，城乡二元分割明显加剧、企业之间福利水平不一，国家财政以及社会组织参与福利建设的力量薄弱，福利提供维持在较低水平，形成了以国家为主导的社会福利体系。具体而言，20世纪50年代末到80年代以城镇“单位福利”确立和农村“五保供养制度、医疗合作制度”为标志。城镇形成了终身就业、单位提供各种社会福利和服务的政策体系，农村形成了依靠集体经济、发展农村五保制度与农村合作医疗制度的政策体系。党和国家在社会福利建设中扮演重要角色，直接或间接向公民提供基本福利需要，新生政权得以巩固，社会更加稳定，呈现出鲜明的政治特征。这一时期的社会福利事业以补缺型为主，但性质上更偏向社会救济，实施福利政策以达到稳定社会秩序的作用，社会福利建设更多的是为经济与政治服务。

(三)改革开放时期(1978-2005)：“发展型”社会福利建设

1984年，中共中央通过关于经济体制改革的决定，中国共产党领导社会福利建设进入市场经济时期，发展主义成为时代主题，具有中国特色的社会福利体系基本形成，以家庭自我保障为基础，以社会福利社会化和发展社区服务作为发展方向，力图将具有需求的全体社会公民作为服务对象，尝试运用市场化的运作方式搞活福利机构，建立和完善与社会主义市场经济相适应的社会福利模式。这一阶段的福利建设包括福利企事业单位的改革，企业成为自主经营、自负盈亏的社会主义商品的生产者和经营者，成为相对独立的经济实体。厘清企业工资与福利分配的关系，实行企业后勤服务社会化、产业化，推进企业住房福利制度改革，确立住房公积金制度。伴随着社会化大生产和专业化的社会分工，我国从1987年提倡开展社区服务。社区服务是探索社会服务向社会开放的新路径，成为我国社会福利事业新的增长点。20世纪90年代，民政部提出向社区建设转型，全国社区服务体系不断健全，基本公共服务进一步扩大，农村社区建设实验逐步展开，社区承担了原有单位制下的社会职能。[5](P.73-75)市场经济时期的社会福利建设从局部调整到大范围聚变，社会福利制度范式转变为由国家主导到市场主导，旧的城乡社会保障体系逐步瓦解。[12]1993年党召开十四届三中全会，对建立社会主义市场经济的若干问题进行讨论，提出建立多层次社会保障体系。1997年党的十五大提出养老保险和医疗保险制度实行社会统筹和个人账户相结合的方式，要提供最基本的社会保障服务，完善失业保障和社会救济。

总体而言，这一阶段党领导社会福利建设呈现出“发展主义”导向，发展型社会福利强调将社会政策放到与经济政策同等重要的位置，认为应协调经济增长与社会发展。[13](P.92-95)强调党和政府在市场经济时期的社会福利建设中发挥主导作用，同时注重加强社区、个人、社会组织等多元主体之间的合作，主张政府、社区和个人共同参与的多元化制度主义模式，[14]多主体共同成为社会福利供给方，分担福利责任，推动社会进步与发展。

(四)新发展阶段时期(2005-2021)：“共建共治共享型”社会福利建设

21世纪以后，国家对社会福利制度的缺陷进行回应，重新思考经济社会发展与福利政策的关系，强调福利深化与整合。新时代党的社会福利建设具有明显的民生导向，社会保险、住房、教育等公民需求得到高度重视，积极进入社会福利的各个领域，党领导社会福利建设也进入新阶段，社会福利建设体现出发展成果由人民共享的特点。

党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会的若干重大问题进行讨论，提出构建社会主义和谐社会的主要目标，建立覆盖城乡居民的社会保障体系。其作为一个社会机制，对缓解社会矛盾，维护社会公平，促进人的全面发展具有推动作用。党的十七大要求必须在大力发展经济的基础上，充分运用社会资源，重视社会要素，加强社会建设，通过社会体制改革扩大城乡基本公共服务，完善社会管理体制机制，形成公平正义的社会氛围。要加快建立覆盖城乡居民的保障体系，以养老、医疗基本保障制度为重点，发展补充型商业保险与社会慈善力量，从十七大报告中更能凸显党和政府对公平正义的价值取向和共享改革成果的追求。党的十八大提出“五位一体”的理论体系，包括政治、经济、文化、社会、生态五大方面，强调通过保障和改善福利增加城乡居民收入，通过创新社会管理提高人民生活水平。党的十八大将社会保障首次提高到“一项基本制度”的高度，提出要充分发挥保障人民生活、调节社会分配的基本作用，充分说明党领导社会福利建设过程中始终将社会保障置于重要地位。党的十九大宣布我国进入社会主义新时代，社会主要矛盾发生转变，社会福利制度构建也需要保持一致性、自觉性、积极性与前瞻性。党在新时代不断强化社会福利的互助共济功能，通过加大再分配力度将更多社会成员纳入多层次社会保障体系，促进我国社会保障事业的高质量与可持续发展。[15]

综上，中国共产党领导社会福利建设在不同阶段发生了深刻变迁(详见表一)。[16]

表一 党领导社会福利建设的演进脉络

首先，从福利模式与特征来看，经历了“生存保障型”——“国家统揽型”——“发展型”——“共建共治共享型”的变迁。

其次，从福利资格准入条件来看，经历了“普遍主义”——“选择主义”——“普遍主义”的变迁，从“身份本位”向“需求本位”转变。

再次，从福利提供方式来看，福利供给经历了“从党和国家一元主导”——“社会多元主体共同供给”的变迁。

最后，从福利建设理念来看，经历了“福利生产”——“福利补缺”——“福利和谐”——“福利普惠”的变迁。

在新民主主义革命时期社会福利制度以“生存保障”为主要目的，党领导社会福利建设处于初步探索、小步前进的阶段，“现代性与国家性”成为这一阶段的主题。计划经济时期社会福利制度具有明显的“国家主义与集体主义色彩”，“单位制”成为这一阶段为公民提供福利的代名词，社会福利被视为单位制的附属产物，强调“普遍主义”与“身份本位”而弱化个体责任。改革开放时期，随着单位制的解体，福利供给逐步多元化，发展型社会福利建设强调福利扩张与重建，政府提供公共服务职能和家庭与个人的责任逐步强化，以公民“选择”和“需求本位”为重点，强化“个体责任”。新发展阶段以来，福利建设由多元主体共同承担，社会福利政策不断转型，强调福利深化与整合，新思维范式为创造能动积极的福利社会提供了路径，围绕“自主、包容、公民参与、共建共治共享”等话语体系展开广泛讨论，产生了资产建设、社会质量、社会投资、可行能力等多种理论分析框架，秉持利他主义与公平正义的社会福利基本价值观，倡导包容合作的参与精神与福利共同体意识，强调“普遍主义”与“选择主义”，这一阶段的福利建设已经系统集成、协同高效，形成了“独具特色与适度普惠”“共建共治共享型”的社会福利治理新格局。[17]

四、中国共产党领导社会福利建设的实践经验

党领导社会福利建设的百年进程，充分体现马克思主义的福利学说。福利建设表现出从新民主主义革命时期“生存保障型”到计划经济时期“国家统揽型”，再到改革开放时期“发展型”和新发展阶段“共建共治共享型”的历史演进，积累了丰富的历史经验。

(一)党始终遵循与时俱进的福利理念

理念是行动的指南，积极、理性的福利才能指导社会福利事业发展。[18]党时刻牢记以“人民为中心”的发展理念，始终遵循与时俱进的福利理念，体现出党“全心全意为人民服务”的根本宗旨，与党联系人民群众的工作方法和为人民谋福利的初心使命具有较强的内在关联。不断更新的福利理念，是党为人民服务这一宗旨的时空延续，代表了社会成员的共同利益，是尊重劳动者主体地位的表现，“共享”成为新的政治命题，凸现福利价值理念的张力。[19]例如，党在领导社会福利建设过程中，不仅注重以提高人民群众生活水平为主要内容的“硬福利”，更注重人民群众享有的“绿色福利”，强调以绿色发展为中心的“软福利”。在国家生态环境治理过程中，习近平总书记多次强调“绿水青山就是金山银山”的两山理论，不断丰富生态文明思想，告诫全社会要爱护环境、保护自然，形成人与自然和谐共生的局面。在人民群众生活日益美好的今天，无论城市还是乡村，我们都更加需要优美的生态环境。人民为本的理念表明人民是国家的主人，社会福利建设不只服务于政治经济发展，更是一种公民的权利，为维护和保障人民群众的权益而存在，从党领导社会福利建设的时间来看，福利理念经历了“工具—权益”的转变过程。

(二)党始终尊重循序渐进的内在发展规律

十九大提出“五个建成”的多层次社会保障体系，[20]“覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续”的行动指南，契合马克思历史唯物主义关于福利思想的主要精神，是时代发展到一定阶段尊重循序渐进的内在发展规律的集中体现。首先，党始终坚持社会经济发展与社会成员自由全面发展两个概念之间的辩证统一。党在领导社会福利建设过程中充分考虑社会发展阶段，不断适应社会变化，既不超越社会发展阶段，也不畏缩不前，而是遵循社会发展与个人发展的有机统一。其次，党始终坚持国家发展主义与社会福利建设的目标统一性，在满足全体社会成员实际需求的基础上，重视市场化条件下社会福利的社会化建设。例如，党根据我国基本国情，在生产力发展水平较低的情况下，主要通过发展生产力保障人民群众的基本生存。生产力水平得到极大提高时，选择发展型社会福利政策，不断提高人民群众的生活标准。在全面建成小康社会和实现脱贫攻坚伟大历史任务的新时代，积极面对人民群众关于美好生活需要与发展不平衡不充分的主要矛盾，注重满足人民群众对于绿色发展、生态优美等“软福利”的需求。

(三)党始终将“获得感”作为福利建设的目的和最终归宿

获得感强调维护人民利益，是人民能够实实在在得到的满足感和成就感，获得感作为客观获得基础上的主观感受，包括物质获得感与精神获得感。[21]获得感以客观取得为基本，党的社会福利事业取得重要成就的根本原因就在于人民群众经济利益等客观获得，例如基本劳动收入的提高，基本公共服务的广覆盖以及社会福利的增长。同时获得感还包括人民精神层面的获得，例如公民权利的维护、民主、公平、正义、包容、法治理念以及对于国家和民族认同感的获得。党在领导社会福利建设过程中，始终强调人民群众物质获得感与精神获得感的同步发展，在发展过程中善于补齐短板，维护全社会的公平正义。党深入开展国家教育事业，认真分析人民群众就业质量，不断完善多层次社会保障体系，提出实施健康中国战略，制定关于脱贫攻坚与乡村振兴有机衔接的具体方案，重视农村相关领域改革，统筹城乡发展，保证人民群众有更多的获得感，将获得感作为领导社会福利建设的目的和最终归宿。

五、结语与讨论

中国共产党成立以来，始终坚持马克思主义的福利学说为指导，领导社会福利建设经历了新民主主义革命时期“生存保障型”到计划经济时期“国家统揽型”，再到改革开放时期“发展型”及新发展阶段“共建共治共享型”的历史演进，社会福利建设工作取得重要成就，为中国革命的成功与现代化建设贡献了重要力量。中国共产党领导社会福利建设的百年实践表明，每一阶段都是在充分总结前一阶段实践的基础上，坚持实事求是的原则，通过发展和创新确定下一阶段工作的目标和任务。党领导社会福利建设工作在特定的历史阶段具有较强的适应性，符合时代要求和时空背景，推动了生产发展和经济体制改革。党领导社会福利建设的成功经验在于遵循与时俱进的福利理念、尊重循序渐进的内在发展规律、将“获得感”作为福利建设的目的和最终归宿。然而中国特色社会主义进入新时代，新的社会矛盾表现出人民对于民生需求的新期盼，这为中国共产党领导社会福利建设提出新的政治命题。福利权益理念和全面小康社会、建设社会主义现代化强国都要求适度普惠型社会福利，因此必须从三大战略层面思考党领导社会福利建设的未来趋向，通过目标建设、改革进程、责任机制等方面理清思路。

首先要明确从民政福利到民生福利政策的基本目标。民政福利局限于补缺，属于提供基本生存保障与维持基本收入的福利，而民生福利顺应时代要求，属于普惠型、收入与公共服务并行的福利。要明确党的民政福利到民生福利政策的基本目标，以民政福利政策和制度安排作为逻辑起点，注重从劳动关系向公民权利的演变、从维持基本收入向收入与服务并重的过渡、从特定人群向普通民众的演进。[5](P.159-160)其次要推进社会福利领域的改革进程。新时代建立和发展适度普惠型社会福利需要推进相关领域改革，继续完善有关法律法规并注重经济与社会的高度整合。适度普惠型社会福利建设同现阶段经济发展有密切关系，在经济上要保持稳定性与一致性，要充分论证社会保障领域所需公共财政的投入比例，合理做好国家财政预算，保持良性运行的整体局面。还要推进“普惠+特惠”双层结构的制度安排，不仅提供全民共享的福利服务，也要满足特定人群的福利诉求，因地制宜发展个性化福利产品。最后要构建社会福利责任共担机制。未来党在领导社会民生福利政策的制定过程中，应积极借鉴优秀传统福利文化，坚持共建共治共享原则，发挥中国特色社会主义的制度优势。充分调动社会工作、社会组织、社会团体的积极性，坚持福利事业的公益性与普惠性，运用大数据思维构建“互联网+”的社会福利网，通过数字化平台收集公民福利需求，形成社会共同体之间的互助协作。