墨累-达令河生态用水保障实践对黄河的启示

黄 金，饶 胜，王夏晖，张 箫，牟雪洁

（生态环境部环境规划院 黄河生态文明研究中心，北京100012）

生态用水是维持河湖生态系统结构完整性、连通性，保护河湖生物多样性和生态功能的基础。保障生态用水是维护河湖生态健康、生态安全，促进人与自然和谐共生的客观需求。黄河流域是我国重要的农业生产基地和能源基地，有限的水资源和脆弱的生态本底支撑着流域经济社会的不断发展。随着流域人口增长、产业发展、城镇规模的扩大，以及受气候变化等自然因素影响，水资源总量下降，黄河流域生态用水严重不足，区域生态环境脆弱性加剧，限制了区域社会经济的高质量发展［1］。黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，迫切需要“还水于河”，保障黄河生态用水。近年来，发达国家在水资源管理方面逐步探索建立了较为科学完善的管理体系，澳大利亚墨累-达令河流域（Murray-Darling Basin）在自然条件、水资源利用等方面与黄河流域具有较高的相似性，其生态用水保障的实践经验可为黄河流域生态用水保障提供参考。

1 墨累-达令河流域生态用水保障主要做法

1.1 深化流域管理体制改革并实施流域一体化管理

（1）实施流域管理体制改革。在澳大利亚联邦体制下，墨累-达令河流域的水资源管理经历了各州政府自治、州政府协商到国家实行统一管理三个主要阶段。澳大利亚政府成立墨累-达令河流域管理局（Murray-Darling Basin Authority），作为独立负责全流域水资源管理的机构，将流域作为一个整体进行管理，减轻了流域水资源利用的负外部性，缓解了各州政府水资源管理决策的局限性［2-3］。

（2）强化流域管理局的生态用水保障职能。包括:编制流域规划；参与制定各州水资源计划，保障生态用水配额；实施水量统一调度；在流域尺度对生态用水进行规划、优化和调度；实施流域水质、水量监测，并定期开展流域生态环境状况评估；建设生态用水恢复工程；提供水权信息，建立流域水市场机制；建立统一监管框架，支持、鼓励相关社区教育等［4］，从而确保生态用水管理多项措施的一致性和有效性。

1.2 制定以水生态保护为主线的流域规划

2012年，澳大利亚联邦政府和墨累-达令河流域各州政府联合制定了《流域规划》（The Basin Plan）［5］。以限制工业、农业和生活用水，实现可持续生态用水保障为主线，以促进流域经济、社会和生态环境协同发展为目标，从可持续分水限额设定和调整、生态用水保障、水质和盐度、基础设施建设运行和维护、水市场和交易机制、规划执行的监测和监督、水管理成效监测和评估等方面提出相应的任务［6］，并配套生态环境修复、节水和水利工程，从而保护和修复流域水生态系统，恢复河流生态系统服务功能，提高流域抗风险能力。

流域各州政府需要为辖区制订更为精细的长期供水计划和年度水资源计划，以落实《流域规划》所提出的目标和任务。墨累-达令河流域管理局制定了《全流域生态用水战略》（Basin-Wide Environmental Watering Strategy），帮助生态环境用水持有者和水资源管理者进行生态环境用水的规划和管理，从而实现以保护河流连通性、植被、水鸟和鱼类为重点的生态目标［7］。2019—2024年，墨累-达令河流域生态用水战略目标:改善河流生态系统连通性；保持并改善原生植被；保持水鸟的生物多样性并提升保育成功率和种群数量；保持鱼类物种多样性，扩大物种分布范围，提升保育成功率和种群数量。改善河流生态系统连通性指标包括:维持河流基本生态流量，要求达到自然水平的60%；增大流域河流流量，其中进入巴朗—达令段的水量增加10%，进入墨累河的水量增加30%，墨累河口水量增加30%～40%；保持5条支流和相关洪泛区之间的连通性；改进与岸线或低洪泛区的连通性，其中重点河段汇水区连通性提升30%～60%，其他汇水区连通性提升10%～20%。保持并改善原生植被指标包括:维持低洼洪泛区森林生态系统现状；维护河流沿岸草地、森林生态系统现状，提升河流沿岸森林质量。保持水鸟的生物多样性并提升保育成功率和种群数量指标包括:维持流域内水鸟和候鸟的生物多样性；水鸟抚育方面，栖息地筑巢水鸟的繁殖活动增加50%、其他地区水鸟筑巢和育雏活动增加30%～40%；水鸟的丰度增大，水鸟数量增加20%～25%。保持鱼类物种多样性，扩大物种分布范围，提升保育成功率和种群数量指标包括:扩大流域内关键长寿和短寿鱼类的分布范围；提高短寿物种的抚育成功率、重要栖息地8～10 a长寿物种的抚育成功率达到80%；种群数量增加，短寿物种恢复到2007年前的水平、长寿物种不同年龄段合理分布、墨累鳕鱼和黄金鲈鱼重要栖息地成鱼增加10%～15%；完善鱼类迁徙洄游设施，建设本土鱼类鱼道。

1.3 设定并逐步实施可持续分水限额

（1）基于生态用水需求制定可持续分水限额。作为《流域规划》实施的重要抓手，墨累-达令河流域管理局基于原有流域用水总量控制（The Cap），通过进一步识别与流域可持续发展总体目标相关的重要生态功能和生态系统服务，以生态用水需求分析和综合效益评估为基础，统筹气候变化、基础设施、水权交易等因素，分别确定了29个地表水分区和80个地下水分区的长期平均可持续分水限额（SDL），SDL作为流域水资源利用总量控制指标，低于《流域规划》实施前各地实际用水量。SDL的实施可降低流域非生态用水的分配量和实际使用量，平均每年为流域增加27.5亿m3生态用水［8］。

（2）逐步实施可持续分水限额。为实现向SDL的过渡，澳大利亚联邦政府一是投入大量资金用于水利设施改造工程、连通性提升工程、节水工程，以及完善水交易市场和水资源计量系统等；二是建立SDL弹性机制，允许SDL上下调整5%［9］，各州政府通过提升非生态用水和生态用水的效率，在满足生态目标的基础上，可提高可持续分水限额，使SDL更具操作性。SDL确定流程见图1。

图1 SDL确定流程

1.4 完善流域水权交易市场机制

（1）健全流域水权交易机制。通过国家、流域和区域立法，明确国家、流域、各州灌溉和水利设施运营者等的权责，强化流域层面水权交易监管和跨区域的统筹协调能力。通过明确可交易的水权范围，禁止现有核心生态用水、生态保留用水、部分生活用水、城镇供水和不同含水层间地下水的交易，从而保障了基本生态和生活用水。水权交易双方结合水市场信息，根据需求买卖永久水权或水量配额，有效促进了双方水资源节约和高效利用，使水资源利用向综合效益最大化方向转变。

（2）国家购买水权用于保障生态用水。通过公开招标的方式，联邦政府从其他类水权拥有者处回购水权，有效提升流域生态用水总量，并降低农业和工业用水的分配和使用量。联邦政府生态环境用水持有者作为联邦所持有生态用水的法定管理者，在水权交易市场机制下，作为参与者参与生态用水水权的使用、储存或交易，而非单纯的管理者，在有效保障生态用水，实现生态效益最大化的同时，一定程度上保障了水权拥有者的权益［10］。从实践看，联邦政府购买水权是增加流域生态用水量的主要途径。

1.5 健全生态用水保障监管机制

（1）建立高效流域水资源监管机制，对生态用水保障实施全过程监管。在事前监管方面，在国家法律法规的基础上，墨累-达令河流域制定了流域层面的法律法规、水权交易规则，明确了供水目标、监督执法程序及监测评估相关标准等。在事中和事后监管方面，墨累-达令河流域管理局作为流域一体化监督管理的主要机构，通过水资源审计、实时监测、信息公开，以及开展独立调查、执法等方式，对各州和个人用水户的取水行为进行严格监管；通过定期绩效评估、树立最佳实践样板等方式，促进生态用水保障措施的落实和优化。

（2）明确执法范围和权限。澳大利亚联邦政府授权墨累-达令河流域管理局对流域内的违法违规行为进行调查和执法，包括对被指控的嫌疑人进行批评教育并督促其尽早实施补救和预防措施；对违反澳大利亚《水法》（Water Act）和墨累-达令河《流域规划》的违法行为要求相关责任人执行或停止特定行动；与责任人签订损害赔偿补救协议；实施民事处罚等［11］。

2 黄河流域与墨累-达令河流域生态用水保障管理比较

2.1 基本情况

黄河流域和墨累-达令河流域在自然地理、水资源利用等方面具有一定相似性［12-13］。黄河流域面积为79.5万km2，处于中纬度地带，降水空间分布不均、年际变化大，多年平均降水量为447 mm。黄河流域多年（2000—2010年）平均天然径流量为482亿m3。2017年，黄河流域总人口约9 315万人，其中城镇人口5 092万人。黄河流域以草地和农田为主，分别占流域总面积的47.5%、25.9%。墨累-达令河流域面积为105.6万km2，流域北、西部处于热带半干旱气候区，南部处于温带气候区，多年平均降水量为470 mm。墨累-达令河流域多年平均天然径流量为316亿m3，流域外调入水量为9.5亿m3。根据2016年澳大利亚人口普查数据，墨累-达令河流域总人口约225万人，是黄河流域的2.4%，人口密度远低于黄河流域。墨累-达令河流域以牧草地和农田为主，分别占流域总面积的69%、15%

黄河流域和墨累-达令河流域均存在用水结构不合理、面源污染突出等问题。2018年黄河流域农业用水量占用水总量的67.5%；中下游地区高耗水、高污染企业多，产业结构不合理，上中游地区面源污染问题突出，汾河、涑水河、磁窑河等支流水污染较严重。墨累-达令河流域多年平均农业用水量约占用水总量的60%；工业、生活等污染源排放强度相对较弱，TN和TP对面源污染的贡献率分别99%和98%。黄河流域和墨累-达令河流域还存在生态系统退化的问题，河道高度人工化、水量调度等导致河流水文过程、生态用水不足，生态系统结构退化、功能下降，河流连通性差，生境破碎化，生物多样性受到威胁。

2.2 生态用水法规保障体系比较

我国现行的法律法规和标准中，关于生态用水保障，在国家层面上《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》仅有原则性的条文；在流域层面，主要依据《黄河水量调度条例》对水资源进行分配调度，为保障黄河干流不断流发挥着重要指导作用。《水电水利建设项目河道生态用水、低温水和过鱼设施环境影响技术指南（试行）》等中则明确了生态流量的最小限值。澳大利亚较早在具有法律效力的国家政策法规和协议文件中，明确了生态用水的地位，澳大利亚的《水法》作为国家水资源保护和利用的根本法规，突出了生态用水保障相关的内容，并针对墨累-达令河流域设置了专门的条文。相较之下，黄河流域生态用水保障方面的法规存在法律层级相对较低、覆盖面小、可操作性不强等问题，见表1。

2.3 生态用水保障管理机制及主要管理机构比较

黄河水量调度遵循由国家统一分配水量，流域机构负责组织实施，省级行政区负责用水配水的原则，实施过程中通过重要取水口和骨干水库对水量进行统一调度［16］，黄河水利委员会、黄河流域生态环境监督管理局在流域生态用水调度和监督方面起到重要作用。墨累-达令河流域水量调度由政府和市场共同主导，墨累-达令河流域管理局与各级相关机构密切合作，在流域水量统一分配和维护流域水市场交易方面均行使协调、约束、管理和监督职责。两流域都建立了不同层级的水资源管理机构，但在流域层面，黄河流域生态用水保障的跨区域协调调度机制仍有待加强。黄河流域和墨累-达令河流域主要管理机构及职责见表2。

表1 黄河流域和墨累-达令河流域生态用水法规保障体系对比［14-15］

表2 黄河流域和墨累-达令河流域主要管理机构及职责

2.4 水权和水权交易机制比较

随着内蒙古自治区、宁夏回族自治区等水权转让试点工作经验的积累，和《水权交易管理暂行办法》《取水许可和水资源费征收管理条例》《黄河水权转让管理实施办法》等规章的颁布，黄河流域初始水权和水权转让的核心框架已成功建立［17］，但目前黄河流域层面的水权交易机制有待完善，不同地区（包括同一省级行政区内部不同地区和不同省级行政区）间的水权交易、短期或应急水权交易、满足生态生活用水需求基础上的生活用水和生态用水的水权交易仍处于理论研究阶段［18］。

墨累-达令河流域较早用法律和制度建立了清晰明确的水权，流域管理体制改革和墨累-达令河《流域规划》等法规文件完善了流域层面的水权交易机制，同时强化了水权交易中的水量调度、水量计量、交易过程的审计和监管。通过建立生态环境水权和联邦政府生态环境用水持有者制度，有效恢复和保障了河流生态用水的分配和高效利用［19］。

两流域水权交易转让都建立在水资源分配总量控制的基础上，但在水权转让和监管的精细化、可操作性和灵活性上，黄河流域与墨累-达令河流域不同，见表3。

表3 黄河流域与墨累-达令河流域水权和水权交易机制比较

3 对黄河流域生态用水保障的启示

3.1 健全流域生态用水管理的法律体系和管理协调机制

推动制定《黄河保护法》，将生态用水保障作为其重点内容之一，明确生态用水内涵、管理保护目标、责任主体等，结合黄河流域生态系统保护需求及状况，配套法律执行的政策法规工具，落实生态用水的最低保障限值。深化流域管理体制改革，加强顶层谋划，理顺相关部门的职权，合理划分流域和地方事权，构建国家-流域-地方多级、水利-生态环境-其他部门多部门协同联动的流域管理体系，推动跨行政区和跨部门间的合作。强化流域管理对地方的约束和指导，充分发挥黄河水利委员会流域水量调度日常组织实施和监管工作职能，以及黄河流域生态环境监督管理局流域生态用水保障监管和行政执法相关工作职能，提升流域层面跨行政区规划调度、日常管理、信息收集、监督执法和应急处理的能力。在地方层面，根据实际情况，协调行政区内不同行政区域间的水资源需求，落实生态用水的调度和管理。

3.2 建立生态优先的管理思路

树立生态优先，全流域精细化的生态用水保障管理思路。在确保最小生态流量、水质达标和维护重要物种、种群的基础上，合理配置河道内外生态水量，加强主要支流、河口地区和生态环境敏感点位的生态用水保障，强化生态用水供给和生态目标之间的对应关系，构建以维护生物多样性和修复河流生态系统完整性为目标的生态用水保障机制［20］。统筹地表水、地下水、当地水、外调水、非常规水等水源，建立精细化的用水总量控制指标体系，分区科学确定水资源利用上限和生态水量分配调度方案，细化重要断面生态用水控制指标，强化生态用水应急保障。加强生态用水保障的财政支持，统筹上下游生态用水需求，研究制定合理的补偿政策。加快编制黄河流域生态治理规划，作为黄河流域发展总体规划的专项规划，战略性谋划生态治理目标与任务，系统性布局重大生态保护修复治理工程，推动生态用水的精细化管理。

3.3 完善水权管理和交易机制

健全水权管理、水权分配和转让制度体系。加快推进水资源确权登记，建立定义明确、界定科学、边界清晰、职能全面的生态水权制度。优化黄河水量配置方案，细化初始水权的分配和管理。强化我国现有水量分配、取水许可、排污许可等水资源、水生态环境管理制度与生态水权间的衔接。强化国家对水权转让交易的政策引导和宏观调控，针对黄河流域水资源配置和利用特点，在实行水资源用途管制的同时，扩大水权转让的范围。建立严格的水权转让监管机制，规范水权转让行为，加强水权交易的风险管控。充分发挥水费、水价等市场机制在水资源优化配置中的作用，培育规范、透明、灵活、高效的水权转让交易市场。在保障水权拥有者权益的基础上，推动工业、农业水权向节约高效产业转移，提升水权转让的效率和效益，促进水资源节约利用和优化配置，逐步恢复生态用水的有效供给。

3.4 强化监督执法

完善流域的生态用水保障监测体系，严格监督执法。从源头加强涉水工程水量调度的在线监测，依托卫星遥感、大数据、物联网等手段对生态流量泄放过程实施跟踪监测，将河流水生态状况和生物多样性指标纳入监测评估指标体系，确保生态用水被有效供给到目标生态系统。建立生态用水保障目标责任制度，并定期开展成效考核。利用生态环境保护督察制度、河湖长制等现有制度体系，完善生态用水保障的日常管理、定期巡查、上报制度，加大对非法取水、筑坝、排污等危害生态用水行为的监督执法力度。探索建立生态用水保障的公众参与机制，充分发挥公众和社会公益组织在生态用水保障中的监督作用。