风险导向审计理论在城投债财务报表审计中的应用分析

摘要：风险导向审计是审计领域主要的发展方向，风险导向审计贯穿审计的全过程，让审计人员工作更加有效率，使实施的审计程序更加有针对性。随着城投债财务报表审计的风险越来越大，注会会计师需要执行更有针对性的审计程序，将审计风险控制在可接受的水平。

关键词：城投债;风险导向审计;风险识别;风险应对

城投债是由城投公司作为发行主体在证券交易所或者银行间交易商协会等公开发行或者非公开发行的债券。城投债募集资金主要用于安置房、水利、公路、承接专业转移的工业园等地方基础设施建设项目。自2009年以来，在国家实施积极的财政政策下，由于政府财政预算有限及项目建设资金短缺的问题，各个地方的城投债的发行规模急剧扩大，城投债审计成为各个会计师事务所发展业务的重要方向。但是随着城投债规模的扩大，16呼和经开PPN001、18沈公用PPN001等债券出现“技术性违约”，在到期1-5天完成兑付。注册会计师在城投债审计中的风险急剧增加。因此，注册会计师需要严格按照审计准则规定的审计程序，运用更有效的审计理论，将城投债审计风险控制在较低的水平。

1 城投公司的特点

虽然城投公司是按照《公司法》的要求设立的公司，但城投公司的经营活动、投融资决策和人事安排受政府部门的影响较大。虽然近几年，城投公司开始市场化转型，但是城投公司不可能与政府部门完全脱离。城投公司的资产大多数都是政府部门划拨的资产，进行的业务大部分都是基础设施建设及土地整理业务，因此，城投公司不能够成为完全市场化的公司。城投公司的政府属性主要体现在：

1.1 城投公司治理结构

城投公司的股东一般是政府或政府部门、事业单位及国有企业，城投公司的治理层大部分都是政府部门进行委托，治理层的决策受到政府部门影响较大。

1.2 城投公司经营决策

城投公司重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金收支等“三重一大”决策主要根据政府意志决定，使得城投公司难以形成完整的治理结构。城投公司的经营决策机制决定了城投公司财务报表不完全是公司化市场运行的结果。

1.3 城投公司运作管理

（1）城投公司的资产大部分都是政府部门以划拨的形式的注入，注入的资产主要包括划拨用地、出让用地，有的城投公司还注入政府办公场所、博物馆、体育馆、林权、水面养殖权等不能带来经济利益的资产。除此之外，还注入公立学校、公立医院、城市广场、事业单位资产等公益性资产。资產形式上具有产权，但资产往往评估价值虚高，且城投公司对公司财产没有独立的支配权，需要在地方政府的直接主导或间接控制下进行投融资活动。

（2）城投公司的有息负债金额较大，城投公司有政府背书信用，容易获得大量的银行授信额度，城投公司还发行大量的公司债券、企业债券、中期票据等，但是很多城投公司资金被控股股东以各种名目占用。

（3）城投公司的所有者权益以实收资本和资本公积为主。对于实收资本，绝大多数城投公司的实收资本是与其注册资本相同的。一般情况下，股东出资尚未完全到位会导致实收资本小于注册资本，而实收资本大于注册资本的一般是由于股东追加投资，一般情况下，股东追加投资要进行注册资本变更，否则追加的投资应计入资本公积。

（4）城投公司一般主要经营的工程代建、保障房建设、土地整理等与政府部门关系密切的业务。城投公司的营业收入情况及净利润与当地政府相关性很大，大部分城投公司的经营毛利润比较低，主要靠政府的补贴进行提高净利润。

2 城投公司审计风险识别

2.1 城投公司整体层次的风险识别

在审计初始阶段，首先从城投公司的行业状况、城投公司的性质、城投公司的内控控制制度等方面对城投公司进行整体层面的了解，进而对城投公司财务报表整体层次可能存在的重大错报风险进行评估。

2.1.1 了解城投公司行业状况

城投公司主要从事城市基础设施建设和运营。随着我们城镇化水平的提升，及城镇化人口的不断增加，城市基础设施的需求比较稳定。受经济周期影响较小，经营风险较低。

2.1.2 了解城投公司的性质

一般城投公司都是财政局或者国资委进行出资设立的，公司的治理结构比较行政化，董事长等高管都是有政府任命。经营活动受地方政府的影响较大。

2.1.3 了解城投公司对会计政策的选择和运用

一般城投公司的收入金额较大，应收账款和其他应收款的余额比较大，因此，城投公司的会计政策主要关注的是收入的确认方式和确认时点是否正确、坏账准备计提方法是否正确。

2.1.4 了解城投公司的战略目标以及相关经营风险

向董事长、总经理等高级管理人员询问城投公司实施的战略目标及企业可能面临的经营风险。

2.1.5  了解和评价城投公司财务业绩的衡量和评价

了解城投公司的关键业绩指标及业绩趋势，将关键业绩指标与城投公司设定的目标值进行比较，分析城投公司的业绩有无异常。

2.1.6  了解城投公司整体层面内部控制

城投公司一般受政府的监督比较多，基本每年都有审计局等政府单位对城投公司的合规性进行审计，城投公司的内部控制制度比较有效。

2.2 城投债财务报表的具体认定层次的风险识别

由于大部分城投公司的资产都是政府以划拨的形式注入，划拨的资产能否被确认和准确计量是审计人员值得关注的。城投公司为了满足发债指标，倾向于做大收入和提高经营利润。收入的真实性认定，与净利润相关的科目也是城投债审计主要风险的核心。主要具体认定情况如下：

2.2.1 应收账款和其他应收款的计价和分摊认定

大部分城投公司主要经营业务是市政基础设施项目的代建，项目竣工验收后，由政府作为回购主体，政府将回购款项以后分年拨付给城投公司，但是由于回购款金额较大、政府预算资金较紧张，导致应收政府的款项金额较大。另外，城投公司替政府向企业支付优惠款项或者各项奖励款项。而城投公司一般记入对各个公司的往来款，长期挂账。该款项基本无法收回，实际上是政府应收性款项。此外，城投公司会根据当地政府的要求，收购部分银行的不良债权，替政府代偿一些经营困难企业的各种债务，形成应收款项，而实际可回购的可能性很小，大部分城投公司的应收账款坏账准备和其他应收款坏账准备金额较小，存在坏账金额计提不足的风险。

2.2.2 存货、投资性房地产等长期资产的计价和分摊认定

城投公司为了完整发债对净资产的要求，主要是通过政府注入土地使用权、可能出租的房屋及国有股权等方式增加净资产。政府注入资产的时候，存在高估资产价值的动机，在存续期期间，资产存在跌价准备的风险。

2.2.3 工程代建收入的准确性和完整性认定

大部分城投公司主要业务是市政基础设施项目的代建，收入根据本期新增的成本，按照项目的投资回报率，倒算出确定的当年代建收入，导致收入的确认缺乏依据。而不符合会计政策规定的收入政策。

2.2.4 财务费用的完整性认定

大部分城投公司的有息负债金额比较大，利息费用金额较大。但大部分借款的开始日期晚于项目建设开始日，导致借款日期和项目建设期间存在一定的错位。导致可资本化的利息费用金额较低。大部分利息费用应该记入财务费用，但是记入财务费用会影响当前的净利润，影响企业的发债。所以，大部分城投公司倾向将利息费用资本化，减少记入财务费用的利息费用，导致财务费用的完整性认定不准确。

3 城投债审计风险的应对措施

3.1 整体层次的审计风险应对措施

由于城投公司经常接受政府审计，受政府的有效监督。虽然管理层舞弊风险的可能性较小，但是仍然应该实施必要的审计程序应对城投公司整体层次的风险，具体应对措施如下：

3.1.1 向分配的审计人员强调保持职业怀疑的重要性

在对城投公司的审计过程中，项目组成员应该始终保持职业怀疑。注册会计师对获取的信息和审计证据的真实性，是否能够支持审计结论保持怀疑;注册会计师在检查获取的审计证据发行可能是虚假的或者被篡改时，实施进一步的审计程序。

3.1.2 分派具有城投公司审计经验的人员参与审计过程。对存货跌价准备等存在减值风险的项目，考虑使用评估机构进行存货的价值的评估。

3.1.3 有经验丰富的人员对审计过程提供更多的督导，加强项目质量控制复核，严格执行三级复核制度，严格质量控制关。

3.1.4 在实施审计程序时通过调整实施时间、改变抽样方法等方式增加更多的不可預见因素。

3.2 财务报表具体认定层次的风险应对措施

注册会计师需要执行控制测试和实质性程序降低财务报表具体认定层次的审计风险。风险程度越高，实施的审计程序越多。存在重大错报风险较大的领域，注册会计师不能够只依赖内控控制的结果，而应该执行更多实质性程序。具体应对措施如下：

3.2.1 应收账款和其他应收款的计价和分摊认定的风险应对

（1）复核应收账款和其他应收款的账龄，复核根据账龄组合计提坏账准备金额的正确性。

（2）对款项收回可能性进行分析。对账龄较长、债务人陷入财务困难的应收款项，评估收回的可能性，对收回可能性很小的应收款项，根据谨慎性原则，全额计提坏账准备。

3.2.2 存货、投资性房地产等长期资产的计价和分摊认定的风险应对

（1）由于大部分城投公司的存货主要核算的是划拨的待开发的土地，投资性房地产主要核算的是出租的房屋建筑物。获取划拨时点的评估报告，复核评估报告确认入账价值的正确性。

（2）聘请评估机构评估资产的公允价值，确认资产跌价准备金额是否正确。

3.2.3 工程代建收入的准确性和完整性认定的风险应对

（1）测试城投公司与工程项目相关的内部控制制度、检查财务核算制度的设计和执行。

（2）获取城投公司工程代建收入确认的依据和收入确认的时点，查看收入的确认是否符合新收入准则。

（3）执行细节测试，检查客户确认的结算单、对工程项目进行盘点，确定工程进度是否合理。检查客户提供的验收报告等外部证据，检查回款记录，对工程代建收入进行函证，确定工程代建收入的真实性。

3.2.4 财务费用的完整性认定的风险应对

（1）获取城投公司的长短期借款等有息负债合同并进行检查，复核城投公司对一般借款和专项借款的划分是否准确。重新计算利息费用中资本化的金额。

（2）获取工程项目的勘察设计合同等工程开工的支持性文件，确定借款开始资本化的日期是否正确。查看有无工程停工，需要暂停利息资本化的情况。获取工程验收的资料，对资产达到可使用状态进行合理的判断。复核资本化停止时点是否正确。

4 结语

随着新证券法的实施，对注册会计师的处罚力度变大。城投债财务报表审计中，注册会计师面临的风险越来越高。只有投入更多的审计资源，执行更合理的审计程序，才能有效的控制审计风险。将风险导向审计理论运用于城投债财务报表审计中，可以将注册会计师面临的审计风险降低到可以接受的水平，可以减轻注册会计师的责任。

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作者简介：李超（1986.1-），男，汉族，山东省临沂市，研究生，会计师， 研究方向 ：财会。