2011～2019年广西生育保险基金运行状况分析▲

刘 伟 冯启明 罗红叶 赵歆妍 刘哲敏 赵劲民

(1 广西医科大学卫生与健康政策研究中心，南宁市 530021，电子邮箱:liuweishikuai@sina.com；2 广西医疗保险研究会，南宁市 530022)

1995年《企业职工生育保险试行办法》试行，我国生育保险(社会统筹性质)经过20多年的发展，整体运行较稳定，在维护女性平等就业、保障女性职工生育权利和促进人口均衡发展等方面发挥积极作用[1]。广西生育保险主要以《企业职工生育保险试行办法》和《广西北部湾经济区生育保险暂行办法》为执行标准，缴费主体为用人单位，个人不需缴费。生育保险费率保持不超过职工每月工资的1%，2015年印发的《关于适当降低生育保险费率的通知》[2]指出，生育保险基金累计结余超过合理存量的地区，生育保险费率不超过0.5%。生育保险保障对象以城镇企业、事业单位职工为主，主要包含生育医疗费用和生育津贴。随着人口老龄化和“全面二孩”政策带来的人口红利减少，生育保险基金收支亏损、筹集主体单一和待遇支出增高等基金运行风险因素逐渐突显[3]。2019年国务院办公厅印发《国务院办公厅关于全面推进生育保险和职工基本医疗保险合并实施的意见》[4]，要求2019年底前各统筹地区完成生育保险和职工基本医疗保险合并工作，提高生育保险基金共济能力和管理效率。本文通过分析2011～2019年广西生育保险基金的运行情况，结合人口发展形势、政策调整等因素分析其面临的困境，为制定适宜广西经济发展水平的生育保险和职工基本医疗保险(以下简称“两险”)合并实施措施提供建议。

1 资料来源与方法

本文资料来源于2011～2019年广西壮族自治区生育保险相关统计报表，以及2011～2018年广西人力资源和社会保障事业发展统计公报。采用描述性统计分析方法，分析广西生育保险的参保人数、收支与结余、享受待遇人次及补偿费用分布情况。

2 结 果

2.1 2011～2019年广西生育保险参保人数 2011～2019年广西生育保险参保人数逐年增加，年均增长率为6.58%，高于广西城镇职工基本医疗保险参保人数的年均增长率(4.47%)。广西生育保险参保人数占城镇职工基本医疗保险参保人数比例逐年提高，由2011年的55.76%增加至2019年的65.42%，增加了9.66个百分点。见表1。

表1 2011～2019年广西生育保险和职工医保的参保人数情况

2.2 2011～2019年广西生育保险待遇享受人次 2011～2019年广西全区生育保险待遇享受人次呈总体增加趋势，由2011年的3.93万人次增加至2019年的18.77万人次，年均增长率为21.59%。生育津贴待遇享受人次与生育保险医疗待遇享受人次也呈整体增长趋势，年均增长率分别为13.73%和17.05%。见表2。

表2 2011～2019年广西生育保险待遇享受人次(万)

2.3 2011～2019年广西生育保险基金收支与结余 2011～2019年生育保险基金收入和支出整体呈上升态势，基金收入年均增长率(21.73%)低于基金支出年均增长率(27.97%)。基金当期结余年均增长率仅为3.35%，2017年和2018年当期结余出现负值，分别为-4.42亿元和-0.95亿元。基金结余率从2011年的40.24%下降到2019年的10.86%，下降了29.38个百分点，2015年后结余率下降尤其明显，2017年和2018年结余率呈现负值。累计结余从2016年起呈现下降趋势，由2016年的18.04亿元下降至2019年的14.45亿元，下降了19.90%。详见表3。

表3 2011～2019年广西生育保险基金使用情况

2.4 2011～2019年广西生育保险补偿费用分布 生育保险基金支出主要包含生育医疗费用和生育津贴等，2011～2019年广西女职工生育医疗费用呈总体上升趋势，年均增长率为30.29%；女职工生育津贴也呈现逐年增长，年均增长率为30.51%。女职工生育津贴占基金支出比例从2011年的62.87%增加至2019年的73.57%，增加了10.70个百分点。详见表4。

表4 2011～2019年广西生育保险补偿费用分布情况

3 讨 论

3.1 生育保险参保覆盖范围有限，统筹层次低 生育保障的覆盖范围与当地的经济发展、统筹层次和就业正规化程度息息相关[5]。广西虽属于西部经济欠发达地区，2011～2019年生育保险参保人数逐年增长，增长幅度大于城镇职工基本医疗保险参保人数的增长幅度，但截至2019年仍有1/3以上职工医保参保人员未参加生育保险。生育保险参保对象界定为职工，城镇居民和农村居民未包含在内[6]，且部分用人单位为降低成本而选择性参保，从而造成参保覆盖范围有限。广西区内生育保险管理工作以县级为主，生育保险基金实行市级统筹，各统筹地区覆盖参保人数和待遇政策相差明显，基金互济能力和落实能力较弱，较大程度地降低了人民群众的获得感。

3.2 生育保险基金结余率降低，风险偏高 基金收支平衡是维系社会保障功能的基本法则[7]。广西生育保险基金收支平衡压力增大，一方面是由于2015年生育保险费率降低和筹资主体较单一，基金收入来源有限；另一方面是生育保险待遇享受人次受“二孩政策”影响而增大(最高值达20.37万人次)，导致基金支出快速增长[8]。广西作为临近东盟十国和粤港澳大湾区的西部省份，青壮年劳务输出较大，实际缴费人群缩小；“二孩政策”在广西稳步推行后，2017年广西二孩及以上比例比上年提高2.15个百分点[9]，生育保险待遇享受人员增长趋于稳定。因此2012～2018年广西生育保险基金结余率逐年降低，2017年和2018年的当期基金结余出现赤字，基金运行风险较高。截至2018年底，广西部分地市生育保险的可支撑待遇支付能力已低于6个月，即低于《关于适当降低生育保险费率的通知》[2]规定的生育保险基金合理结存量(相当于6至9个月待遇支付额)，支撑待遇支付能力已达到警戒线。

3.3 生育保险享受待遇差异大 生育保险待遇水平需兼顾公平与效率，我国生育保险待遇水平因城乡二元化、人员结构而差异较大，公平性有待发展[10]。生育津贴是生育保险待遇享受的主要部分，以参保人员缴费基数为待遇享受依据，随着社会平均工资的提高而不断增加。广西生育保险参保人员(包括企业、事业、机关和其他人员四类)工资缴费基数相差较大，享受的生育津贴待遇水平差异明显，且较多用人单位为降低成本而选择最低要求的工资水平进行缴纳，影响生育保险的公平性。有关研究表明，医疗保障覆盖率的提高对缓解贫困人群的卫生经济负担的效果不明显[11]，贫困人群的生育费用负担较重。

4 对策与建议

4.1 分阶段扩大生育保险覆盖范围 随着人口生育政策向低出生率、低死亡率、低自然增长率趋势发展，鼓励生育成为重要发展方向[12]，生育保障对鼓励生育作用明显。2020年“两险”合并(即生育保险和职工基本医疗保险合并实施)开启第一个阶段，生育医疗费用享受对象扩大至已参加职工基本医疗保险的灵活就业人员，相关专家通过测算指出生育津贴需求量在财政可支付范围内[1]。因此，广西在“两险”合并运行基本稳定后，建议分阶段探索建立包含城乡居民的生育津贴制度，实现应保尽保，提高人民的健康意识和幸福感。

4.2 提高统筹层次，加强信息化建设 统筹层次的高低对基金风险共济功能影响较大[13]，广西生育保险为属地管理，统筹层次较低，基金管理和资源整合能力有限。信息化作为实现“互联网+”医保服务建设的重要工具，不仅改变生育保险参保服务方式和经办管理模式，也为决策部门决策的科学性提供重要保障。因此，建议广西生育保险逐步建立省级统筹，加强信息化建设，借助广西医疗保险信息平台让更多参保人员享受政策红利。尤其在突发公共事件时，利用微信公众号、官方APP等信息平台实现“不见面服务”，可有限缓解风险。

4.3 基于基金收支平衡，探索费率动态调整机制 在“生育友好型”社会和老龄化背景下，全面放开二孩政策的正常短期效应已部分释放，生育保险并入职工基本医疗保险后，影响两个险种收支的因素易产生叠加作用[14]。近两年广西生育保险基金支出的增长有所放缓，但2017年和2018年当期结余赤字对基金平衡影响较大。因此，明确生育保险支出需求，尝试多方筹资，探索基于基金收支平衡的“两险”费率动态调整机制尤为重要。在全国已试行“两险”合并实施的12个试点城市中，灵活就业人员或可以根据年龄阶段划分缴费费率，或自愿选择不同的费率，或根据是否建立个人账户设置进行区分[15]。“两险”合并后，若缴费费率提高过快则加重企业负担，若大幅降低则增加基金收支平衡压力。故两项保险整合的费率并不仅仅是将原费率简单相加，而是需要经过科学测算来制定费率动态调整机制和风险预警机制，以保障基金互助共济和可持续性[16]。

4.4 积极实施医疗费用支付方式改革，持续提高监管力度 合理的生育保险结算方法是加强医疗服务管理和医疗机构监督的关键[17]。生育保险病种费用结构相对简单，“两险”合并初期在确保待遇不变的基础上，监测单病种付费标准与医疗费用统筹水平的对应关系，可为建立待遇清单提供依据；同时各地疾病诊断相关分类试点在减轻医疗负担方面取得明显成效[18]。因此，建议积极探索住院分娩等医疗费用按病种、产前检查按人头等方式付费，以促进生育医疗服务行为的规范化，降低生育医疗费用个人负担。另一方面，利用信息化加强对生育保险的目录管理，将生育医疗服务相关指标和要求补充至定点医疗机构的原服务协议中，以及时发现违规行为，有效控制不合理支出[14]，为探索风险预警机制奠定基础。