财政分权、地方政府竞争对地方政府科技投入的影响研究

吴 飞

(安徽大学 经济学院，安徽 合肥 230039)

新常态下，实现经济高质量发展的一个关键因素是创新驱动发展，科技进步是创新背后的支撑力量。数据表明，科技进步在中国近年来经济增长的贡献率在50%以上[1]，但是科技基础和原创能力及关键领域的核心技术依然有较大进步空间，地方政府在科技投入方面应当发挥的作用存在争议。1994年实行的分税制改革在明确中央和地方政府事权的基础上，划分了中央与地方政府之间的收支范围，增强了地方政府的自主性，地方政府承担的科技支出相对提高，但是分权之后地方政府财权与事权的不相匹配等会扭曲地方政府的支出结构，地方政府官员为了满足自身晋升要求，会将财政资源更多地倾注在短期效益明显的基础设施建设中，从而挤占具有长期效益的科技支出。相关数据显示，地方政府科技支出的比重持续稳定增长[2]。在全国实施创新驱动发展的背景下，地方政府官员为了实现创新的刚性要求或者是晋升绩效，势必会进行激烈的政府间竞争，促进地方政府科技投入。有些学者对此持反对意见。周克清等[3]将科技投入归为生产性支出，科技投入并不会被基础建设投入挤占，应用性科技投入也明显具有短期效益的特征。潘镇等[4]认为，激烈的政府竞争会更加挤占科技投入。

基于以上分析，财政分权与地方政府竞争势必会影响地方政府的支出结构，那么财政分权是否会抑制地方政府科技投入，地方政府竞争是否会促进地方政府科技投入，以及财政分权受到逐渐增强的地方政府竞争是否会对地方政府科技投入产生交互影响？对此，有必要进行理论探究与实证检验，为完善财政体制、提高科技创新提出建议。

一、文献回顾

在关于科技投入与财政分权、地方政府竞争的关系研究中，已经有不少学者做了这方面的工作，通过对相关文献的整理，大致能够得到一些研究观点。在科技投入与财政分权关系研究中，第一种观点是财政分权会促进地方政府的科技投入。周彬等[5]认为，科学技术领域投入被侵吞的机会较少，从这个角度来研究，财政分权增加促进地方政府科技投入。潘修中[6]利用2009—2014年中国30个省(自治区、直辖市)的数据得到财政分权增加了地方科技投入的结论，但他认为这些增加只能归因于国家法律的强制要求。第二种观点是财政分权会抑制地方科技支出。张梁梁等[2]基于265个地级市的实证研究认为，财政分权抑制了地方政府对科技研发的投入,但应该归因于地方政府的标尺竞争。杨志安等[1]通过2006—2016年中国31个省(自治区、直辖市)的动态面板数据实证研究发现，财政分权对科技创新投入存在一个最优水平，超过这个最优水平就会抑制科技创新投入，呈现倒U型关系。在科技投入与地方政府竞争关系研究中，第一种观点是地方政府竞争会促进地方政府的科技投入。辛冲冲等[7]认为，在政治集权的背景下，迫于中央政府的压力进行的竞争会促进地方政府科技投入。第二种观点是地方政府竞争会抑制地方政府的科技投入。周黎安[8]认为，地方政府竞争会改变地方政府对重要生产要素的态度，降低科技投入，将财政支出重点放在基础设施的改善上。傅勇等[9]的研究表明，地方政府竞争会扭曲财政分权对政府支出结构的影响。

本研究将分析财政分权、地方政府竞争对地方政府科技投入的影响，主要通过2007—2018年全国31个省(自治区、直辖市)的动态面板数据从理论和实证两个层面分析，进一步通过财政分权的支出角度、收入角度及地方政府的财政自给度，同时补充地方政府竞争的因素来全面厘清财政分权与地方政府科技投入的关系，为政府在促进科技发展方面提供切实可行的建议。

二、理论假设的提出

1994年实行的分税制改革确定了中央和地方政府的财政关系和收支范围的权责划分，充分调动了地方政府的积极性，增强了中央的调控能力，中央的财政收入较之前的包干制有了明显的增长。但是，在增加了相应的财政收入之后，中央并没有相应增加自身的支出责任，地方政府还是承担了之前的支出责任，尤其是在医疗、教育等公共服务领域，因而地方政府在收入和支出之间存在着巨大的资金缺口。地方政府弥补这些缺口的资金渠道一般有中央政府的转移支付、地方政府的预算外收入及地方政府预算内收入。中央的转移支付一般是专项转移，中央会预设资金使用方向，因而依靠转移支付很难弥补资金缺口。同样，随着预算外收入的不断调整，其规模日渐缩小，使用难度也日渐提高，最合理的方案便是增加预算内收入。

在实行分权制之后，地方政府拥有一定的自主性，为了增加预算内收入，地方政府优先发展地区经济及扩大税基，但是地方政府相对独立的税收权力普遍集中在难以征收并且管理难度大、成本高的税种上。因此，促进经济发展成为地方政府的最优行为，地方政府会更加偏向短期见效的基础设施建设。相对而言，成本高、周期长、见效慢的科学技术、高等教育等的公共服务发展的支出就会降低，形成相对扭曲的支出结构。考核官员的绩效标准中，GDP是其中非常重要的一个。周黎安[10]指出，省级官员的升迁与GDP的增长率呈现正向关系，虽然近年来已经在绩效标准中加入了对科技投入的硬性指标，但是对于GDP的认可并没有削弱，这同样导致了地方政府对支出结构中经济性支出的偏向。

由此本研究提出假设1。

H1：财政分权对地方财政科技投入具有负向影响。

科技投入具有特殊的属性，其中的应用性科技投入见效快、周期短，可以迅速转化。相对而言，基础性科技投入具有非经济性公共支出的性质。由于这一部分特殊的属性，地方政府没有在中央越发重视科学技术的大前提下显著加大对地方财政科技投入的力度。另外，地方政府间激烈的竞争环境，典型的表现就是对于外商直接投资的竞争，各地政府都想争取投资，那么地方财政就会更偏向于投入基础设施等项目，力图营造一个良好的环境来吸引投资，对于科技投入形成挤出效应。不过，在国家实施了创新驱动发展战略、实现经济高质量发展的大环境下，面对财政分权和政治集权的双重压力，地方政府竞争可能会转向创新的竞争，地方政府在未来的发展中为抢占先机而加大科技投入。

由此，本研究提出假设2。

H2：地方政府竞争加大了地方财政科技投入的强度。

创新的不确定性可能会把创新竞争保持在一个相对稳定的发展阶段，地方政府观望其他地区的科技投入来确定自身的投入水平，这既响应了中央政府的政策，又保持了本地的科技发展水平，还不会陷入决策失误的风险中。因此，地方政府竞争对于科技投入有相对较弱的正向效应。

由此，本研究提出假设3。

H3：地方政府竞争会反向调节财政分权对地方财政科技投入的负向影响。

三、模型设定、变量设定与数据来源

(一)模型设定

本研究选取2007—2018年31个省(自治区、直辖市)共372个观测值的面板数据进行实证检验。考虑到财政分权与地方财政科技投入的影响因素，本研究参考杨志安等[11]构建模型的思路，构建回归模型为

TECHit=αi+β1FDit+β2GCOMit+β3FDit*GCOMit+θXit+εit,

(1)

其中，i和t分别表示第i个省和第t个年份，TECH表示被解释变量，即地方政府科技投入，FDit表示财政分权度，GCOMit表示地方政府竞争程度，FDit*GCOMit表示财政分权和地方政府竞争的交互项，Xit表示相关控制变量，αi是截距项，β1、β2、β3、θ分别表示相关解释变量和控制变量的系数，εit是误差项。

(二)变量设定

1.被解释变量

本研究考察财政分权与地方政府科技投入之间的关系，同时避免人口、物价等的影响，保证各省之间的可比性，选择地方财政科学技术支出占地方财政一般预算支出的比重作为衡量指标，以TECH表示。

2.解释变量

其中最关键的便是对财政分权的衡量，关于这个指标现在还没有统一的标准，不同的学者选择不同的衡量指标。本研究参考陈硕等[12]对于财政分权的再评估研究，分别从支出分权指标、收入分权指标、财政自给度三个角度进行模型构建，计算公式为

(2)

(3)

(4)

收入分权指标指中央和地方在收入划分层面上的分配关系，该指标越高，说明地方政府的独立性越强。支出分权指标指中央和地方在支出责任上的分离关系，该指标越高，说明地方政府承担的支出责任越大。财政自给度可以衡量地方政府依靠自身收入来维持自身支出的能力，该指标越高，说明地方政府对中央的依赖程度越低。另外，为了剔除各省(自治区、直辖市)人口规模的影响，上述指标都采用人均数据。

地方政府竞争程度是一个重要的解释变量。地方政府会利用各种手段进行横向竞争，包括对科学技术投入的支持，以及对基础设施建设的支持。前者的目的是在未来的经济高质量发展中取得领先地位，后者的目的是实现短期绩效、促进投资，但对基础设施建设的投入会对科学技术的投入产生相应的挤出效应。本研究利用各省(自治区、直辖市)外商投资进出口总额占全国外商投资进出口总额的比重作为代表指标。

此外，财政分权与地方政府竞争的交互项也是一个重要的解释变量。为了更好地得到财政分权与地方政府竞争的叠加效应，横向的政府竞争可能会使财政分权对科技投入产生不同的影响。因此，引入这个变量来研究其调节作用。

3．控制变量

根据实证研究的需要，本研究在模型中引入相关控制变量。

(1)人均GDP(PGDP)和其平方项(PGDP2)。一个地区的经济发展对于其财政收支能力有很大程度的影响。为了排除地区之间人口规模的差异，本研究选择人均GDP作为控制变量。另外，在模型中引入GDP的平方项来排除地区发展水平和科技投入的非线性关系。

(2)对外开放程度(PIE)。对外开放程度肯定会对科技投入产生影响。随着改革开放的逐渐深化，我国与世界其他国家的联系日益紧密，建立了外向型的经济发展模式，各个地区的资源配置不免会受到国际贸易的影响，科学技术也在对外发展中显现了愈发重要的地位，能够提高地区产品竞争力和地区企业的对外开拓、消化能力。本研究采用地区的进出口总额乘以汇率占GDP的比重来衡量对外开放程度。

(3)城镇化率(URBAN)。当前城镇化进程在不断推进，大量人才不断涌入城市，地方政府为了吸引优秀人才会加大科技投入，人口的增长也会给城市带来基础设施等公共服务的需求，对公共服务的投入可能会对地方财政科技投入产生挤出效应。本研究选择城镇化率指标来衡量其对地方财政科技投入的影响，公式为

城镇化率=地方城镇人口/地方总人口×100%。

(5)

(4)科研人员数量(PD)。地区科技创新发展除了科技资金的投入，相关的科研人员同样是重要的推动力量，科研人员的质量与数量会直接影响整个地区的科技创新发展水平。本研究采用地区行业细分中的科学研究和技术服务业城镇单位就业人员占城镇总就业人员的比重来衡量。

(5)产业结构(INDS)。科技创新发展可以提高企业的生产效率和收益，降低生产成本，更有效地促进产业结构升级。在目前中国推动产业转型和结构升级的大趋势下，地方政府会相互竞争，加快实现各自的产业结构优化，主动发挥科技创新在其中的重要作用，可能会促进地区科技投入的增加。本研究采用第二产业增加值占总增加值的比重来衡量产业结构。

(三)数据来源

数据来源于2008—2019年的《中国统计年鉴》、中国科技统计网、国家统计局网站。统计数据包括除了港澳台地区的其他31个省(自治区、直辖市)的数据。相关变量的统计描述如表1所示。

表1 变量统计描述

四、实证结果分析

运用Stata 15软件进行相关参数估计，考虑数据横截面和时间序列相结合的特点，对模型进行Hausman检验。检验结果显示，模型更加适合选用固定效应，可以更好地解决其内生性问题。分别用三个指标代表财政分权，从而建立三个不同的模型，每一个模型先是检验重要的解释变量，加入地方政府竞争指标，以及财政分权和地方政府竞争的交互项，之后将其他控制变量加入模型再次估计，回归估计的结果如表2所示。

表2 数据回归结果

模型1和模型2采用收入分权指标来代表财政分权。从回归结果可以看出，收入分权角度下的财政分权对科技投入具有负向影响，加入控制变量，其系数依然为负，且在1%的显著性水平下显著，说明收入分权角度下财政分权每增加1个单位，科技投入降低0.3828个单位。地方政府竞争系数为正，但其系数略小于分权系数，同样在1%的显著性水平下显著，说明地方政府竞争每增加1个单位，科技投入增加0.2351个单位。相对而言，财政分权和地方政府竞争的交互项的影响相对较小，系数为负，在1%的显著性水平下显著，说明收入分权角度下财政分权的效应会随着地方政府竞争的增加而增加，地方政府竞争每增加1个单位，收入分权角度下的财政分权会导致科技投入降低0.0659个单位。在模型2中加入控制变量，人均GDP(PGDP)及其平方项在1%的显著性水平下显著，PGDP的系数为负，其平方项的系数为正，说明地区发展水平与科技投入存在非线性的关系，可能是U型关系，科技投入随着地区经济发展而增加，地区发展达到一定的水平之后可能会造成科技投入的缩减。背后的原因可能是经济发展带动了科技投入的硬性增长，地方政府只是为了迎合中央促进科技创新的政策，并非主动地以科技投入来保证地区经济快速发展。随着经济的发展，科技投入就会脱节，在地方政府的所有投入占比缩减。对外开放程度、城镇化率及产业结构的系数为正，都在1%的显著性水平下显著，科研人员数量系数为正，在5%的显著性水平下显著，都对科技投入起到了促进作用。

模型3和模型4采用支出分权指标来代表财政分权，模型5和模型6采用财政自给度指标来代表财政分权。实证结果显示，两种角度下的财政分权都对科技投入产生负向影响，在1%的显著性水平下显著，收入分权和支出分权每增加1个单位，科技投入分别降低0.4631个单位和0.4405个单位。支出分权角度下的政府竞争系数为正，在5%的显著性水平下显著，地方政府竞争每增加1个单位，科技投入增加0.0611个单位，财政分权和地方政府竞争的交互项系数为负，在1%的显著性水平下显著。财政自给度角度下的政府竞争系数为正，在1%的显著性水平下显著，地方政府竞争每增加1个单位，科技投入增加0.2023个单位，财政分权和地方政府竞争的交互项系数为负，在1%的显著性水平下显著。其他控制变量与收入分权角度下的一样，系数为正，都在1%和5%的显著性水平下显著，符合理论分析的预期。

五、研究结论与政策建议

(一)研究结论

本研究通过相应的理论分析提出待检验的研究假设，再利用2007—2018年31个省(自治区、直辖市)的面板数据实证分析财政分权、地区政府竞争对地方政府科技投入的影响效应，得出如下结论：通过收入分权、支出分权、财政自给度三个角度的分析，财政分权对地方政府科技投入产生显著的负向效应，地方政府竞争对科技投入产生显著的正向效应；地方政府竞争对三个角度下的财政分权的负向效应具有促进作用，政府竞争越激烈，财政分权的负向效果越明显，地方政府竞争的正向效应均小于三个角度下的财政分权的负向效应；相关科技投入的控制变量，如对外开放程度、城镇化率、人力资本、产业结构，都促进了科技创新发展，用人均GDP表示的地区发展水平与科技投入呈现U型关系。

(二)政策建议

第一，调整优化中央和地方政府财权和事权的匹配机制，完善中央和地方政府的事权清单制度，将科技发展的事权逐渐上移、财权逐渐下放，清晰划分中央和地方的责任，避免科技发展被周期短、见效快的项目所挤压。

第二，继续完善转移支付制度，将其中的部分专项转移支付转变为一般转移支付，提高地方政府的资金使用自主性，同时为了展现中央对科技发展的重视，适度加大科技的专项转移支付，并保障该部分资金的使用效率。

第三，推进完善制度环境，改变以GDP为主要指标的政府官员考核机制，优化官员晋升的考核标准，加强对经济质量、民生改善、科技进步、社会治理等多方面的考察，防止出现重经济、轻民生的不利影响，及时纠正地方政府的支出偏好，更好地释放科技发展潜力。