智能时代政策合法性的时间约束与算法优化

孟子龙

(华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620)

一、引言

公共政策作为政府管理和国家治理的主要依托和表现形式，在政治环境中承担着多重使命，其运行过程影响着社会良性运行发展与公民生活质量。政策目标能否有效实现，取决于公共政策合法的制定主体、科学的内容、有效的执行以及系统的评估等多个 方面，而公共政策合法性则贯穿公共政策过程始终，是决定公共政策是否有效和有效程度的核心因素。公共政策合法性的实现受制于多重条件，主要表现为实质合法性层面的价值明晰和目标对象的同意，以及程序合法性层面的政策制定、执行的主体与过程合法律性。此外，公共政策合法性也是政社交融、官民互动、理念与现实吻合的时间产物[1]，具言之，政策合法性的时间范畴潜在地制约着政社之间交融的程度、官民之间互动的有效性以及理念与现实之间切合的深度。

进入人工智能时代，技术优化下的人工智能治理秩序为破解政策合法性的时间约束提供了新的路径选择[2]。随着人工智能应用场景的拓展，政治参与通过算法的加成，不断突破其固有的局促样态和治理深度，推动实现广泛参与性和时间灵敏性的敏捷治理[3]，从而增加了突破政策合法性时间约束的现实可能。人工智能算法不仅是一项新的技术，更是一种新的权力形态，其核心议题在于政策决策的知识合法性与参与合法性的协调[4]，并且在重构公共政策过程的时间维度上富有现实的能力。

二、文献回顾与问题提出

合法性是萦绕在20世纪以来社会学与政治学研究中的一个热点议题，在某种意义上，几乎是所有政治学家和社会学研究者必须借用的概念[5]。国内外学者对于合法性研究给予了大量关注，主要体现在以下三个方面：

一是关于合法性概念的研究。卡尔·施密特[6]认为，“合法性”偏指合法律性，而“正当性”则是通常所指的“合法性”。哈贝马斯[7]在阐述现代国家的合法性时，将合法性划分为世俗的价值观、理性的法则、抽象权利的观念、主权思想和民族意识五个方面。

二是关于合法性特征的研究。马克斯·韦伯等从“人为何服从”的问题出发，认为自愿服从的逻辑是人们承认权力的正当性，而这种正当性就是权力的合法性，是一定政治统治获得人们自愿服从的能力与可能性，但马克斯·韦伯[8-10]并未对人们为何会认同这种权力合法性并自愿服从的问题作出说明。

三是将合法性与其他概念结合展开的研究。例如，Powell等[11]将政治文化和政治发展与合法性相结合，认为现代民主政治体系中的合法性表现为公民在竞争性选举中选出精英以及遵守宪法程序的政府。

在西方的知识脉络上，合法性是一个包含合法律性、有效性、人民性和正义性的概念体系，其中有效性是合法性研究中的最大公约数，而中国的合法性研究则成为了一种集体无意识的政治表达[12]。在中国的知识脉络中，合法性研究更多的是围绕着某一主题展开，如政治合法性、组织合法性、政策合法性，其中政策合法性则是处于多个研究主题交叉下产生的一个研究方向。

其中，关于公共政策合法性的研究，蒋健[13]从政策合法性来源的角度，指出公共政策合法性来源于四个方面，分别是宪法和法律、政府的合法性、反应大多数人的利益以及符合社会长远发展需要。吴永生和王飞[14-16]从政策合法性的表现出发，分别论述了公共政策的主体、内容和程序的合法性。

另外，关于公共政策合法性危机的研究，邢玲和高信奇[17]从政策合法性危机类型的角度，划分了政策参与、政策有效性、政策认同三重危机，并基于以上分析提出合法性危机的消解对策。孙萍和许阳[18]提出协商民主对于公众政策参与途径的探索和政策合法性提升具有重要意义。薛澜和赵静[19]分析了长期以来的研究中时间秩序未被重视的主要原因，宋林霖和柳雪莲[20]还指出时间秩序在公共政策研究中应当重归其主要的地位。

从既有研究来看，国内外学者对于政策合法性的研究有着清晰的发展轨迹，即从政治合法性研究到政策合法性探讨，从政策合法性基础维度的研究到政策合法性危机与消解的分析。这些研究为笔者提供了诸多有益的启发。然而，当前政策合法性研究呈现一种碎片化的状态，学术界并未将时间作为一个关键性的秩序维度加以重视，但时间恰恰是构成公共政策制定与执行的参照。可以说，时间秩序在赋予公共政策合法性建构的基础条件的同时，也对于政策合法性基础要素的整合以及合法性维持形成了资源性约束，而忽视时间秩序恰恰使得“短命”公共政策和政策非连续执行等政策合法性受到挑战的现象的出现成为了必然[21]。基于此，文章以政策合法性为研究对象，通过时间秩序与政策合法性之间关系的分析，阐明时间秩序对于政策合法性的约束形成机制，进一步思考人工智能算法如何破解政策合法性的时间约束。

三、理论工具：时间秩序模型

时间概念最早来自于哲学家的贡献，然后被物理学家借鉴用以解释运动。但是，作为政治学和公共管理学语境中的时间概念，主要来自于变迁理论、历史制度主义、组织学和欧盟治理等相关文献[22]。从社会发展的角度来看，时间作为一种稀缺性资源，在人类的社会生活中的意义愈发重要。时间作为基础性的秩序维度，贯穿于社会转型与政治模式更迭的始终，这种潜在的秩序在社会进化速度提升和技术能力增强的挤压下开始凸显，逐渐成为社会科学研究中不可忽视的一个方面。张康之[23]认为，时间是一种社会资源，这种资源化是从工业化、城市化和资本主义制度确立开始由自然时间转化为社会时间才得以形成。自然时间并不是作为资源形态而存在，只是在历史更迭的演进中作为基础的衡量尺度。社会时间则是一种资源化的时间，在现代性的加成下，从一种具象化、模糊化且多元化的时间转变成为线性时间、精确时间和可测量的时间。时间问题本质上是社会秩序问题[24]，资源化的社会时间为公共政策及其合法性承担了基本的载体，也使得公共政策不得不面对潜在的时间意义上的合法性挑战。

宋林霖和柳雪莲[20]较早地将时间概念置于公共政策的分析框架中开展研究，并指出公共政策制定中的时间成本包含时间本身消耗、某段时间内的资源和信息的浪费以及机会成本。关于时间的概念化分析框架是唐贤兴和堵琴囡[25-26]率先提出的，他们认为时间具有两个维度，作为一种资源的时间对于政策主体及其政策制定过程提供了动力，但作为一种约束的时间也在结构化政策制定的情境，在框定了各种不同的要素排列组合的同时也为政策执行附加了约束条件。因此，公共政策合法性既包含了利益诉求表达机制的政策制定正当性和官僚化的政策执行有效性，也离不开时间秩序的承载。将时间观念、时间规则与时间策略三个维度整合为时间秩序的概念化框架并探讨其与公共政策之间的关系，堵琴囡和唐贤兴[27]还认为，将时间作为公共政策的自变量或者因变量缺乏解释性，由于时间自身作为公共政策及其过程本身的基础性要素，应当将时间作为公共政策的内生变量加以重视，其观点主要体现为以下三个方面：

第一，时间观念是关于时间的认知水平，即政治行动者和管理者对于时间的感知、认知与理解。在公共政策领域，政策主体对于时间观念的认知取决于采用何种标准做出的类型划分，也受制于外在因素的影响和塑造，如任期制度、组织结构等因素。时间观念之所以能够解释公共政策，因为公共政策依托于时间而存在并且自身具有时间结构，在此基础上政策主体需要为自身的合法性提供某种时间观念上的证明。

第二，时间规则指向时间的制度化水平，是一种由正式规则与非正式规则管理着的时间维度。时间规则主要被嵌于制度规定之中，并且与制度相似，同样包含时间结构与时间过程，即对于行动者采取行动的顺序、速度与时间的规定。时间规则与权力有关，在很大程度上，时间规则通过对于权力要素之间排列组合的限定，形成对于政策主体的权力结构的约束。所以，时间规则为公共政策过程制造了压力情景，动员政策主体开启政策议程，为政策合法性框定了变迁范围。

第三，时间策略表现为时间行为化水平，即政策主体对于时间要素的操纵，主要表现为政策主体选择、安排、竞争、掌控和利用时间。

将时间观念、时间规则和时间策略作为时间秩序的三个维度，拓展了作为单一概念要素的时间维度的解释能力。笔者认为，时间是一种秩序维度，具有内生性的指向、基础性的尺度以及建构性的逻辑，主要表现为时间观念、时间规则和时间策略三个维度，并借鉴上述的三个时间维度来构建时间秩序模型，如图1所示。

图1 时间秩序模型

基于此，笔者试着从时间秩序模型的三个维度阐释公共政策合法性与时间维度之间的辩证关系。

四、政策合法性：一个时间维度的审视

公共政策过程从社会时间的基础上产生直至终结，这段公共政策过程的历时即是政策时间过程。政策时间不同于社会时间在于前者更加具有资源性和稀缺性，这是由于政策时间本身是政策在社会时间中的切片以及同样作为承载着公共政策合法性的基础所决定的。

(一)作为内生性指向的时间观念

通过作为自变量的时间和作为因变量的公共政策合法性之间的关系呈现，文章能够从时间的变化角度分析在不同时间节点上公共政策合法性处于何种状态。时间秩序的公共政策是以一个阶段的形式而存在，在线性的时间秩序上，公共政策不断地被制定并且不间断地被加以贯彻执行，因此不可避免地会涉及到政策时间形成的累加状态。当每一个时间秩序被原子化成为一个时刻，就形成了对于公共政策过程的刻画，进而也能够形成对于公共政策合法性的线性排列的剖析。公共政策合法性由公共政策在制定和执行过程中的实质合法性与程序合法性所构成，这种合法性的状态累加会在一定时间内呈现增长，这段增长期必然属于政策时间的范畴。但随着时间的延展导致的政策时间扩张，合法性将难以继续维持增长并且会随着时间的继续推移出现转折。公共政策过程存在一个关键的时间节点，即合法性处于最优的状态，这反映了公共政策的过程周期截至这一节点时，公共政策的合法性能够达到峰值，就公共政策的影响效果而言也是最佳。因此，公共政策的制定与执行应当具有时间范围，而这便是时间观念。时间观念的强弱关系到公共政策过程周期的时间消耗，一旦超出公共政策合理周期，便会直接影响到其合法性。

(二)作为建构性逻辑的时间策略

将公共政策合法性作为影响时间维度的自变量，即公共政策合法性被政府利用为一种符号工具。抽象的合法性符号是基于对现实的公共政策过程的抽象而来，这种抽象过程存在着表达与被表达的关系，一旦合法性的符号工具产生并形成一定的体系，就摆脱了其经验现实的束缚[28]。在政策时间的尺度内，时间维度得以成为再造的对象，并且受到公共政策合法性的影响而改变其演进过程。公共政策合法性能够控制时间的生产的能力取决于这种符号工具本质上的工具意义，诚然公共政策合法性的工具意义是有限度的，任何公共政策都是基于理性和技术的过程。当这种符号工具控制了时间维度的生产，在一定范围内，这有利于符号体系的维系和符号机制的发挥，并且这种范围的确定受到符号自身稳定性的影响。当将这种符号工具的作用机制表现为一种变量关系时，在使用符号的每一个阶段上，都能够生产一定的时间秩序，并且这种生产能力将符号的工具意义体现为变量关系中的斜率。值得注意的是，政府在利用公共政策合法性影响时间秩序的时间策略维度中，公共政策合法性的有限性既体现在本体抽象出的符号的工具意义的有限性，也表现为线性的时间秩序被压缩成为时间线段。

(三)作为基础性尺度的时间规则

政策时间的有限性来源于对社会时间的横向截取，并能够维系公共政策合法性的建构。而这种有限的政策时间范围开始于政策议题的设置，终结于评估的完成和政策目标的实现。在很大程度上，政策时间范围恰恰是影响公共政策合法性的隐性因素。一方面，政策议程的开启会滞后于社会问题的产生。社会时间亟待转变为政策时间的压力情景，为政策议题设置和决策制定形成了动员力。正是在这一转变过程中，从社会问题发生到政策议程开启之间的一段社会时间被无形地消耗掉了，这无疑会对于公共政策合法性的构建产生压力，使得公共政策合法性从一开始就面临着挑战。另一方面，政策时间的有限性表现在政策是基于评估的完成和政策目标的实现而结束，在政策时间范围内，政策主体之间的互动为公共政策合法性的合理有效的建构提供了可能。政策主体之间的互动是政策制定与执行过程持续性的前提，社会时间、政策时间的差异性规定了社会主体、政策制定主体以及执行主体按照不同的时间顺序“扮演”相应的角色，其中政策主体之间互动的连贯性是影响公共政策合法性有序构建的关键。因此，如何对社会时间进行合理的截取就构成了公共政策的时间规则，而合理的时间规则的利用就要求尽可能减少政策议题开启之前的社会时间消耗以及保证政策主体之间的有序且持续的互动。

时间秩序与公共政策合法性之间的关系是复杂且相互影响的。时间观念、时间策略与时间规则通过不同的视角对于时间秩序与公共政策合法性之间关系的变化情况进行了呈现，为人们充分认识公共政策合法性的政策时间跨度和有效优化公共政策合法性提供了可视化的参照，同时也明晰了政策合法性的时间约束的形成机制。传统的参与式民主能够为政策合法性带来有限的合法性来源，但也无法摆脱时间约束的桎梏。因此，寻求破解政策合法性时间约束的方案就成为了必须回应的理论和现实需要。

五、算法突围：算法权力的嵌入与重构

算法和数据是人工智能的两大基石，算法是一系列解决问题的指令，代表的是采用系统的方法以描述解决问题的策略机制[29]。信息技术革命为人工智能时代的到来催生了条件，并加速了信息、数据和政治之间的交织融合，逐渐形塑一个以数据为基础的新的政治社会形态。传统的政治环境被解构并识别成机器可阅读的层层编码，数据也在迭代政治参与和意见表达的形式与速率，构造起一个基于数据处理的权力运行模式，即“算法权力”的产生。由于人工智能时代与大型数据集的普及相辅相成，算法也在更多地融入人们的政治生活，从提供决策方案的选择到替代人的决策能力，算法权力正在改变人们的政治生活方式。

(一)算法权力的特征

算法权力是一种新的权力形态，“是掌握人工智能技术的研发人员和控制人员利用自身的技术优势形成的一种对于政府、社会组织和公民等多种对象拥有的影响力和控制力”[30]。

首先，算法权力是一种技术形态的权力，离不开人工智能的应用和大数据的支撑。算法权力产生于人工智能应用和走向深化的时代，社会发展对于人工智能机器学习和算法的依赖不断增强，机器学习和算法的技术优势在整合分散的数据资源和处理预测结果方面得以显露，利用人工智能算法达成的社会治理路径选择既降低了成本也提升了精准性。算法技术的优化和算法权力的强化离不开大量的数据集生产，囿于当前数据监管制度建设和制约能力的有限性，不断再生产的廉价的数据集为算法权力在短时间内形成并优化提供了机遇。

其次，算法权力是资本权力的映射。算法取得的一切重大突破，都离不开机器深度学习在设计和研发过程中投入的巨大资本[30]。一方面，资本推动着人工智能算法的研发进程，也在向着算法程序中注入资本价值，这一过程可能存在研发操作的“黑箱”从而对于人工智能算法的决策实践带来风险；另一方面，资本驱动下的算法研发为自身提供了信息扩容空间，在数据采集、分析与处理层面具有明显的优势，进而强化资本自身的影响力。通过人工智能算法的研发与更新以及在决策实践中的作用发挥，算法权力背后的资本逻辑与算法权力形成了叠加与重构。

最后，算法权力是基于处理要素排列组合的符号权力。基于深度学习算法的智能技术实现了机器学习的巨大变革，加速了弱人工智能向强人工智能时代转变的进程[31]。基于深度学习算法的研发设计，本质上是一串符号代码的编写和改进，但是通过数据的不断处理和学习强化后的算法能力超越了其固有的设计局限。在处理设计人类生活所依赖的生活信息数据、决策信息数据、绩效信息数据等多元隐蔽数据集的过程中，算法自身被舆论制造能力、政策议程主导能力以及绩效评估能力等多维权力能力加成。算法权力从运算数据的能力转变为了影响人类生活要素的排列组合的符号权力。

(二)算法权力能力与时间约束突围

大数据、人工智能的发展为民主政治提供了新的技术条件和物质基础，算法权力也在智能技术的加持下逐渐实现自身的迭代。基于运算平台的不断优化升级，算法权力能力无疑将迈上更高的层次和水平。人工智能为“善治”走向“善智”与“合智”提供了可能，也为突破政策合法性的时间约束带来了机遇。

第一，算法权力的价值诉求带来了时间观念的压缩。算法的产生并非是完全价值中立的，这尤其体现在算法的研发设计过程中资本价值和技术理性的渗透。但是人工智能算法的形成过程也是对于自身的价值标准的调试过程，即回答什么样的人工智能算法是“善”的，规定了人工智能算法的研发设计与应用的基本方向[32]。高奇琦[33]认为，“善智”构成了当前和未来全球人工智能发展的需要价值目标，这为算法权力和社会良性发展之间确立了基本的价值准则。可以说，算法权力的“善智”为人工智能算法实践趋“善”还是趋“恶”做出了价值界定。具言之，“善”蕴含了算法权力三项基本的价值准则：首先是算法权力不能“操纵”作为主体的人，其次是算法权力在数据处理和决策意见呈现的过程中保持客观的价值立场，最后是算法权力不能完全取代人，尤其是对于人的自由选择权利的剥夺。

如果说“善”的价值为算法权力确定了优化进路，那么“智”的价值则为算法权力实现自身权力能力的优化提升实现了证成。人工智能算法的自我优化是人工智能时代的卓越标志。算法与数据集作用于人工智能的发展，为智能技术突破计算能力和更新速度的局限提供了强大的技术支持。智能技术的发展带动了一系列相关平台设计的创新，特别是对于数据运算平台和信息储存系统等“基础设施”的完善，使得人工智能算法和深度学习的持续迭代成为了可能。算法权力在这一过程中实现了加速扩张，从简单的信息处理速率提升到多元数据集和运算模型的学习，再到“智能化”的决策咨询工作的实现，算法权力实现了传统政治生活中时间观念上的压缩。原子化的时间秩序序列为算法权力突破政策制定的时间局限和实现政策合法性构建提供了参照系，在政策合法性得以提升的有效阶段内，算法权力能够最大限度地实现政策决策信息的拟合与反馈，这种以极大效能提升政策合法性构建能力的技术工具也潜在地消解人们对于传统政策决策的时间过程和政策合法性的时间观念与认知。

第二，算法权力的形成路径解构了时间规则的约束。回归算法的本质，算法即是通过一系列的步骤，从输入基础性的数据到输出建构性的结果。这也正是算法权力的形成过程。这一过程可以分为三个步骤：一是算法设计与研发，这一阶段的算法不具有权力的形态，仅仅在是建构一套算法的行为语言和运算逻辑；二是算法的小规模应用，算法在这在一阶段开始发挥其效能优势，将大量的数据信息加以采集、分析与拟合，并依托不断的深度学习形成较为精确的方案选择，算法的权力也在随着应用场景的拓展而完善其权力的形态；三是自主决策阶段，算法权力开始形成为一种显性的权力结构，但由于算法的运作过程处于可观测的数据显示之下，这种隐蔽的不透明状态和认知参与的隔离导致人类无法直接窥探算法运作过程的具体细节[34]。算法权力形成的渐进过程对于时间结构形成了阶段性的挑战，在算法的局部应用阶段，生物学意义上的时间已然是率先受到了挑战。这种挑战至少要比前三次工业革命来得更加的猛烈，尤其是在信息技术不断加成下的算法能力提升之后。

在算法权力自主决策的时代，政策合法性构建所必需的信息获得了大幅度延展的递送范围，政策合法性所依赖的政策时间范围也受到了智能技术手段的压缩，约束政策合法性有效的时间规则也面临着来自算法权力的解构。在合理的社会时间截取中构建并维系公共政策的合法性，不仅是受到业已形成的算法权力的挑战，并且算法权力在由小范围的适用到自主决策的转变过程中就已经对于这种横向截取的社会时间实现了解构与批判。在有效构建政策合法性的过程中，固有意义上作为衡量尺度的社会时间遭到了算法权力的抛弃，并且在这一解构过程中形成了以算法权力能力为基础的新型态的时间标准。

第三，算法权力的应用拓展重构了时间策略的机制与模式。人工智能技术不断延展的应用图景，受益于算法权力的成熟和优势，主要体现为算法权力的机器优势、架构优势、效能优势以及嵌入优势。首先，基于机器优势，算法权力能够依托不断优化的数据处理平台和信息存储系统，在信息处理能力上超越于一般意义上的人的能力，进而在对于政策合法性具有重要意义的决策环节占据优势，并获取实际意义上的决策权力。算法的力量恰恰在于其能够做出选择、分类、排序以及决策的能力[35]。其次，基于架构优势，算法权力能够实现不同操作体验平台的建设，并且为不同的平台架构设置具有差别的“准入条件”。基于服从指令和条款的信息确认，算法权力便可掌握平台使用者的具体信息，并使得其行为选择局限于算法的模式化程序设置。在算法权力的平台架构优势面前，政策合法性的时间策略就成为了过时的工具手段，无法逾越算法权力的控制能力。再次，基于效能优势，算法权力实现了对于时间策略的工具意义的消解，使得政策合法性的时间策略不断受到来自算法运作效能的压缩。算法权力能力与深度学习的结合，推动了算法权力的应用实践在更大范围内对于不同层次的公共政策合法性的时间约束形成挑战。最后，基于嵌入优势，算法权力通过机器平台、决策信息的二次传送等多种方式，形成对社会权利运行系统的解构与重塑。云端数据、信息联网、计算机普及应用等多种社会现象逐渐成为社会生活中的一部分，算法权力也就逐渐的全面掌控人们的政治社会生活，甚至可以嵌入到社交互动的微观层面。

随着算力的提升、算法技术走向成熟、智能技术水平不断提升，算法权力也从计算优势走向了思维优势[36]。算法权力依然是一种权力，但具有思维能力和思维优势的算法产生的对于人的影响力和控制力是人工智能时代来临之前未曾真正实现过的。传统意义上对于政策合法性能够产生影响的个体的人囿于认知能力的有限性，无法了解碎片化、片段化的数据信息背后的真实情景，因此形成的个人能力对于政策合法性的影响也是有限的。算法权力在突破个人拥有的有限性认知能力条件上具有现实的可能性，并且具有运算的优势保证思维优势的实现，进而在碎片化和片段化的数据信息背后挖掘出能够解构人的现有认知的知识。通过对于时间、地点、行为等全方位信息的掌控，乃至做出进一步的预测，都在对于政策合法性的时间约束形成解构。算法权力并未消解时间秩序，只是在时间秩序的延展和对于时间秩序的认知上实现了技术的压缩。在智能技术的应用范围内，时间策略已经不再作为政策合法性的维系的有效手段而存在，因此，基于算法权力的新的时间策略的建构就成为了政策合法性所需要的。

六、结语

公共政策合法性是现代性政治科学的重要内容，也是衡量和评价政策价值的重要维度，实现政策合法性的优化亟待政策科学的现实回应。作为认知政策合法性的重要视角，时间秩序构成了公共政策过程得以延展的基本指向，也表现为政策合法性得以构建并加以维系的历时性约束。通过时间观念、时间策略以及时间规则三个维度建构起了时间秩序，文章分析了时间秩序在三个不同维度上如何对政策合法性产生约束。对于时间约束的突破为实现政策合法性的优化提供了有力的支撑。文章发现人工智能时代的算法呈现出一种权力的形态，通过这种算法权力的诸多优势对于政策合法性的时间约束实现技术理性的突破与重构，也能够促进实现“善智”的价值目标，进而认识到算法权力能够作为优化政策合法性的新方案。

算法权力展现了一幅“技术吸纳治理”的智能图景，无论是在合法性的多元化建构抑或是治理效能的提升都具有无可比拟的作用。算法的嵌入在重构传统政策合法性的建构逻辑的同时，也可能因其程序设计中渗透的资本权力以及技术越位的产生而引发新的合法性危机。应当在肯定算法权力优化政策合法性的现实可能性的基础上，对算法权力的内在局限进行全面审视，理性看待算法权力在公共政策合法性有效建构的时间跨度上充分发挥作用，以期实现公共政策合法性现实困境的消解及其技术优化。