非法采砂危及高铁大桥运输安全检察公益诉讼案件办理和实践思考

张咪

摘 要：砂石资源作为国家矿产资源的一种，具有重要的生态价值和资源价值，是检察公益诉讼的法定保护范围;铁路安全生产是检察公益诉讼新领域探索的重要内容，关系着国家安全、社会稳定和人民幸福。检察机关立足职能优势，通过行政、民事检察公益诉讼职能双管齐下，既督促行政机关依法履职，又要求违法行为人承担恢复铁路地基安全和生态修复责任，从而推动解决铁路沿线因非法采砂引起的铁路桥重大安全隐患和周边环境治理难题，为推进平安铁路、平安中国建设提供强有力法治保障。

关键词：非法采砂 高铁大桥运输安全 公益诉讼

一、基本案情及办理过程

2019年5月初，邢台某区人民检察院公益诉讼检察官在履行公益诉讼检察监督职责过程中发现，该区范围内京广高速铁路、京港澳高速公路（G4高速）大桥下的河道附近禁采区存在多处不同程度砂石被盗采的问题。经调查核实发现，作为南北通向的交通大动脉，京广高铁和G4高速经该区路段，全长约15公里，横跨大沙河、七里河两条主要河流，沿途村庄较多，人口密集。目前大沙河河道干涸，不法分子趁机在河道内非法采砂，导致河道内沟壑纵横、千疮百孔。靠近桥墩部分的砂石被盗采，导致部分桥墩地基裸露，存在桥墩偏斜的风险，若得不到及时修固保护，国家安全、公共出行安全、群众生命财产将受到严重威胁。

2019年6月12日，某区人民检察院立案调查。对高铁、高速大桥下非法采砂现场进行拍照取证;向沿线村民、铁路部门等相关人员进行询问核实;调取行政机关监管职责及执法材料。根据《河北省河道采砂管理规定》的规定：“邢台市水务局负责本行政区域内河道采砂的监督管理工作，应当加强对河道采砂活动的监督检查，及时查处违法采砂行为。”经邢台市人民检察院同意后，该区检察院向邢台市水务局发出诉前检察建议。

2019年7月11日，邢台市水务局回复：一是就高铁、高速大桥桥墩基础裸露问题，G4高速管理单位已于6月底完成了加固处理;二是针对在高速、高铁大桥下的一处盗采遗留砂坑，已刑事立案，将积极配合调查;三是责成某区经济发展局将现有砂坑限期进行平整;四是开展全市集中治理非法采砂专项活动，有效遏制了河道私挖滥采现状。

2019年10月，在该院开展的检察公益诉讼“回头看”专项活动中，检察官对涉案地区进行回访调查，发现桥墩已加固，但河道內砂坑仍未被完全修复。经与市水务局有关负责人沟通，检察官得知某区经济发展局由于人力、物力、财力等客观原因的限制，无法按期将河道内砂坑平整。针对此问题，该院多次召开检察官联席会议，总结得出既要督促行政机关依法履职，又要坚持“谁破坏，谁修复”的原则，尽一切司法力量找出实际侵权人，承担砂坑修复的最终责任。

根据邢台市检察院《涉环资刑事案件逐案筛查公益诉讼线索机制》的要求，该院针对公安移交审查起诉的涉环资类案件进行逐案审查备案。其中移送该院审查起诉的武某某、曹某某涉嫌非法采矿罪引起检察官高度重视。经查阅卷宗发现，此案与先前办理的京广高速铁路和G4高速桥下的河道非法采砂行政公益诉讼案采砂地点具有高度重合性。检察官立即将其作为刑事附带民事公益诉讼案件线索进行审查办理。该院根据其与区公安分局建立的《刑事附带民事公益诉讼案件协作机制》，及时介入引导侦查。检察官在公安侦查阶段将采砂地块面积、盗采砂石级别及立方数、砂石价格认定及回填费用等必要的刑事和民事证据及时固定掌握。2019年11月30日，该院以非法采矿罪对武某某、曹某某提起公诉。2020年3月4日，经审查、公告、上级院批准后，该院对武某某、曹某某提起刑事附带民事公益诉讼，请求判令被告武某某将被盗采砂坑恢复原状，如无法恢复则承担砂坑修复费用1286843.11元;被告曹某某将被盗采砂坑恢复原状，如无法恢复则承担砂坑修复费用148981.89元。

2020年7月8日，某区人民法院公开审理了此案。7月30日，某区人民法院支持了该院的全部诉求，判令被告武某某犯非法采矿罪，判处有期徒刑1年6个月，没收违法所得2万元并处罚金人民币2万元;武某某在判决生效后1月内将盗采砂坑恢复原状，如无法恢复则承担砂坑修复费用1286843.11元;被告曹某某犯非法采矿罪，判处有期徒刑1年4个月，没收违法所得8千元并处罚金人民币1万元;被告曹某某在判决生效后1月内将盗采砂坑恢复原状，如无法恢复则承担砂坑修复费用148981.89元。

目前，武某某违法所得及罚金共计4万元已全部履行到位，上缴国库。曹某某违法所得及罚金1.8万元已全部履行到位，上缴国库。2020年11月9日，某区人民法院针对武某某、曹某某未修复被采砂坑亦未缴纳砂坑修复费的问题，已进入执行程序。

二、案件办理重点难点分析

（一）如何发挥行政机关、司法机关协同联动作用

当前行政机关职责划分越来越精细化，职能交叉的情况也越来越多，但行政机关之间没有形成良好的信息互通工作机制。在行政公益诉讼案件中，一个侵害公益的问题可能牵涉多个行政机关。例如本案中非法采砂危及桥墩安全的问题，牵涉水务部门、高速铁路管理部门、属地政府等多家行政单位。如果就该问题分别向责任单位发送检察建议，每个单位会依据本单位职责自行开展修护整改工作，但各单位整改标准不同，做法不一，缺乏统一规划，容易出现工作重复、工作空白点的问题，最终该问题的整改时间和效果难以达到预期目标。某区检察院认为，非法采砂危及桥墩安全的问题，根源在于对河道采砂活动监督不力，但也关系到对桥墩的加固修护，应当由多部门联合发力。

鉴于该案中非法采砂行为具有持续性、顽固性、隐秘性，高速铁路桥梁修复具有紧急性、必要性的问题，某区检察院决定举行联席会议，并开展专项监督活动，以加强各责任单位之间的沟通协作，充分发挥督促作用，实现对遏制非法采砂、巩固桥墩地基的联动治理。某区检察院检察长就该案情况主动向区党工委主要负责人进行了专项报告，后由区党工委组织，在区检察院开展联席会议，邀请公安、水务、镇办等单位负责人参加。最终确定由水务部门牵头负责及时开展平整砂坑和加固桥墩的工作，由公安机关及时排查非法采砂违法犯罪案件线索，对存在违法犯罪的行为及时立案调查。在专项治理工作取得阶段性成果后，区检察院向水务局发出诉前检察建议;与区公安分局建立《刑事附带民事公益诉讼案件协作机制》，对存在非法采砂的违法犯罪行为，及时介入引导侦查。由此，涉案裸露桥墩得以加固，对非法采砂行为依法进行刑事立案。

（二）如何在侦查阶段及时介入固定证据

检察机关介入侦查，是指经公安机关商请或者人民检察院认为确有必要时，可以派员适时介入重大、疑难、复杂案件的侦查活动。检察机关适时介入到公安机关立案侦查过程中，将检察“触角”前移至案件查办阶段。2019年，邢台市中级人民法院、邢台市人民检察院、邢台市公安局联合制定《关于依法惩治非法采砂违法犯罪行为的指导意见》（以下简称《指导意见》）明确规定，必要时公安机关可以邀请检察机关提前介入侦查，确保案件依法办理。

在本案中，某区检察官依据上述《指导意见》，对武某某、曹某某非法采矿案主动介入侦查，引导公安机关及时固定犯罪证据。在侦查阶段多次召开讨论会对该案的定性、定罪量刑问题进行研究;引导公安对证明力不强的证据进行补充侦查，对造成的生态环境资源损害，及时作出评估和鉴定，以便于向法院提起刑事附带民事公益诉讼时，事实证据充分有力。在庭审中，某区检察院检察官紧紧围绕保护公共利益这一核心，向法庭出示了五类二十多个证据，证明检察机关是本案合法诉讼主体[1];证明被告实施了非法采砂的侵权行为及损害程度;证明被告侵权行为造成环境损害的后果;证明被告侵权行为与环境损害的后果因果关系。最终法院支持检察机关全部诉讼请求，犯罪行为人对自己的行为承担了赔偿和修复责任。

三、办案实践思考

（一）内外兼修，增强检察建议刚性

在办理行政公益诉讼案件过程中，检察监督作为对行政管理漏洞的保障和补充，要主动争取相关单位和社会各界的重视和支持，营造良好的工作环境;要不断提升检察建议的“含金量”，运用检察智慧堵塞监管漏洞。一是通过联席会议、专项活动等，寻求行政机关对检察机关工作的理解和认可，凝聚共识，进一步完善线索移送、调查核实、建议落实等工作机制，树立检察公益诉讼在社会公共利益维护方面的权威形象;二是自觉接受人大、政协监督。主动向区人大、政协汇报工作进展情况，争取把公益诉讼工作纳入人大专项审议等。例如，该院建立的半月汇报制度，每半月向区党工委汇报公益诉讼检察工作，做到了在汇报中实现自我监督和完善。三是确保检察建议质效。制发的检察建议必须对象精准、建议可行，并且采取有效的控制和保障手段。例如，本案中，该院在公安侦查阶段引导公安引入第三方评估生态环境损害修复金额。此外，针对群众身边的问题，邀请周边居民参与评分，确保整改效果落实到位。对于无故整改不到位的问题，及时依据法定程序提起行政公益诉讼，并确保裁判得以执行，以维护检察建议的刚性效果。

（二）保障調查核实，破解取证难题

检察机关在调查取证过程中存在诸多困难，在检察建议制发和刑事附带民事公益诉讼过程中都存在不同程度调查核实权受限的问题[2]，检察机关要树牢“双赢多赢共赢”的理念，加强与公安等机关的沟通，充分调动各方保护公益的积极性。一要善于借力，充分运用公安、环保等机关的专业设备和专业人才来充实检察机关调查核实的证据。例如环保部门的环境监测数据精确性和检测技术专业性很强，检察机关在办理环保领域公益诉讼案件时，需要和环保部门多沟通，以第一时间掌握最新的环保数据、政策等资料，在全面掌握案件材料的基础上，才能对案件作出准确判断。二要适时主动介入公安侦查，引导公安固定刑事附带民事公益诉讼证据，做好损害赔偿评估鉴定工作。例如，《指导意见》明确规定，非法采砂行为，造成生态环境资源损害的，应在侦查时由公安机关一并做好相关的评估和鉴定工作。人民检察院提起公诉时，可以向人民法院一并提起刑事附带民事公益诉讼，由人民法院同一审判组织审理。本案办理过程中，某区检察院在办理刑事附带民事公益诉讼案件时，在公安侦查阶段即通过沟通，引导公安机关将需要评估鉴定的证据固定下来，以便后续诉讼工作的开展。三要加强检务保障工作，配备专业无人机、初检设备等，完善本单位调查技术设施建设，提高案件线索发现和证据收集能力。某区检察院为提高办案人员素质，学深学透环保、食品药品等领域的专业知识，及时请教专业技术人员，不断扩大检察干警全方面多领域知识范围，增强其发现线索的精准度和敏锐性。为提升办案能力，还购置航拍无人机、食品类、环境类勘测工具箱等设备，借助科技力量提高办案能力。

本案中，检察机关在发现案件线索时，初步采用拍照、测量等手段对案涉现场进行证据固定。后联合公安、水务局、国土、镇办等部门对全区大沙河非法采砂情况及全域桥墩建设养护情况进行全面调查研究，确保案件事实清楚，证据确实充分，法律依据详实。据此，检察官向水务局发出诉前检察建议，水务局高度重视并积极整改。检察官向法院提起刑事附带民事诉讼，诉求得到法院全部支持。

（三）多措并举，主动融入社会治理

检察机关在办理公益诉讼案件时，要破除“就案办案”的固化思维，树立整体性、系统性、全局性思维，争取实现“办理一案、治理一片”的社会效果，要综合运用制发检察建议、提起民事公益诉讼、提起刑事附带民事公益诉讼等多种手段，及时履行法律职责，保护国家和社会公共利益。诉前检察建议，是整个行政公益诉讼最重要的一环，在提起行政公益诉讼之前，先向行政机关提出检察建议，督促其依法履职，推动及时有效解决社会管理的漏洞，从而减少不必要的行政公益诉讼。刑事附带民事公益诉讼作为一种新型的公益诉讼模式，对打击刑事违法行为并修复社会公益具有重大意义。[3]一是诉讼当事人只参与一次诉讼过程，避免诉累，节约了司法资源，提升了司法效益;二是在打击刑事犯罪的同时，向责任人追偿民事损失，[4]使得被侵害的国家利益和社会公共利益找到根本承担者。此外，就办案过程中涉及多部门的类案问题和普遍存在的典型问题进行深入分析，在全面调查研究的基础上，及时向区委区政府贡献切实可行的检察调研报告，为完善社会治理贡献检察智慧。

本案中，某区检察院针对发现的非法采砂问题，多措并举，灵活采用多种手段，实现制裁犯罪和公益补偿的双赢。通过召开联席会议，明确各部门职责，通力合作解决砂坑修复、桥墩加固问题;就涉嫌犯罪的部分，主动介入公安侦查，引导取证，明确不法分子的刑事和民事责任，使罪犯得到应有的惩罚，承担法定的赔偿责任。针对该区内大沙河非法采砂的问题，积极参与社会治理，开展为期3个月的调研，以调研报告的方式做好区党工委的“智囊团”，引起全区的高度重视。在各方的共同努力下，大沙河正在逐步恢复往日生机，途径该区的高铁、高速大桥每个桥墩得到及时修固并建立了加固档案。

注释：

[1]参见江必新：《中国环境公益诉讼的实践发展及制度完善》，《法律适用》2019年第1期。

[2]参见王子臣：《论我国行政公益诉讼诉前程序的优化》，《西部学刊》2020年第17期。

[3]参见苏和生、沈定成：《刑事附带民事公益诉讼的本质厘清、功能定位与障碍消除》，《学术探索》2020年第9期。

[4]参见刘加良：《刑事附带民事公益诉讼的困境与出路》，《政治与法律》2019年第10期。