安全生产领域预防性公益诉讼实践探索

武汉铁路运输检察院公益诉讼办案团队

摘 要：实践中，安全生产领域案件多是某种违法行为已经造成了实际损害结果，检察机关才启动立案程序。本案特点在于违法行为未实际发生损害结果，但存在较大安全威胁，属于预防性公益诉讼。从该案的办理来看，检察机关通过诉前检察建议的方式督促区自然资源和规划局撤回危及铁路安全生产的建设工程规划许可证;通过社会治理检察建议推动市级自然资源和规划局制定本地区建筑物退让铁路安全距离标准，作为下级机关行政审批时的依据;通过预防性公益诉讼和社会治理检察建议的方式贡献铁路检察在守护铁路安全生产和促进国家治理体系和治理能力现代化方面的力量，凸显出预防性公益诉讼具有的独特价值。

关键词：铁路安全生产 预防性公益诉讼 社会治理检察建议 建章立制 双赢多赢共赢

一、基本案情与监督过程

（一）基本案情

2019年，武汉钰灏置业有限公司（以下简称武汉钰灏公司）获得了孝感市孝南区自然资源和规划局（以下简称孝南区规划局）作出的建设工程规划许可证，在汉十高铁孝感东特大桥东侧开发建设还建房项目。按照规划建成后的主建筑物共26层，高78.3米，楼栋距离汉十高铁桥梁外侧仅14.89米，远低于《湖北省控制性详细规划编制技术规定》建筑物后退铁路干线不小于20米的标准。同时，该小区围墙距离铁路桥梁外侧仅8.76米，未达到《铁路安全管理条例》规定的12米距离，侵入了铁路线路安全保护区。根据该项目规划，建成后的住宅楼距离汉十高铁线路过近会导致高铁运行和群众生活的双重安全隐患。一方面，工程建设时的基坑开挖和打桩等施工可能会影响铁路桥梁的稳定，严重危及高铁运行安全。另一方面，高鐵运行时产生的噪音、震动也会干扰居民的安宁生活。

（二）监督过程

2020年5月，武汉铁路运输检察院（以下简称武汉铁检院）通过与中国铁路武汉局集团有限公司（以下简称武汉局集团公司）武汉高铁工务段建立的线索移交信息共享平台发现该线索，并于5月27日正式立案。经调查核实，孝南区规划局作出前述建设工程规划许可时，运用从铁路中心线起算距离的方式，而非法定的从铁路桥梁外侧起算的方式，致使该规划方案的实际退让距离仅14.89米，远低于20米的规定标准。另查明，孝南区规划局在作出建设规划许可证前，曾向湖北省城际铁路有限责任公司进行函询，该公司书面回复称由于铁路已开通运营，沿线相关建设项目的设计和施工方案应当经武汉局集团公司同意并签订安全协议，并由企业对施工现场实行安全监督后方可施工。但该局并未将规划建设方案报送武汉局集团公司审查。

2020年6月17日，武汉铁检院依法向孝南区规划局发出诉前检察建议，指出其在建设工程规划许可证中的问题，建议其严格依照相关法律法规文件的规定，撤销该建设工程规划许可证，确保高铁运输安全，维护国家和社会公共利益。

发出检察建议后，武汉铁检院于2020年7月23日与孝南区规划局召开座谈会，会商解决方案。同年7月28日，孝南区规划局向武汉铁检院作出书面回复，称已成立工作专班，多次召开专题研究会，制定整改措施，最终撤回了前述建设工程规划许可，并指导武汉钰灏公司重新申请建设工程规划许可。办案中，武汉铁检院还发现《孝感市城市规划管理技术规定（2018试行稿）》规定的建筑物退让铁路距离为12米，不仅远低于法定的20米，更达不到现行高铁的安全标准，可能会误导辖区内各规划部门的实际工作。因此，武汉铁检院向编制上述规定的孝感市自然资源和规划局发出社会治理检察建议，建议其与孝感市相关主管部门和铁路主管部门联合论证，参照湖北省有关规定，制定合法合理的技术标准并下发实施。目前，孝感市自然资源和规划局已明确告知辖区各规划部门，在具体工作中不再适用该试行稿，严格按照相关法律法规的标准执行，且孝感市自然资源和规划局起草了《孝感市建筑物退让管理规定》，目前正在征求意见中。[1]

二、办案中的难点

（一）预防性公益诉讼，未实际发生损害结果，但存在较大安全威胁，能否作为公益诉讼案件范围

这是公益诉讼要解决的第一个关于立案标准的问题。从法理上看，目前安全生产领域公益诉讼案件立案标准主要有“损害说”和“危险说”两种[2];从实践上看，目前检察机关探索办理的铁路安全生产领域的公益诉讼案件主要是铁路在运行过程中外围环境对铁路设施、线路和铁路运行安全的侵害，受侵害的公益是不确定乘客的人身财产安全、国家正常的铁路运输秩序、中国铁路的国际名片形象等，从最高人民检察院公布的典型案例来看，安全生产领域的案件均是某种违法行为已经造成了实际损害结果，检察机关才启动立案程序，基本上采用的都是损害说。如果从损害说的角度出发，本案并不符合公益诉讼立案条件，然而如果不立案，无论哪一方面公益发生损害，代价都是巨大且无可挽回的，势必将会造成难以弥补的后果。本院从公益诉讼的价值目标出发，从“危险说”的角度，致力于将威胁化解在损害发生之前，启动“三同时”方案：一是同步进行现场勘查，固定相关证据;二是及时与孝南区建设局协商，表明立场，希望其能够严格执法，暂停核发建设施工许可证，暂缓工程开工建设;三是建议铁路安全管理部门加强实时监控，防止施工企业进行施工前准备工作，减少不必要的损失和威胁。

（二）案件涉及多方利益，整改难度大

本案立案之后，摆在面前的难题变成了如何开展下一步工作，如何提起检察建议，如何兼顾各方利益，实现双赢多赢共赢。经调查发现，武汉钰灏公司通过武汉市中级人民法院网拍卖获得该宗土地，规划项目是还建小区，该项目集合了地方经济发展、民生保障和民营企业发展三重利益。而汉十高速铁路是一条连接湖北省武汉市与十堰市的高速铁路，是中国“八纵八横”高速铁路网中部地区与西北地区间的便捷联系通道，也是湖北省内重要的交通线路，其交通动脉的重要性不言而喻，必须要保证汉十高铁的运行安全。该项目如果建成，房屋距离铁路的距离仅14.85米，列车运行产生的噪音、震动将严重影响居民的日常生活，居民居住权利无法得到保障。该案涉及多重利益的交叉，如果单纯从维护铁路安全的角度考虑，直接要求被监督行政机关撤销行政许可即可。但一旦叫停该项目，武汉钰灏公司的发展势必受到影响，还建小区居民的房产和入住也将化为泡影，如何在一案中兼顾各方的利益，确实是办案中的难点。最终，经与孝南区规划局多次沟通协商，召开座谈会，在征求了铁路安全管理部门的意见后，为了兼顾多方利益，孝南区规划局撤回建设工程规划许可证。

（三）本案行政机关的行为是否属于《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》中的违法行使职权，是否满足公益诉讼立案要求

《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）》调查内容的第二项规定，要客观全面地调查收集行政机关不依法履职的证据，其中包含 “行政许可和审批的合法性及合规性”，这意味着如果行政机关的行政许可和审批不合法或不合规，就属于行政公益诉讼中的行政机关不依法履职，符合行政公益诉讼的立案条件。

本案中，孝南区规划局在作出行政规划许可的适用依据上存在瑕疵：一是在建筑物退让高铁距离问题上适用的是《孝感市城市管理技术规定》，事实上该规定并未正式颁布实施，该规定中建筑物退让铁路安全距离为12米，违反了《湖北省控制性详细规划编制技术规定》20米的规定;二是在起算标准上，其辩称采用的是从铁路中心线的计算方式，但该计算方式并无相关规定作为依据;三是在作出行政许可时未充分考虑铁路安全的因素。

为了充分证明孝南区规划局在适用规范依据上存在的问题，本院公益诉讼办案团队加大调查核实力度，加大对城市规划法律的研究和探讨。一是查找了“建筑物退让铁路距离及退让距离起算点”的各项规定。《铁路安全管理条例》规定所有距离的起算点均是从铁路线路路堤坡脚、路堑坡顶或者铁路桥梁（含铁路、道路两用桥）外侧起向外的距离;《湖北省控制性详细规划编制技术规定》规定的建筑物后退铁路干线距离是不低于20米，规定的退让起算点为红线距离;《上海市控制性详细规划技术准则（2016年修订版）》规定高速铁路两侧的建筑与铁路最外侧轨道中心线的距离不得小于50米，沿铁路两侧新建、改建、扩建住宅、基础教育设施、医院、养老院等建筑，其后退铁路最外侧轨道中心线的距离，不得小于30米。二是咨询专家意见，专门前往中铁第四勘查设计院集团有限公司，从铁路设计安全的角度咨询关于退让距离起算点的问题，对方明确表示从铁路线路设计安全的角度来看，后退距离与《铁路安全管理条例》的起算点一致更为科学合理。三是查询孝南区规划局之前通过的规划审批项目，其后退距离的起算点均是从铁路最外侧起算，且后退距离均不小于20米，且该地块周边的沿汉十高铁高于3层的建筑物距离高铁距离均在20米以上。

综上，孝南区规划局在行政许可的合规性上存在不依法履职的事实，满足公益诉讼的立案要求。

三、案件特色与办案经验

（一）预防性公益诉讼探索的依据和价值

一是政策依据。从安全生产公益诉讼新领域探索原意和公益诉讼价值功能出发， 发现我国在公益诉讼领域的相关文件中，都有关于预防性公益诉讼的相关论述。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确规定要充分发挥检察公益诉讼的预防功能。最高人民检察院第八检察厅发布的《关于积极稳妥拓展公益诉讼案件范围的指导意见》明确了新领域案件立案条件之一包括国家利益或社会公共利益存在重大侵害风险，充分发挥检察公益诉讼的预防功能，推动源头治理、系统治理。《铁路安全管理条例》第30条规定“在铁路线路安全保护区内建造建筑物、构筑物等设施，取土、挖砂、挖沟、采空作业或者堆放、悬挂物品，应当征得铁路运输企业同意并签订安全协议，遵守保证铁路安全的国家标准、行业标准和施工安全规范，采取措施防止影响铁路运输安全。铁路运输企业应当派员对施工现场实行安全监督。”此规定属于预防性法律规定，旨在预防施工过程中对铁路安全的威胁，上述意见均为本院在进行预防性公益诉讼探索上提供了政策指引。

二是价值需要。实践中，铁路安全生产领域的事故偶有发生，2018年4月12日，由于城市市政施工，使得京广普速线路路基垮塌110米，铁路轨道下陷4.2米，造成京广铁路列车大面积的停运和延迟，T123次列车行至路基塌陷处，发现列车晃动严重，立即采取了紧急制动措施停车后下车检查，发现后方线路路基塌陷，此时已安全越过路基塌陷线路地点200米，万幸的是没有造成人员伤亡。[3]此次事故应该给我们敲响警钟。本案中该建设项目还未正式开建，对铁路的危害并未实际造成，然而一旦项目开工建设，汉十高铁设计时速为200-350千米/小时，在铁路安全管理部门未安全监控的情况下，基坑开挖产生的震动会严重影响铁路桥墩的稳定性，造成桥梁一侧偏载;建筑工程施工大型塔吊在操作过程中，如果距离高铁线路过近，塔吊机械臂可能触及铁路线路引发安全事故;该规划项目一旦建成，距离铁路最近处仅14.89米，居民日常生活晾晒和高空抛物掉落至铁路线路，随时可能触发铁路紧急制动停车。本案通过预防性的公益诉讼避免了上述危险发生的可能，从源头上消除了对铁路安全生产的隐患，以最小的成本防范化解了重大风险。

三是实践探索。作为铁路检察院，本院将公益诉讼办案的重点放在了守护铁路安全生产上，通过不断的办案积累和探索，发现将铁路安全威胁化解在未发生之前，才是最佳方案。本院办理的铁路安全生产领域案件线索来源主要是与铁路安全管理部门建立的线索共享平台。铁路安全管理部门在发现对铁路安全产生威胁的情况后，如果与地方行政机关协商不成，仍有危及铁路安全生产的隐患，会将线索移交本院，借助检察力量维护铁路安全生产。对于安全威胁的认定主要来源于铁路安全管理部门的论证，对于“危险”不随意扩大解释，必须要能证明有实际威胁，本院才启动公益诉讼立案程序。三年来，本院铁路安全生产领域办理了一批预防性公益诉讼案件，不仅化解了危及铁路安全生产的威胁，同时解决了铁路沿线非法占地经营、环境污染、生态资源破坏等公益问题。

（二）通过社会治理检察建议方式推动地区领域内相关技术标准的完善

一是理论依据。行政诉讼法中法院对规范性文件主要是“审查”功能，且相对人无法仅对规范性文件提起诉讼，只能在对具体行政行为的诉讼中附带提起对规范性文件的“审查”。法院经审查，发现“与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的;未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的”属于行政诉讼法规定的规范性文件不合法，此时，人民法院向规范性文件制定机关提出修改或者废止该规范性文件的“司法建议”，情况紧急的，人民法院可以建议制定机关或上一级行政机关立即停止执行。即人民法院对规范性文件是“审查”和提出“司法建议”，不具有审判效力上的强制性，更倾向于是一种法律监督效力。同理，检察机关作为法律监督机关，办理公益诉讼案件履行的是法律监督职能，在办案中发现相关行政机关制定或适用的规范性文件与上位法的规定相抵触的，也能够向规范性文件的制定机关提出“司法建议”，即社会治理检察建议。《人民检察院检察建议工作规定》第1条第2项规定：“一定时期某类违法犯罪案件多发、频发，或者已发生的案件暴露出明显的管理监督漏洞，需要督促行业主管部门加强和改进管理监督工作的，可以向有关单位和部门提出改进工作、完善治理的检察建议。”本案中，孝感市自然资源和规划局在对孝感市區域内建筑物退让铁路安全距离和起算点等技术标准问题上存在明显的管理监管漏洞，需要加强和改进管理监督工作，符合提出社会治理检察建议的条件。

二是合理性分析。本案中社会治理检察建议的对象是被监督行政机关上级机关，属于市级政府部门，按照《人民检察院检察建议工作规定》的要求，“需要向涉案单位以外的上级有关主管机关提出检察建议的，应当层报被建议单位的同级人民检察院决定并提出检察建议，或者由办理案件的人民检察院制作检察建议书后，报被建议单位的同级人民检察院审核并转送被建议单位。”本院直接向市级人民政府工作部门提出，虽属于跨行政级别发送，但为了确保办案效果，实现类案效应，且本案管辖来源于省院的指定管辖，本院提起社会治理检察建议也层报了省检察院，这也是本院充分利用省检察院派出院的优势，在办理公益诉讼案件过程中的有益尝试。

三是监督效果。本案中本院针对孝感市自然资源和规划局在规划管理技术规定问题上存在的漏洞，从维护铁路安全生产和社会治理的角度，向其发出社会治理检察建议，建议其参照《湖北省控制性详细规划编制技术规定》和铁路安全主管部门的联合论证，制定科学合理的建筑物退让铁路安全技术标准;加快推进《孝感市城市管理技术规定》的制定进程，明确相关技术标准，为下级机关在作出行政许可时参照，在全市开展铁路沿线建筑项目排查梳理，避免类似情况发生。

孝感市自然资源和规划局在收到检察建议后，组织专题会议进行研究，参照《湖北省控制性详细规划编制技术规定》和其他城市出台的建筑物退让管理规定，起草了《孝感市建筑物退让管理规定》，目前正在征求意见中;《孝感市城市管理技术规定》正式发布执行前，相继起草出台了一系列文件作为城市规划管理工作中的参考依据;组织全市加强对高铁沿线片区控制性详细规划和修建性详细规划方案进行全面梳理，未发现已审批的控规及修规退让距离不足的项目，同时要求在方案审批中严格审批，从源头上把控高铁沿线规划，确保高铁外部环境安全。

（三）兼顾各方利益，实现双赢多赢共赢，达到三个效果的统一

受到办案思路的限制，本院在制发检察建议初期仅从危及铁路安全和保障人民群众居住权利的角度出发，建议的内容是督促孝南区规划局撤销行政许可，未充分考虑该行政许可的相对人武汉钰灏公司的权利和地方经济发展布局。随着办案的深入，为进一步保障民营经济和地方经济发展，在充分听取了孝南区规划局以及铁路安全管理部门的专业意见后，为实现多方利益共赢，本院建议由孝感市自然资源和规划局撤回建设工程规划许可证，但要督促武汉钰灏公司将调整后的规划设计方案报送至铁路安全管理部门审查，待其对新设计方案出具相关意见后，重新核发建设工程规划许可证，目前，新的建设工程规划许可证已经核发。

（四）积极稳妥开展涉铁安全生产新领域探索，发挥类案指导作用，深入推进社会治理

应充分利用铁路检察院的跨行政区划和省院派出院的优势，形成维护铁路安全生产不可或缺的法治力量。随着三年不断深入的摸索创新，本院逐渐形成了维护铁路运行安全、维护铁路线下环境综合整治的全方位铁路安全生产体系，办理了一系列预防性铁路安全生产公益诉讼案件。该案线索在层报省院后，被省院列为重点跟踪案件，并指定由铁路运输检察院管辖，这样可以有效防止地方保护主义，有效协调维护铁路安全生产和地方经济发展之间的关系，形成保护合力。

注释：

[1] 參见《最高检、国铁集团联合发布铁路安全生产领域公益诉讼典型案例》，中华人民共和国最高人民检察院网http：//www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/t202012/t20201224.shtml，最后访问日期：2021年1月28日。

[2] 参见桂萍、贾飞林：《检察机关提起行政公益诉讼制度刍议》，《行政与法》2019第6期。

[3]参见《京广线武昌至武昌南下行线路基塌陷处已修复 具备通车条件》，央广网http：//china.cnr.cn/yaowen/20180414/t20180414-524198485.shtml，最后访问日期：2021年1月28日。