多元主体协同治理与国家级新区科技进步能力培育

陈 娟

(中共甘肃省委党校(甘肃行政学院) 公共管理教研部，兰州 730070)

提要：以创新扩散理论和公共管理理论为基础，对国家级新区科技进步能力培育过程中政府、企业、科研组织、社会机构等多重主体的利益诉求、治理目标及其相互关系进行质性研究，设计出了国家级新区多元主体协同治理的路径机制。其中，政府通过主导发展规划、引导多元主体平等参与竞争等路径来提升国家级新区发展价值与推动政府自身改革，企业通过构建新型产业引领式发展、促进自身转型升级等方式参与新区建设发展并分享新区成长的科技进步红利，科研机构通过技术授权、专利转让，促进科研成果应用转化和构建“产学研用”的合作机制等服务于国家级新区科技创新能力提升，社会组织通过建立政府与企业、政府与行业、政府与市场等关系的纽带来服务于新区经济社会与科技创新的可持续发展，利益相关者及新区居民通过新闻传播、建言献策、生活感知、环境感知、幸福感感知等途径融入新区发展并提供各种智慧支持。

一、引言

从1992年上海浦东新区开始到2017年河北雄安新区的问世，在15年的时间内，我国一共设立了19个国家级新区，形成了从南到北、从东到西、从发达省份到欠发达省份的全方位布局[1]。国家级新区自成立以来，保持了稳中有进、稳中向好的发展态势，在地区生产总值、固定资产投资、公共预算收入、社会消费品零售总额、实际利用外资以及规模以上工业增加值等经济指标上都保持了较高速度的增长[2]。在此过程中，国家级新区的发展经历了深化改革与扩大对外开放的探索期、推动均衡发展的战略形成期、创新驱动发展的全面布局期3个不同阶段，为中国经济的整体发展和不同阶段的战略升级提供了重要的支撑[3]。其中，在创新驱动发展的全面布局期，国家级新区的战略定位，尤其是2010年以来批复成立的国家级新区，正是为了支撑“创新驱动发展”战略，赋予其先行先试的优先权，鼓励各国家级新区依据自身特色和优势在重点领域进行体制机制创新，鼓励各新区因地制宜发展特色优势产业，发展大数据、云计算、人工智能等新经济，并培育壮大经济新动能，为建设创新型国家提供重要的战略示范[4]。因此，在当前中国经济从资源驱动型向创新驱动型战略升级的背景下，国家级新区基于大数据、云计算、人工智能、区块链等新型技术的应用，跳出了传统依赖于政策支持的发展模式，也跳出了政府主导的单一治理机制，通过科技创新、技术升级，提升了国家级新区发展的科技进步能力，并通过以政企合作机制为核心的国家级新区发展的“市场力量”与政府支持的“合力机制”共同形成国家级新区的多元化治理模式，这成为未来国家级新区在新时期高质量发展的必由之路。

伴随着国家级新区所需要承担“推进体制改革使命任务”的确定，学者们首先从整体上对国家级新区管理体制的演化逻辑及其特征进行了研究。有学者分别从国家级新区管理体制与功能区的实体状态、国家级新区的战略取向以及国家级新区发展的行政逻辑重构等方面进行了比较系统性的研究。王佳宁和罗重谱[5]认为，国家级新区的管理体制与功能区设置存在着交互影响和协同发展的关系，正是这种管理体制与功能区设置之间的交互影响和协同演进，才决定了国家级新区最终选择的发展路径和治理机制。王佃利等[6]指出，国家级新区通过在所辖范围的尺度空间中对所涉及的权力、制度、关系等要素进行重构，实现由经济驱动向区域发展战略驱动的转变。其中，国家级新区的行政逻辑重构包括了国家级新区的行政区划重构、行政定位重构、行政关系重构和行政手段重构等。在行政手段上，主要包括3个方面：第一，淡化了国家级新区的传统规制手段，广泛运用PPP等合作模式来推进国家级新区的公共事务管理；第二，整合国家级新区规划机构与职能，建立统一的国家级新区规划管理平台，提升国家级新区行政管理的效率；第三，明确国家级新区行政权限配置，简化国家级新区行政审批流程，提升国家级新区行政管理的效果。但目前学者们的研究主要是基于国家级新区的整体管理所进行的治理性研究，还缺乏在促进科技进步能力培育过程中，国家级新区如何在整体管理模式框架下，通过构建政企合作机制来形成多元化主体治理模式的研究。

在国家级新区科技进步能力培育的过程中，以政府—企业合作为核心的多元化治理和参与机制是国家级新区发展与科技进步能力培育的核心，也是必然趋势[7]。政府作为主导方，加强企业知识产权保护，给予辖区中企业正外部性活动更多的补偿，选择例如减税等“少索取”的策略，给予企业科技进步能力相应的支持[8]。企业作为科技进步能力的核心推动者和主体参与方，通过市场化的机制来推进运营成本的降低，通过科技创新与科技能力提升来获取市场竞争优势，并有效借助于政府搭建的公共研发平台等要素来推动国家级新区的科技进步能力提升[9]。在此基础上，充分发挥科研机构、行业协会、中介组织、社会团体以及新区公民等市场和社会力量的作用，并由此推动国家级新区治理模式的现代化、扁平化和治理机制的市场化、多元化、网格化。

本文以区域生态创新理论、协同治理理论和公共管理理论为基础，在总结和评估我国国家级新区现行管理模式、治理机制的成效与经验的基础上，对国家级新区科技进步能力培育过程中政府、企业、科研组织、社会机构等多重主体的利益诉求、治理目标及其相互关系进行分析，形成国家级新区网络化、多元化、共同化的协同治理机制，并就实现国家级新区科技进步能力培育中多主体协同治理的实现路径进行规范性设计，从而为国家级新区通过多主体协同治理来实现科技进步能力的提升并最终构建国家级新区在多重功能叠加背景下的创新驱动发展模式，提供相应的理论框架和实践指导。

二、国家级新区现行管理模式与治理机制的结构与经验

在对国家级新区管理体制与功能区的实体状态、战略取向、发展的行政逻辑重构等演化逻辑及其整体特征进行分析的基础上，学者们就国家级新区现行的管理模式分类，以及不同管理模式的应用情景和优势、劣势、作用等方面进行了研究。整体而言，根据学者们的研究，再结合目前国家级新区管理体制与模式的特点，笔者发现当前国家级新区的管理模式与治理机制主要表现为3种类型：第一种是政府型管理模式与治理机制；第二种是管委会型管理模式与治理机制；第三种是政区合一型管理模式与治理机制。不同管理模式形成了不同的组织结构与治理机制，并支撑了所在国家级新区的日常运行[10-12]。

(一)国家级新区政府型管理模式与治理经验

国家级新区的政府型管理模式与治理机制是指国家级新区经过国务院批准设立一级建制政府，由一级建制政府对新区的建设、管理与服务进行统筹运营和管理，从而在法律层面赋予了新区完整的管理权限，保证新区的日常运营和管理职能有效发挥。国家级新区政府型管理模式的典型代表是早期成立的上海浦东新区和天津滨海新区。但上海浦东新区和天津滨海新区在政府型管理模式的框架体系、部门设置与职能划分方面并不是静止不变的，而是依据新区自身的发展、外部环境的变化和国家对公共管理体制改革的动态演进，不断进行自我调整和完善的，始终处于动态的演化之中。

以上海浦东新区为例，其政府型管理模式经历了1990 年 5月至1992年12月的新区开发办公室、1993年1月至2000年5月的新区工作委员会和管理委员会以及2000年6月开始成立上海浦东新区人民政府3个发展阶段。其中，2000年6月21日，成立中共浦东区委常委会，2000年8月，通过政协一届一次会议和人大一届一次会议，成立上海浦东新区人民政府，完成区党委、区人大、区政府、区政协四套班子。在此之后，上海浦东新区开始进入新一轮的引领式发展过程，2005年6月，国务院批准上海浦东新区综合配套改革试点，并于2006年1月形成了10项综合配套改革试点的具体任务和细化措施。到2009年，为了进一步拓展上海浦东新区的发展空间，推进上海浦东新区的产业升级，上海浦东新区向国务院提交了《关于撤销南汇区建制将原南汇区行政区域划入浦东新区的请示》，并与2009年5月得以批复。由此，上海浦东新区的政府型管理模式得以进一步加强，其管理空间和范围得到进一步拓展，形成了最终的上海浦东新区的政府型管理模式。2013年9月29日，中国(上海)自由贸易试验区挂牌成立，标志着上海浦东新区的发展进入一个新的改革引领时期。

随着国内经济双循环战略的不断深入，未来经济发展的系统性将会不断增强，在政府宏观调控下的市场经济也将被赋予更为丰富的内涵，那么，国家级新区的政府型管理模式与治理机制将有助于国家级新区辖区内的经济资源朝着效率配置的方向有序流动，以增强国家级新区发展的系统性和科学性。

(二)国家级新区管委会型管理模式与治理经验

国家级新区的管委会型管理模式是由国家级新区所在辖区的上一级政府成立新区管理委员会，新区管理委员会具体负责区内的开发、建设、管理，行使新区的整体规划、基础设施建设、产业规划、园区规划、经济发展、项目建设、土地开发、房地产市场等经济职能和新区内的公共事务、文化建设、教育发展等社会公共事务的社会职能。目前，国家级新区采用管委会型管理模式的典型代表包括重庆两江新区、南京江北新区、贵州贵安新区等。

以南京江北新区为例，南京江北新区于2015年6月27日由国务院批复设立，定位于“三区一平台”。在管理模式上采用管委会型管理模式，在新区党工委书记的领导下，管委会主任为行政第一负责人。由于是管委会型管理模式，新区党工委书记由南京市委书记担任，新区管委会主任由南京市市长担任。在此框架下，南京江北新区管委会下设综合治理局、财政局、科技创新局、规划与国土局等15个职能部门，中央商务区建设管理办公室、枢纽经济发展管理办公室、生命健康产业管理办公室等5个派出机构和顶山街道、沿江街道、盘城街道等在内的7个托管街道，形成了行政事务管理、新区建设管理、产业规划管理、新区社会事务管理、街道日常事务管理的经济社会管理职能体系。同时，还赋予新区46项省级管理权限，为新区提供了自主发展权、自主改革权、自主创新权等管理权限。除此之外，2017年7月，江苏省人大常委会批准《南京市人民代表大会常务委员会关于南京江北新区行政管理事项的决定》，进一步将改革创新、经济社会发展、产业布局、开发开放等工作权限扩大下放到新区，积极探索新区各项社会事务管理的自主性和扁平化。

我国是一个幅员辽阔的经济大国，国家级新区的分布兼顾了从南到北、从东到西、从发达省份到欠发达省份的综合发展，而且各个国家级新区都有各自的功能、目标和使命特征，所以，绝不能对19个国家级新区提出同质化发展的要求，而管委会型的管理模式与治理机制就能更好地兼顾各个国家级新区不同的起点、基础和自然禀赋，从而真正实现国家级新区建设的因地制宜和特色发展。

(三)国家级新区政区合一型管理模式与治理经验

国家级新区的政区合一型管理模式是指国家级新区的规划范围与其所在的行政区范围相重合，新区管委会与所在行政区政府进行合署办公，实行“一套人马、两块牌子”。目前，南沙国家级新区、舟山群岛国家级新区、青岛西海岸国家级新区采用的都是这种政区合一型的管理模式。国家级新区政区合一型管理模式的形成，一方面是基于国家级新区的规划范围与其所在的行政区范围出现了地理空间上的重合；另一方面也是为了更好地推动国家级新区在先行先试、改革创新和优化新区行政管理机制与运作模式而形成的新区管理模式。

以舟山群岛国家级新区为例，舟山群岛国家级新区在政区合一型管理模式的框架下，充分推动新区行政管理机制和运作模式的创新探索，在国家级新区中首批形成了“部省联席会议+地方政府型”的领导机制和管理体系，通过建立“新区发展联席会议+财经工作领导小组”的决策机制，减少了新区发展过程中的决策流程，提升了决策效率。同时，积极探索“专项考核+综合考核”的新区事务管理机制，建立了海洋产业集聚区共建共享制度体系，探索实行了“容缺预审”机制，通过积极下放审批权限，提升政府的扁平化运作机制，通过积极打造“四张清单一张网”的大平台机制，构建了国家级新区大服务、全覆盖的社会公共服务体系，提升了国家级新区的治理水平。

国家级新区作为目前我国最高级别的经济区，它的功能并不仅仅在于其作为地方实现经济增长的重要引擎，更重要的是它必须具有先行先试、改革创新的功能，为具有相似基础和自然禀赋区域的经济发展提供示范效应。那么，政区合一型的管理模式和治理机制由于实行的是“一套人马、两块牌子”，在新区对某些领域的先行先试和改革创新过程中，就能提供必要的行政保障，极大地降低行政成本和各参与主体之间的交易成本。

三、国家级新区科技进步能力培育的多元治理主体协同治理路径分析

在推动国家级新区科技进步与创新的过程中，国家级新区治理模式的核心是如何处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系，提升市场力量、社会组织、公民的自我组织和自主治理能力对于提高国家级新区综合治理能力的影响，以及提升它们对于推动国家级新区科技进步能力和水平所具有的基础性和决定性作用[13]。综上，对国家级新区现行管理模式与治理机制的结构与经验的分析表明，虽然目前国家级新区的管理模式和治理机制正在朝向扁平化的组织体系和以简政放权为特征的企业化政府管理模式靠近，但其治理主体仍然以政府为核心，仍然存在着创新动力持续性和社会力量参与性不足等问题，居民、社会力量和企业在新区规划和建设过程中的参与度仍旧不够，国家级新区的建设逻辑还是以政府大包大揽的全能政府和行政化思路为主，“强行政、弱治理”的格局依旧明显[14]。区域创新生态系统理论认为，在推进区域发展与科技进步的过程中，产学研用等多主体开放协同与内生共享，通过网络型、开放性、系统化、嵌入式的创新活动，形成跨界融通的区域创新生态系统，已经成为适应信息技术革命发展和区域创新水平提高的重要范式[15]。因此，在当前全面推进和深化改革的时代背景下，作为先行试点探索的国家级新区，其治理逻辑应该是激发市场和社会力量，形成政府主导、市场参与的网络化区域创新治理机制。

(一)政府：提升国家级新区发展价值与推动政府自身改革

在国家级新区的发展与科技进步能力的培育过程中，政府首先要通过主导新区的成立和区划来构建新区的整体发展规划和科技进步规划，然后再基于新区的高质量发展来提升国家级新区的公共价值，并在此基础上，探索推动政府自身的管理体制改革与治理机制革新，最终实现“社会生产力的最大化”，从而实现政府在国家级新区发展与科技进步能力培育过程中的公共管理诉求和行政治理目标。

1.主导国家级新区的整体发展与科技进步规划

政府对国家级新区规划发展与科技进步的主导作用是通过中央政府和地方政府两个层面来实现的。中央政府从国家经济社会的整体区域发展和布局的战略高度来完成国家级新区的空间布局、成立建设的时间布局以及国家级新区的区域定位等顶层设计。对此，马海韵[16]指出，国家级新区在时间维度上包含传统新区(2009年之前)、转型新区(2009年至2013年)、新兴新区(2014年至今)3个阶段，每一个阶段承担的国家使命都不尽相同。基于国家对新区使命与功能的布局，管辖各个国家级新区的地方政府将依据所属国家级新区已有的管理体制和治理模式，对新区的发展和科技进步的设想进行具体的设计和规划，要完成这一工作，一方面，需要充分对接国家战略来形成新区的发展规划；另一方面，还需要各个不同的国家级新区依据自身的发展定位、发展目标和拉动当地经济社会的基础功能，形成既具有前瞻性又具有可实现性的新区发展目标、发展模式、产业布局和科技进步实施推进计划等规划蓝图。比如，贵州贵安新区就在西部落后地区薄弱的产业基础上对接未来全球大数据、云计算等新型战略性产业以实现规划的前瞻性，该规划设计了大数据产业作为贵州贵安新区整体定位的支柱产业，并通过打造大数据基地等方式形成了贵州贵安新区的全新发展机制，取得了积极成效，大数据产业成为贵州贵安新区的核心主导产业，其规模跃居产业占比的首位，到2018年，贵州贵安新区的大数据产业规模达到了311.04亿元，同比增长10.84%①。

2.引导多元主体平等参与新区高质量发展与科技进步能力的培育过程

在国家级新区高质量发展和推进科技进步的过程中，政府要充分引导多元主体平等参与新区的市场化发展，构建起新区良好的市场化环境，提升营商水平，确保新区的市场化主体能够平等地参与市场竞争，从而在国家级新区发展的过程中起到有效的促进作用。为了更好地发挥政府在引导多元主体平等参与新区市场化发展过程中的作用，就需要明确政府和企业的行为边界、权责边界，形成市场主体创新发展的原动力机制和政府服务于宏观调控的扶持机制的有效统一。比如，在美国硅谷，政府以竞争、开放、市场化、多元化的机制代替了传统的行政命令和管理方式，同时，政府通过联邦研发基金、技术援助项目、企业孵化器、商业担保贷款和协作试验风险投入以及公私伙伴关系、志愿服务、合同承包、凭单、补助等政策工具和创新手段来构建市场化创新主体的支持体系和多元主体平等参与、协同合作的社会公共产品与服务的网络体系。在此过程中，政府在充分发挥企业主体作用的基础上，一般是通过培育政府公共组织之外的服务组织、非政府组织(NGO)、行业协会以及中介服务体系，搭建起政府、企业、社会、公众相互之间有效沟通的桥梁，从而为发挥“小政府、大市场”的作用创造条件。

3.提升国家级新区的公共价值和社会凝聚力

党的十九大报告指出，当前我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。国家级新区并不是单一的经济功能区，而是集工作、生活、商务、娱乐等于一体的现代化经济区域。基于此，国家级新区的发展在助推国家战略转型和区域经济快速发展的基础上，最终是为了满足人民对美好生活的向往，满足区域经济均衡发展的需要。因此，政府在国家级新区发展和促进科技进步能力的过程中，通过提升国家级新区的公共价值和影响力，更好地促进区域经济均衡发展和满足人民对美好生活的向往，就成为政府重要的治理目标之一。

具体而言，政府需要通过如下途径来提升国家级新区的公共价值和社会凝聚力：第一，将新时期国家和谐、生态、可持续、绿色、低碳等发展的新价值、新理念融入国家级新区的规划建设和日常管理中，将国家级新区打造成宜商、宜业、宜居、宜游的新区域，从而吸引更多的人才融入新区的建设发展之中。第二，通过建设国家级新区的公共交通体系、医疗教育体系、生态环境体系、配套生活体系等基础设施，为新区居民尤其是从事科技创新的科技人才提供更加便捷、舒适的工作环境和生活环境，在此过程中，国家级新区政府还要通过购买公共服务等方式，直接为新区的科技创新人才及居民提供更好的公共服务。比如，哈尔滨国家级新区出台《哈尔滨新区(江北一体发展区)“惠民聚才”优惠政策》，从新区创业贷款贴息政策、人才公寓租住补贴政策、高端人才子女在新区自主入学入园(公办)政策、新区户籍居民的景区景点门票优惠政策等七大方面制定了新区人才优惠政策和居民便利措施。第三，通过构建国家级新区居民参与的社区自治机制，提升社区居民对国家级新区发展的参与度，同时，通过国家级新区基层民主建设、居委会自治建设等提升国家级新区的公共事务民主建设机制和基层治理能力。

(二)企业：参与新区建设发展并分享科技进步成长红利

国家级新区高质量发展与科技进步的规划主体和引导主体是由中央政府和地方政府来承担的，但推动国家级新区发展的真正核心却应该是市场主体，即通过国家级新区发展形成的商业机会、产业机会和市场机会。通过产业分工、产品生产、科学技术研发等途径以及成果转化、产品交易、市场服务等方式参与到国家级新区的发展过程中，在分享国家级新区高质量发展红利与科技进步能力提升红利的基础上，实现市场主体自身的经济效益和社会效益等价值。因此，这里的市场主体主要是通过参与市场交易并以盈利为目标的企业。

当前，在信息技术革命浪潮席卷全球的发展背景下，世界经济格局已经发生了不可逆转的巨大变化，企业经营者在面临时代变迁时，应该且必须采取相应的行动来适应新的世界经济发展格局。尤其是在中国经济从高速增长走向高质量增长的条件下，以及在中国经济从资源驱动向创新驱动发展的历史变革时期，一方面，国内传统企业正遭遇前所未有的挑战，企业经营不断发生危机，裁员、企业重整等一系列事件不断发生，企业经营者必须要应对环境快速变迁的特性，采取必要的经营策略实现自身的快速稳健转型；另一方面，在大数据、云计算、人工智能蓬勃发展的背景下，阿里巴巴、腾讯、百度、今日头条等新型互联网公司快速成长为知名的国际化企业，但在面对互联网人口红利不断减少、增量市场不断饱和的情况下，新型互联网企业也必须将目光聚集到存量市场的开发上，为了取得行业的竞争优势，新型互联网企业还必须寻找到新的市场空间和市场发展的切入点。因此，在科技环境不断演变、企业逐渐成长以适应经济周期和传统企业遭遇经营困难等多重因素相互交织的状态下，长期成功的企业都需要变革和转型，在思考和行为上彻底且完全改变，以创造出一个不可回覆、与先前不连续并进行多层次逻辑跳跃式的组织变革[17]。而国家级新区的规划建设，恰恰为企业的转型发展提供了更为广阔的舞台。首先，政府通过产业规划与定位，在国家级新区形成了新型产业发展的磁场效应和集聚效应，再通过政府的招商引资，吸引更多的新型企业加入国家级新区的发展进程中，比如，贵州贵安新区通过大数据产业集群，形成了吸引更多互联网公司、高科技企业入驻的产业集群发展模式，富士康、浪潮、佳贵达等龙头智能终端企业纷纷入驻新区，累计引进数字经济企业140家，阿里巴巴、腾讯等互联网公司纷纷建立大数据基地，在推动贵州贵安新区产业升级的基础上，实现了企业自身的市场拓展，寻找到新的发展红利，同时也通过融入国家级新区的发展，形成了企业科技进步与国家级新区科技进步的协同化促进与提升机制。其次，在国家级新区构建创新驱动发展模式和推动产业升级的框架下，传统企业通过参与和协同国家级新区的发展，达成了推动自身转型升级的目的。最后，大量的国家级新区企业通过参与新型产业和新兴企业在原料供应、产品研发、渠道拓展等方面的配套过程，找到了自身产业分工和市场的空隙，从而分享到了国家级新区发展的红利，促进了企业自身的成长，实现了企业的价值。

(三)科研机构：促进科研成果转化并提升科技创新能力

一般而言，科技能力的取得途径可分成内部途径和外部途径两种。Ben Yousserf等[18]认为，当公司发现重要的策略性资产没有或是不能由内部获取时，能耐落差就会出现，这时公司就必须从外部获取知识。外部的技术知识来源有很多，公司须培养吸收所需知识的机制，该机制需要具备两个功能：一是判别其知识是否具有可移转性和可用性；二是公司的学习体系需要具有对这些知识进行学习和消化的能力。除此之外，组织还必须监督外界的技术变化，保持与外界的不断互动，履行好培养技术“守门员”等角色的职能，以此来保持对外界知识进行高效学习的能力[19]。而关于技术知识的外部来源则可以具体到行业竞争者(涵盖竞争者的技术平台)、科研院所、大学、供应商、国家实验室、消费者和顾问机构等。在上述知识的外部来源中，竞争者(涵盖竞争者的技术研发平台)、科研院所、大学(包含大学的科研中心)以及国家实验室都可以归类到科研机构这一类型中去。

近年来，在全球化市场竞争的冲击下，企业竞争日益激烈，谁能较早取得关键技术并将之转化为公司内部的技术能力，是一个公司开拓或保有市场的一项关键因素，对国家级新区中那些以知识及技术为本位的企业更是如此[20]。然而，在如此激烈竞争的环境中，企业为确保快速、正确、有效地取得技术知识，其知识获取已经超出了完全由企业内部独自完成的范畴。据此，寻求外部的技术知识来源已是企业决策者所必须正视的课题之一[21]。在此背景下，国家级新区的科研机构通过产学研合作加强科研成果的转化来实现辖区内科技进步能力的提升，就成为国家级新区提升治理能力并获得自身成长的重要治理目标。

基于科研机构的组织分布和国家级新区的区位特点，参与国家级新区科技进步能力培育治理的科研机构主要包括如下4个类型：(1)国家级新区企业、孵化机构(如中科院)成立的科研机构；(2)国家级新区辖区内的公共技术平台，如国家级新区辖区内的国家实验室等；(3)国家级新区辖区内的高校、科研院所等成立的科研机构；(4)国家级新区独立引进或者合同引进的第三方科研机构。其中，第一类国家级新区企业、孵化机构(如中科院)成立的科研机构的功能主要是服务于企业内部，通过将科研成果转化为企业的产品或者孵化出新的科研成果，并从中获取科研成果的应用价值来构建自身的竞争优势；第二类国家级新区辖区内的公共技术平台和第四类科研机构的功能则主要是承担公共技术的研发，通过技术授权、专利转让或者咨询服务等方式实现科研成果的转化应用价值；而第三类科研机构的功能则主要是通过构建产学研的合作机制来推进科技成果的转化，从而实现其自身的经济价值和社会价值，尤其是高校和科研院所，通常是与国家级新区的技术平台或企业建立良好的技术合作与创新关系，在助推企业发展的基础上，实现自身科研成果的转化应用价值。在上述科研成果转化的过程中，政府的政策制定、环境营造以及在此基础上所构建的“政府—企业合作机制”就成为提升国家级新区科研成果转化和科技进步能力的关键要素之一[22]。

(四)社会组织：服务于新区经济社会与科技创新的可持续发展

在国家级新区科技进步能力培育及其国家级新区发展治理的过程中，除了上述政府、企业、科研机构等治理主体之外，还包括行业协会、中介组织以及非政府组织(NGO)等社会组织，他们通过服务于新区经济社会的可持续发展来积极承担社会责任，协助政府、企业等治理主体解决新区发展过程中面临的问题，共同促进新区的可持续发展。一方面，行业协会、中介组织以及非政府组织(NGO)等社会组织通过服务于新区的发展，建立起政府与企业、政府与行业、政府与市场等关系的纽带，起到了新区发展过程中的“润滑剂”作用；另一方面，行业协会、中介组织以及非政府组织(NGO)等社会组织通过发挥“润滑剂”作用，也能够实现自身的经济价值和社会价值。比如，天津滨海新区就设专项资金向社会组织征集服务于新区发展的公益项目，以及设专项资金成立改革非公经济组织服务中心等，为国家级新区的高质量发展和科技进步能力的培育提供各种专业服务。

除此之外，在国家级新区高质量发展和科技进步能力培育的治理过程中，除了政府、企业、科研机构以及社会组织之外，还包括各种利益团体、新闻机构、社区、社会公众和新区居民，他们都是国家级新区发展和科技进步能力培育的利益相关者，也是国家级新区发展和科技进步能力培育的治理参与者。其中，各种利益团体、新闻机构、社区、社会公众通过新闻传播、建言献策等各种途径为新区的发展表达诉求、提供支持；而新区所在居民，一方面通过生活感知、环境感知、幸福感感知等获得新区发展的福祉，另一方面也通过就业服务、社区居民自治、基层民主等方式融入新区的发展，为新区的发展提供支持。比如，广州南沙新区建立了区政府部门和镇(街道)工作年报及其公开制度，并通过推广“专业社工+义工”的模式，让新区居民更好地参与到新区的发展中来。综合上述分析，总结归纳出国家级新区发展与科技进步能力培育中的治理主体及其目标体系(见表1)。

表1 国家级新区高质量发展与科技进步能力培育中的治理主体及其目标体系

从表1可以看出，在国家级新区发展与科技进步能力培育的过程中，政府、企业、科研机构、社会组织等创新主体，通过积极的开放协同、合作互动，在完成各自治理诉求和目标的基础上，形成了一个完整的开放闭环式区域创新生态系统和协同治理机制，可以更好地共同促进国家级新区的科技进步与高质量发展。

(五)对多元主体之间实现协同治理的路径思考

本文分别阐述了政府、企业、社会组织、其他相关利益者以及居民等参与主体在国家级新区科技进步能力培育中所持有的发展目标和所起到的必要作用，并对它们如何服务于国家级新区科技进步能力培育的路径进行了解读。而就这些参与主体之间要如何协同运作才能引发国家级新区科技进步能力培育工作事半功倍的成效，必须要有一个科学合理的协同框架，只有每一个参与主体都能够按照同一逻辑的线索进行运作，才能实现整个系统内的资源配置效率，从而获得协同效应。从表1的内容来看，各个参与主体的治理目标便是能够促使各参与主体形成协同框架的逻辑线索，将它们各自的治理目标最终落到提升国家级新区科技进步能力培育的点上，以政府的宏观规划作为所有参与者的行动指南，这样才有利于提升国家级新区辖区内的资源使用效率。所有参与主体围绕企业需求核心进行运作，它需要政府推动自身的职能改革，引导社会经济资源为企业需求服务，同时，以企业需求为核心的协同治理目标还能够为科技进步和科研工作努力的方向给出指引，即科研机构的成果转化必须围绕企业需求来展开。社会组织和其他相关利益主体则是政府引导社会经济资源为企业需求服务的重要载体，即政府给出国家级新区科技进步培育工作的基本构念，由社会组织和其他相关利益主体负责具体实现，而他们以市场机制为准则实现政府构念的过程实际上就是社会资源得到最具效率的配置过程。总之，在实现提升国家级新区科技进步能力培育的终极目标上，只有每一个参与主体都承担相应的职责，不可偏废，才能通过发挥治理的协同效应，使提升国家级新区科技进步能力的培育工作取得事半功倍的成效。

四、结论与展望

(一)研究结论

在国家级新区高质量发展与科技进步能力培育过程中，我们将会面临一些不能回避的问题。例如，政府与市场、政府与企业、政府与社会具有什么样的关系？参与国家级新区治理与科技进步能力培育的主体到底有哪些？各主体在参与国家级新区治理与科技进步能力培育协同治理过程中的利益诉求和路径机制又是什么？针对这些问题，本文展开了系统的质性研究，最终得出如下结论。

(1)在推动国家级新区科技进步与创新的过程中，国家级新区治理模式的核心是如何处理好政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。虽然目前国家级新区的管理模式和治理机制正朝扁平化的组织体系和以简政放权为特征的企业化政府管理模式靠近，但始终还是表现出极强的以政府为核心的单一治理模式特征，其治理方式缺乏创新，企业、居民、社会力量的参与程度还十分有限，有待进一步扩充和提升。

(2)国家级新区高质量发展与科技进步能力培育的治理主体具有多元化特征。国家级新区的治理机制应该是一个多元主体参与、多重力量共同推进的体系，该体系不但需要政府发挥新区建设规划的主导作用和公共事务管理的改革作用，还需要激发市场主体和社会主体的力量和活力，引导企业、科研机构、中介组织、社会团体以及社区居民等多元化的主体参与到国家级新区的治理体系中，以此形成国家级新区的网络化、多元化、协同化治理结构，从而在实现政府、企业、科研机构、中介组织、社会团体以及社区居民等各参与主体目标诉求的基础上，更好地推进国家级新区的高质量发展与科技进步能力的提升。

(3)国家级新区中各参与主体在新区整体发展与科技进步规划战略的框架下，形成了基于自身治理目标与核心诉求的多样化、协同化治理路径机制。其中，在政府层面，政府通过主导国家级新区的发展规划、引导多元主体平等参与新区的市场化发展、提升国家级新区的公共价值和社会凝聚力、推动新区管理体制与服务机制改革等路径来提升国家级新区发展的价值，并以此推动政府自身的职能改革。在企业层面，企业通过构建新型产业引领式发展、促进自身转型升级等方式来参与新区的发展和建设，并分享新区不断成长和科技进步不断提升的红利。在科研机构层面，科研机构通过服务于企业建构技术竞争力、技术授权、专利转让、构建产学研用的合作机制等方式来促进科研成果转化并提升新区和企业的科技创新能力。在社会组织层面，社会组织通过建立政府与企业、政府与行业、政府与市场等关系的纽带服务于新区经济社会与科技创新的可持续发展。在其他参与者层面，利益相关者及新区居民通过新闻传播、建言献策等途径为新区的发展表达诉求，以及基于生活感知、环境感知、幸福感感知等获得新区发展的福祉，他们通过这些参与途径积极地为新区的发展提供各种有价值的智慧支持。

(二)研究的局限与展望

本文基于创新扩散理论和公共管理理论，聚焦于国家级新区高质量发展与科技进步能力培育中的治理问题，通过相关理论分析，提出了国家级新区高质量发展与科技进步能力培育的多元主体协同治理框架与路径机制，丰富了国家级新区发展研究的相关理论，具有一定的学术价值，对当前我国国家级新区在自由贸易试验区、综合保税区等多重机遇叠加和创新驱动发展转型升级的背景下，如何高质量发展，如何通过科技进步能力的提升促进国家级新区的新一轮升级，提供了一定的实践指导。但本文的研究主要是通过理论分析的方式进行的质性研究，并且研究的主题只聚焦于国家级新区科技进步能力培育这一核心范畴，基于此，在未来的研究中，笔者将尝试针对整个国家级新区的公共管理和治理体系进行综合性研究，从而扩大结论的普适性。此外，本文对国家级新区科技进步能力培育的多元主体与治理目标、路径等之间的关系研究，主要是从定性的角度展开的，在未来的研究中，笔者将尝试对这些主体及其治理路径与国家级新区科技进步能力之间的关系展开定量的实证性研究，从而可以结合定性和定量的研究方法更进一步地提升研究成果的内部和外部效度。

注释：

①数据来源于贵州贵安新区官网，http：//www.gaxq.gov.cn/zfsj/sjfb/jj/index.html。