黄河流域生态保护与高质量发展的有效路径

肖金成，张 燕，党丽娟

(1.中国社会科学院大学 研究生院，北京 100081；2.国家发展和改革委员会 国土开发与地区经济研究所，北京 100038)

提要：在分析黄河流域自然和经济概况的基础上，提出了黄河流域生态保护的路径，并从优化空间布局的角度探讨了流域高质量发展的设想，提出城市群、都市圈和区域中心城市在黄河流域所处的地位和分区分类进行生态保护、因地制宜促进产业提质增效、发挥区域中心城市辐射带动作用等思路，并提出未来一段时期黄河流域生态保护和高质量发展的政策建议。

习近平总书记于2019年9月18日在郑州发表重要讲话，提出黄河流域生态保护和高质量发展，同京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展一样，是国家的重大战略。黄河流域是我国重要的生态屏障和重要的经济地带，保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计，在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。黄河流域的高质量发展需要建立在充分发挥有限的水资源利用基础上，充分认识黄河流域不同地区的自然资源禀赋和经济社会发展基础，为促进黄河流域系统治理、分区施策提供理论基础与科学依据，推动形成上下游协调发展的新格局。

一、流域自然与经济概况

黄河流域自西向东横跨青藏高原、内蒙古高原、黄土高原和华北平原，流经青海、四川、甘肃、宁夏、内蒙古、陕西、山西、河南、山东9个省区，涉及69个地(州、盟、市)，干流河道全长5 464 km，流域面积79.5万 km2。如以省为单元进行统计，总面积358.24万 km2，占全国面积的37.32%。如以地(州、市)为单元进行统计，流经68个地(州、市)，总面积214.38万 km2，占全国面积的22.33%。如以县为单元，流经361个县(市、旗)，总面积120.38万 km2，占全国面积的12.54%。

从黄河源头至内蒙古河口镇为黄河上游，干流河道长3 472 km，流域面积42.8万 km2，龙羊峡以上河段是黄河径流的主要来源区和水源涵养区，也是我国三江源自然保护区的重要组成部分。黄河54%以上的径流量都来自上游区域；河口镇至河南桃花峪为黄河中游，干流河道长1 206 km，流域面积34.4万km2，地处黄土高原地区，水土流失严重，是黄河洪水和泥沙的主要来源区，泥沙含量占流域的93%左右。特别是黄河中游的内蒙古河口镇至河南孟津段，多年平均含沙量高达128 kg/m3，为全河最高的地区；桃花峪以下至入海口为黄河下游，流域面积2.3万km2。河床高出背河地面4～6 m，已成为淮河和海河流域的分水岭，是举世闻名的“地上悬河”。下游河道具有上宽下窄的特点，河道泥沙冲淤变化剧烈，河势游荡多变，是流域防洪的重要河段。流域上、中、下游地区空间分异导致黄河流域的经济发展与环境保护之间的矛盾更加突出。

黄河流域依托丰富的煤炭、电力、石油和天然气等能源、资源及有色金属矿产资源，布局了我国重要的能源、化工、金属原材料工业基地，初步形成了门类比较齐全的工业体系。流域内黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区是我国农产品主产区。2018年，常住人口21 542.9万人，占全国的15.4%；流域GDP为130 673.75亿元，占全国比重的14.5%，人均GDP为60 657.46元，低于全国平均水平。

多年来，黄河流域的人口、产业、城镇等不断发展，黄河治理保护工作和流域经济社会发展取得了举世瞩目的成就。然而，流域生态环境脆弱、自然禀赋空间差异巨大，严重制约了经济社会的发展。流域上游局部地区生态系统退化、水源涵养功能降低，中游水土流失严重，汾河等支流污染问题突出，下游生态流量偏低、河口湿地萎缩，地上悬河虽然70年没有泛滥，但洪水威胁始终存在[1]。同时，流域水资源、土地资源和能源资源开发强度大，环境污染风险较高。黄淮海平原、汾渭平原、河套灌区以及3个国家级能源化工基地，资源环境均处于超载状态。受到径流变化的影响，滩区防洪运行和经济发展的矛盾长期存在，流域生态环境脆弱、水资源保障形势严峻、提升发展质量面临巨大的压力，因水资源而产生的问题和风险始终是流域经济社会发展的掣肘。

(一)黄河流域水资源空间分布与生产力布局不匹配，限制了经济社会发展和生态安全

黄河水资源总量仅占全国的2.6%，承担了全国12%的人口和17%的耕地以及50多座大中城市的供水任务，水资源开发利用率高达80%，远超一般流域40%的生态警戒线，这使本就短缺的水资源更加捉襟见肘。黄河是我国西北、华北地区最大的供水水源，沿黄地区丰富的土地、矿产和能源资源等优势条件的发挥，都需要黄河水资源的有效保障，同时也是沿黄地区经济社会可持续发展的关键。2017年，流域人均和耕地亩均水资源量分别仅为全国平均水平的27%和17%，与国内外大江大河相比，水资源利用程度属较高水平。

从水资源的空间分布来看，黄河流域水资源总体呈现出由西向东递减的空间格局。黄河河川径流大部分来自兰州以上地区，其流域面积占全流域的29.6%，年径流量占全河的55.6%，是黄河来水最为丰富的地区[2]。兰州至头道拐之间是黄河流域的第一个主要耗水区，主要用于农业灌溉用水和河道水面蒸发及地下水交换。黄河下游从花园口以下，由于河床底部高于两岸，是黄河流域的主要耗水区，主要用于流域下游两岸工农业生产用水和补给地下水。

从各省区用水量的空间分布看，流域的用水量相对集中的地区主要在宁夏、内蒙古河套地区用水量约占总用水量的68%；渭河、汾河流经的西安、咸阳、渭南、运城、临汾、太原等地用水量也相对较大。水资源分布与生产力布局不相匹配，直接影响当地经济的可持续发展。

(二)黄河流域用水效益总体水平不高，中游用水效益整体较优

2018年黄河流域人均综合用水量为419.24 m3/人，略低于全国432 m3/人的平均水平；黄河流域工农业用水水平较为节约，实际灌溉亩均用水量、万元工业增加值用水量相当于全国平均水平的63%。但黄河流域农田灌溉水有效利用系数并不高，仅0.49，低于全国0.554的平均水平，半数以上的水资源损失于渠道输送过程中，这也意味着黄河流域灌溉用水节水仍有较大空间。

从亩均灌溉用水指标来看，流域内亩均灌溉用水量指标的空间差异显著，总体表现出上游明显高于下游地区。宁夏、青海的指标值较高，河南、山东、山西的指标值较低，2018年指标值最高的是宁夏722.2 m3/亩，最低的是河南151.1 m3/亩，二者相差近5倍。各地亩均灌溉用水量最高值为海西州730 m3/亩，最低值为吕梁51 m3/亩，前者约为后者的14倍，低于全国平均水平365 m3/亩的地市数量占流域的62.9%。这些明显的地域差异主要源于各地区气候、土壤、主要耕种作物需水量的不同，同时水利设施建设、灌溉技术及用水水平不同也是导致农田灌溉亩均用水量差距的重要原因[3]。降水和取水条件的差异对地区的用水量也会产生影响，流域上游水资源量较为丰富，宁夏灌区和河套灌区大部分采用大水漫灌的灌溉方式，漫灌用水量占比约80%左右，用水方式较为粗放，耗水量远大于下游平原地区。

黄河流域万元GDP用水量水平为85.69 m3，高于全国66.8 m3的平均水平。2018年指标值最高的是甘肃136.19 m3，最低的是山东27.81 m3。流域内各地市空间差异显著，指标最低值为榆林市7.12 m3，最高值为巴彦淖尔627.97 m3。总体表现出中下游地区明显高于上游地区，这种差异既有自然资源条件、经济社会发展水平和经济结构、产业结构的影响[4]，同时也反映部分地方节水工作存在较大差距，节水还有很大潜力。

黄河流域人均综合用水量的空间差异显著，各地人均综合用水量最高值为阿拉善盟4 558.94 m3，最低值为陕西省榆林市80.34 m3，前者约为后者的57倍。城镇居民生活用水量水平为126.53 m3，远低于全国225 m3的平均水平。城镇化水平和居民生活水平造成了居民生活用水量的区域差异。

二、黄河流域生态保护与治理的基本路径

黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，治理黄河水患仍是重点之一。黄河治理的重点是减少入黄泥沙，将黄土高原建成黄河安澜的生态屏障是重中之重。

(一)分段分区整治，提升黄河上游水源涵养能力

黄河上游可进一步细分为3段，第一段主要涵盖西宁以上至黄河源头，该区域海拔较高，人烟稀少，属于生态涵养区，该地区的主要任务是保护生态，减少人类活动，推进实施一批重大生态保护和修复工程，宜林则林，宜草则草，提升水源涵养能力，从根本上解决草原超载过牧问题。第二段包括西宁以下至中卫以上，受到流域气候条件、水资源禀赋、产业结构、作物种植结构等因素的影响，该区域农业用水占比较高，尤其是中卫、白银市农业用水占比分别为90.1%、81.2%，亩均灌溉用水量远低于全流域平均水平，农业发展条件不足。未来应调整作物种植结构，改种抗旱节水的作物，因地制宜发展枸杞、甘草、大黄、沙棘等特色农业。此外，该区域矿产资源丰富，兰州、白银市产业基础雄厚，可通过农业节水来进一步发展产业，同时提高水资源的高效利用水平。第三段从中卫到内蒙古河口镇，宁夏灌区和河套灌区，作为黄河上游最北端地处干旱地区，节水灌溉面积较少，如内蒙古节水灌溉面积仅占全区灌溉总面积的3.45%，亩均灌溉用水量明显高于下游引黄灌区。未来应通过采用先进的农业灌溉技术，减少农业用水，提升农产品质量，促进农业高质量发展，将节约出来的水用于城市和工业的发展。

(二)建设淤地坝，开展黄河中游水土流失治理

黄河流域中游地区是水土流失最为严重的地区，水土流失面积达43万km2，约占流域面积的69%，开展流域水土流失治理是黄河生态治理的重点。从水土流失的空间分布上看，仅黄土高原地区水土流失面积高达39万km2，其中严重流失面积约72%，主要位于陕西、宁夏和甘肃的部分地区。从土壤侵蚀强度的空间分布来看，年侵蚀模数大于5 000 t/(km2·a)的面积约为15.6万km2[5]，占地区总面积的24%，入黄泥沙却占80%以上，主要集中在黄土丘陵沟壑区及黄土高原沟壑区，该区域土质疏松，植被覆盖度低，水蚀剧烈、风蚀严重，年输沙量约占黄河总输沙量的60%[6]；侵蚀模数在8 000 t/(km2·a)极强度以上的水蚀面积约8.5万km2，主要集中在河口镇——龙门区间的黄土丘陵沟壑区，是全国乃至世界上水土流失最严重的地区，该地区的入黄粗泥沙量占黄河粗泥沙总量的2/3。因此，开展黄土高原地区水土流失治理则是黄河流域中游地区的重中之重，重点加强该区域多沙粗沙来源区的治理则是减轻黄河下游河道淤积的重要途径。

淤地坝建设与退耕还林工程相结合能够有效解决黄河流域生态保护难题。多年来，国家实施了水土保持重点建设工程、三北防护林体系建设工程、退耕还林还草工程、黄土高原淤地坝建设等一系列生态建设工程，对控制土壤侵蚀、恢复植被、减少入黄泥沙等发挥了重要作用，黄河植被覆盖率普遍增加了10%～30%，局部区域增加了30%～50%。黄河上中游地区采取淤地坝、坡改梯等综合治理措施，年均减少入黄泥沙约4亿吨。截至2019年，陕西省共建成淤地坝33 910座，占全国淤地坝总数的一半以上，其中骨干坝 2 630座、中型坝9 251座、小型坝22 029座，已累计拦泥59亿吨。1999年以来，延安市新增淤地坝2 061座，年入黄河泥沙由2.58亿吨减少到0.31亿吨，降幅达88%。淤地坝从源头上封堵了向下游输送泥沙的通道，在泥沙的汇集和通道处形成一道人工屏障，既能拦截泥沙、保持水土，又能淤地造田、增产粮食[7]。因此，淤地坝作为黄土高原水土流失治理的一项有效措施，未来应进一步加大力度、因地制宜地建设旱作梯田、淤地坝等，把淤地坝建设作为黄河流域综合治理的重要生态工程，在黄河多沙粗沙区、甘青宁黄土丘陵沟壑区等国家重点治理区大力实施沟道的淤地坝建设，以达到以下目的：一是减少入黄泥沙，根本解除下游洪涝威胁；二是增加土地后备资源，发展农业和林业，提高经济效益；三是通过建设生态综合治理工程扩大投资需求，加快经济发展。

此外，退耕还林还草政策的实施也使黄土高原的输黄泥沙大幅度减少。未来应依托已有的生态建设基础，以提高生态环境质量为核心，因地制宜地开展以小流域为单元，实行山水林田湖草统一规划、整体推进，建设以梯田和淤地坝系为核心的拦沙减沙体系，乔、灌、草相结合的生物防护体系，封禁保护为主的自然修复体系，绿水青山转变为金山银山的生态价值实现体系，实现黄河流域生态环境高水平保护。

(三)防洪治水患，下游地区实现黄河水的高效利用

由于黄河中上游多种水利水土保持措施作用的不断提高，在小浪底工程辅以三门峡和其他干支流水库等的作用下，进入黄河下游洪峰逐渐减小，黄河下游河床发生了由淤积抬高到冲刷的历史性转变[8]。1950—2016年黄河口利津站来水来沙数据表明，进入河口地区来水量及来沙量逐年减少，年际变化呈现逐年变小的趋势。2000—2015年利津站的平均年水量为150亿m3，平均年沙量只有1.26亿吨，最大年沙量只有3.32亿吨，不足天然情况下年沙量12亿吨的30%[9]。目前，黄河河床不再抬高已经实现，但由于小浪底水库调水调沙后续动力不足，水沙调控体系的整体合力无法充分发挥，游荡性河段河势未完全控制，洪水依然是黄河下游的最大威胁。应尽早对黄河洪水设计标准及设防流量进行测定，实施控导工程续建加固，进一步提高下游地区河道行洪能力；重点推进黄河滩区治理，开展河口地区湿地系统修复，促进河流生态系统健康。黄河生态系统具有系统性和连续性，要破解黄河流域生态保护的难题，必须树立全局意识，要充分考虑上中下游的差异，因地制宜地构建以“上游水源涵养，中游水土保持，下游生态重建”为核心的生态保护格局，以保障黄河流域经济社会的可持续发展，确保流域生态环境保护目标的实现。

四、黄河流域高质量发展的空间布局设想

随着城镇化进程的演进，现阶段我国中心城市和城市群正成为承载发展要素的主要空间形式。促进产业和人口不断向中心城市集聚，能够推进地区经济的高质量发展。黄河流域应根据上中下游不同情况，从优化空间布局出发，以城市群、都市圈和区域性中心城市为引领，协同推进流域经济社会联动发展，形成优势互补、高质量发展的区域经济格局。

(一)促进城市群一体化发展，发挥其集聚、辐射和引领作用

黄河流域已形成山东半岛、中原、关中三大城市群。山东半岛城市群是北方沿海重要的城镇密集地区，尽管山东半岛城市群范围内多数城市不在黄河流域范围内，但作为一个完整的经济体，对整个黄河流域产生巨大的影响，多个沿河城市对黄河水需求与日俱增，黄河水资源不足也对多个城市和产业的发展形成较大的制约。

图1 黄河流域内三大城市群范围示意图

中原城市群以郑州为核心，位于陆桥通道、京哈通道、京广通道的交点处，目前已经形成了以郑州为中心的米字形交通网络体系。但在快速工业化和城市化进程中，人地矛盾、生态矛盾较为突出。其作为中原城市群的核心城市，辐射带动开封、新乡、焦作、许昌发展，从而引领带动中原城市群加快发展成为具有国际影响力的城市群。

关中城市群包括西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南、商洛、杨凌，经济基础较好、发展潜力较大。该地区创新资源富集，聚集了陕西省80%的科技资源，为全面创新驱动提供了活力和动力。其中，以西安为核心的西安都市圈，是关中城市群的中心，涵盖咸阳、西咸新区、渭南市部分地区、杨凌区，是西北地区实力最强的都市圈，也是西北向西沿亚欧大陆桥对外联通的中心。

黄河流域内其他城市群仍在发育阶段。城市群在形成过程中，必然会出现城市之间的竞争问题。因此，有必要对城市群进行规划，明确各个城市的功能定位，促进分工合作，消除行政壁垒，避免以邻为壑，实现交通、市场、公共服务一体化，促进区域中心城市蜕变为功能性城市，引领带动核心城市与周边地区协调发展[10]。

(二)规划建设现代化都市圈

都市圈是以超大、特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。超大城市、特大城市和 Ⅰ 型大城市，均可被称为都市，城市常住人口超过1 500万人可被称为大都市。根据该标准，黄河流域内有郑州、济南、西安、青岛4个大都市，均位于流域中下游地区。其余4个常住人口超过或未来有可能超过300万人的城市，即太原、呼和浩特、银川、兰州。黄河流域上升为国家战略后，将对整个流域的空间格局产生巨大影响，能够促进经济要素加速向四大城市聚集，城市规模将迅速扩大。一般而言，常住人口超过300万人的城市，其辐射半径为100千米；超过500万人，辐射半径为150千米；超过1 000万人，辐射半径为200千米。随着城市规模的扩大，辐射范围也会随之扩大。因此，可在黄河中上游打造太原、呼和浩特、银川、兰州4个都市圈。

太原都市圈以太原为核心，辐射半径100千米左右，涵盖周边阳泉、忻州、古交、平遥、介休、孝义等地。因山西南北狭长，北部的大同、晋西南的运城、临汾，晋东南的长治、晋城，晋西的吕梁，均离太原较远，且城市规模不大，因此，虽在短期内很难形成规范意义的城市群，但可形成黄河中游地区具有较大范围的都市圈。

呼和浩特都市圈以呼和浩特为核心，目前，其城市规模虽不大，但其依托内蒙古发达的牧业资源，较雄厚的能源、冶金化工、机械制造基础，以及联通京冀的高铁优势，未来5～10年，呼和浩特作为中心城市处于集中发展阶段，迅速扩大城市规模与质量，与此同时增强对周边县城和小城镇的辐射带动能力，扩大辐射范围。

银川都市圈以银川为核心，借助其与石嘴山市和吴忠市距离较近的区位优势、优越的水利条件以及宁东重化工基地等重要支撑，未来其城市规模和经济实力将迅速扩大，并对周边地区发挥辐射带动作用。

兰州都市圈以兰州为核心，兰州作为西北地区重要的工业基地和综合交通枢纽，黄河穿城而过。现阶段虽达不到都市标准，但其作为黄河上游地区最重要的商贸流通、物流供应、制造业和科教文化中心，西部重要的创新基地、国家重要的新能源研发、培训和石油储备基地，因与白银市距离较近，通过兰白一体化，未来可形成以石油化工、有色金属、能源、机械、建材等行业为主的都市圈，辐射范围可达白银、永登、榆中等市县，半径可达100千米。

未来太原、呼和浩特、银川、兰州4个都市圈可通过充分发挥核心城市的辐射带动作用，促进现代服务业在核心城市集聚，制造业扩散至外围地区，不断升级产业结构、优化空间结构，使流域实现规模经济和多样化发展，建构区域内部合作和城乡一体化发展的经济基础，从而更有效地参与全球化背景下的国际竞争。

(三)在城市群和都市圈之外，发挥区域中心城市的辐射带动作用

区域中心城市是具有一定城市规模、发展腹地和首位度，能够辐射带动周边地区发展的城市，辐射半径一般50千米左右。黄河流经68个地州市，在城市群、都市圈范围之外的地州市超过50%。如山东菏泽、聊城，河南濮阳、三门峡，山西运城、临汾、吕梁，陕西延安、榆林，内蒙古乌兰察布、巴彦淖尔、乌海，宁夏中卫、固原，甘肃定西、庆阳、平凉，青海西宁、海东、海北、果洛、玉树，这些地区位于流域上游地区，大多存在辖区面积大、城市规模小、数量少等问题。因此，上游地区要从增强区域中心城市实力、培育区域中心城市两方面发力，提高对周边地区的辐射带动能力。

五、促进黄河流域生态保护和高质量发展的政策建议

筑牢黄河流域生态安全屏障，既是黄河流域各地经济社会可持续发展的基础，又是流域高质量发展的重要内容和手段。因此，基于黄河流域生态环境脆弱和水资源高负载的现状，推动黄河流域经济社会的高质量发展，构建高质量的经济空间发展新格局，就要以水资源作为强有力的约束条件，统筹好生态保护和产业发展的关系，共同抓好大保护，协同推进大治理，逐步形成流域生态建设和经济协调发展的新格局。

(一)高度重视黄河流域水资源的高效利用

黄河流域的高质量发展关键在于高效利用水资源。主要有3个途径：一是要调整上中下游农业用水、工业用水、居民用水、生态用水结构；二是提高水资源的利用效率，降低单位灌溉面积用水量及万元GDP的用水量；三是节约用水，鼓励重复用水及中水利用等。其中，在上下游用水结构调整问题上存在较大矛盾和困难，建议通过市场化方式优化用水结构，提高用水效率。

方案一，以历史的用水量为基数，建立水权交易市场。改变河套地区的种植结构，增加需水量少的农作物种植面积，减少农业用水需求。采取喷灌、滴灌、微灌等节水措施，把节约下来的水资源通过水权交易市场进行交易，用水需求增长较快的地区付费购买用水权，用于其工业和城市发展，出售用水权的地区可用来改善农业节水设施或用于对调整种植结构的农户的补偿。

方案二，按照实际用水量，收取水资源费，并按照断面的水量分配水资源费。引导全社会牢固树立水资源“稀缺”、水资源有价的观念，将水资源费优先用于黄河流域的生态保护和生态治理；其次以省或市的流出水量作为依据，按照贡献的水量进行分配。按照“产水多，收益多；多用水，多付费”的原则，综合测算水资源费的收取标准，体现节水激励作用。

方案三，以人口和流域面积为基数确定水权。以流域内人数和土地面积为基数分配水权，在此基础上建立水权交易市场，鼓励通过市场化方式优化用水结构，提高用水效率。

(二)因地制宜制定黄河生态保护政策

应充分考虑上、中、下游的差异，加强生态环境保护。黄河源头及上游是生态涵养、水源补给、保护生物多样性的重点区域，应以恢复和稳定生态系统为基础，以发挥和提升生态功能为核心，推进实施一批重大生态保护修复和治理工程，提升水源涵养能力；黄河中游的黄土高原区应偏重于防止泥沙注入和水土流失、加快病险淤地坝除险加固和坝系建设、巩固退耕还林还草成果，使经济建设与生态保护同步进行；黄河下游人口密集，经济发达，则应注重提高水资源利用效率，依托黄河三角洲高效生态经济区做好经济开发与生态保护，实现新旧动能转换、高质量发展。此外，考虑到水文的连通性和生态景观连续性，黄河上游的宁蒙河段、中游的三门峡库区、下游的滩区和河口三角洲都是重要的湿地保护区[11]，建议打造黄河生态廊道，保护黄河的水生态水环境，防止黄河生态持续退化。

(三)以流域为单元统一规划，有计划地推进淤地坝系建设

在黄河流域生态保护和高质量发展战略的指导下，基于山水林田湖草是一个生命共同体的整体系统观，将黄河流域生态保护同居民增收和经济发展相结合、同乡村振兴战略相结合、同建设美丽中国相结合，以流域为单元，对黄土高原重要沟道坝系进行规划设计，系统谋划一批重点工程，每年选择若干流域进行综合治理，建立分级负责、分类投入机制，持之以恒地推进黄河流域生态综合治理，分区精准施策，着力提高治理效率，有效解决黄河水沙不协调问题。

(四)以水定产，促进产业提质增效

黄河上游三江源、祁连山等生态功能重要的地区，要保护生态，涵养水源，可因地制宜发展生态经济和文化旅游等；在河套灌区、汾渭平原等粮食主产区应重点发展现代农业，开发独具特色、水资源利用率较高的农产品生产，建设特色农产品优势区，提升产品质量，拓展农业多种功能，提高农业效率。宁东、鄂尔多斯、榆林能源化工基地三大产业集聚区应坚决落实“以水定产”原则，积极引进高新技术，推动资源型、重型化、单一性产业向精细化、高端化、集群化方向发展，制订更加严格的水资源规划，大力发展低耗水、低排放、高效益的绿色能源化工产业体系，增强产业竞争力，促进经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调；黄河下游地区应培育壮大新动能，全面发展生态环保经济，优化产业结构，建立兼顾经济效益和生态效益的现代产业体系，促进工业转型升级，科学利用黄河滩区、库区、湖区资源，加快推动特色农产品基地建设，重点推进水资源节约集约利用。

(五)发挥城市的引领作用，促进区域高质量发展

城市是黄河流域高质量发展的重要依托和支撑。黄河流域经过多年的发展，形成了一批具有特色优势产业的工业中心和大中小城市。应提升区域中心城市的集聚辐射能力，更好地发挥区域中心城市的带动引领作用，促进人口和产业向区域中心城市集中，优化国土空间开发格局，实现水土资源的集约利用，推动黄河流域高质量发展。率先加强交通、通信等基础设施互联互通建设，提高基础设施和公共服务水平，发挥基础设施的支撑作用，引导各类要素在空间上的合理配置，全力保障和改善民生。通过聚集产业，扩大城市规模，完善城市功能，辐射带动周边地区的发展。密切与周边中小城市之间的经济联系，逐步完善城市体系，实现一体化发展，形成区域竞争优势，推动黄河流域高质量发展。