1979—1999年：以宪为纲 重建安全生产新格局

文/周超

回顾党的十一届三中全会以来，至1999年间的一段安全生产、劳动保护历史片段，中国共产党始终将加强安全生产、劳动保护，作为广大劳动者建设有中国特色社会主义国家的一项最基本的人权。

邓小平同志作为党的第二代领导集体核心,邓小平理论中的社会主义根本任务是发展生产力，发展才是硬道理的思想；改革并完善党和国家各方面的制度，现在的世界是开放的世界，实行开放政策，学习世界先进科学技术的思想；还有民主法制思想，均为我国的安全生产、劳动保护法制建设指明了方向。

改革开放初期：加强安全生产法制建设

1979年4月9日，国务院批转了国家劳动总局和卫生部《关于加强厂矿企业防尘防毒工作的报告》。报告要求：在集中掌握的更改资金中，规定10%左右由劳动部门掌握分配。各企业要在每年更改资金中提取10%～20%(矿山、化工、金属冶炼企业应大于20%)，用于改善劳动条件，不得挪用。报告还要求，要恢复和健全安全机构，加强队伍建设。企业应按职工2‰～5‰配备专职安全人员，不满500人的企业也要配备专(兼)职安全人员。企业安全检查人员属生产人员，应保持稳定，不要轻易调动。

1979年，一化工厂进行安全改革后，工人劳动条件得到改善

1979年5月25日，国家计划委员会、国家经济委员会和国家劳动总局联合发出了《重申切实贯彻执行国务院<关于加强企业生产中安全工作的几项规定>等劳动保护法规的通知》，要求各地区、各部门和企业认真执行国务院于1956年5月25日发布的、由周恩来总理亲自主持制定的《工厂安全卫生规程》《建筑安装工程安全技术规程》《工人职员伤亡事故报告规程》(简称“三大规程”)，和1963年发布的“五项规定”(国务院于1963年3月颁发《关于加强企业生产中安全工作的几项规定》，该规定有五项，简称“五项规定”，即：安全生产责任制；编制劳动保护措施计划；安全生产教育；安全生产定期检查；伤亡事故的调查和处理。对企业的安全生产管理进行认真整顿，恢复、建立安全生产制度和秩序)。

1979年6月，国家劳动总局党组决定，将保护组、锅炉组改为劳动保护局。

1979年9月，国家劳动总局成立锅炉压力容器安全监察局，并在各地劳动部门成立锅炉压力容器安全监察处、科。

1979年11月25日，石油工业部海洋石油勘探局“渤海2号”钻井船，由于严重违章指挥，在渤海湾内翻沉，造成船上作业职工72人死亡，直接经济损失3 700万元的重大伤亡事故，引起了国内外的广泛关注。经国家经济委员会、国家劳动总局、全国总工会及中共天津市委、天津市劳动局、市检查院、市总工会、市公安局历经一年的联合调查，证明这起事故是一次严重的责任事故。

1980年8月25日，国务院在听取各有关方面汇报之后，作出了严肃处理的决定。国务院指出，“渤海2号”翻船事故，“是由于石油部领导不按客观规律办事，不尊重科学，不重视安全生产，不重视职工意见和历史教训造成的，石油部领导对此负有不可推诿的重大责任。国务院领导对这一严重事故处理不当，也是重要的失职，应当向全国人民承认错误。”

国务院会议决定：接受宋振明同志的请求，解除其石油部部长的职务，提请全国人大常委会批准；国务院主管石油工业的副总理康世恩同志，对这一事故没有认真对待和及时处理，在国务院领导工作中负有直接责任，给予其记大过处分。

国务院的决定还指出，“渤海2号”事故“也是对全国其他各部门和各企事业单位的一个严重警告。安全生产是全国一切经济部门和生产企业的头等大事。”“我们的社会主义国家和社会主义企业的神圣职责，就是要尽一切努力，在生产劳动中和其他活动中避免一切可以避免的伤亡事故，否则就违背了我们工人阶级立场和社会主义的革命人道主义原则。一切重大责任事故，必须严肃处理，追究行政和法律责任，不得姑息宽容。”

国务院的这一决定当时在全国引起了强烈的反响，得到了社会各界和广大干部群众的拥护。当时的人民日报、工人日报、专业媒体《劳动保护》杂志等报刊先后发表评论和通讯，批判生产建设中“左”的恶劣影响和忽视职工安全健康的官僚主义作风，提出了尊重科学、尊重群众、加强民主与法制的观点。

国务院对这一重大责任事故的严肃处理，说明在加强民主与法制建设的实践中，安全生产法制建设进一步加强。邓小平理论中的加强民主与法制建设的思想，对我国安全生产法制建设的指导，一方面体现在我国1978年及1982年先后修订的《宪法》，以及1979年制定的《刑法》上，修订的《宪法》与制定的《刑法》都列入了劳动保护方面的专门条款；另一方面体现在严肃处理重大伤亡事故中。

1980年4月2日，经国务院批准，确定5月为全国安全月，广泛开展安全生产活动。同时确定以后每年5月都要开展安全活动，使之经常化、制度化。1985年全国安全生产委员会发出通知，全国不再统一开展安全月，但各地区、各部门必须针对实际情况认真组织安全生产活动；1991年全国安委会决定，每年开展“安全生产周”活动，2002年又将连续开展11届的“安全生产周”改为“安全生产月”，时间由每年5月改为6月，同时部署开展以新闻宣传和舆论监督为主要形式的“安全生产万里行”活动。

为加强矿山安全生产工作，保护矿工安全与健康，1981年1月1日，国家劳动总局正式成立国家矿山安全监察局，代表政府对矿山安全卫生工作实行国家监察，保护矿山职工在生产中的安全和健康。

1982年2月13日，国务院发布了《矿山安全条例》《矿山安全监察条例》。其中，《矿山安全监察条例》规定，国家实行矿山安全监察制度，在国家劳动总局设矿山安全监察局，各省、自治区、直辖市劳动部门设矿山安全监察处，矿山企业比较集中的地区、市劳动部门设矿山安全监察室（组）；规定了矿山安全监察机构的主要职权。

1983年，劳动人事部在北京召开全国安全生产工作会议。会议着重研究在新形势下，劳动安全体制改革的方向和方法，提出了要加强立法、实行国家监察的总体思路。

1983年，国务院批转了劳动人事部、国家经济委员会、全国总工会《关于加强安全生产和劳动安全监察工作的报告》，确定了全面实行国家劳动安全卫生监察制度和违章经济处罚办法，并重申建立、健全劳动部门的劳动保护监察工作系统。

而后，国务院又一次批准增加劳动安全卫生监察人员编制6 000名。劳动部门根据国务院的指示精神，加速了监察机构和监察队伍的建设，在全国各省（市）、地、县的劳动部门，继建立矿山和锅炉压力容器安全监察机构之后，又在原劳动保护处（科、股）基础上，成立和加强了职业安全卫生监察处（科、股）。

为研究、协调和指导全局性的重大安全生产问题，1985年1月，国务院决定成立全国安全生产委员会，由国务院有关部、委及全国总工会领导人组成。其主要职责是，在国务院的领导下，研究统筹、协调和指导涉及全局的重大安全生产问题，具体工作由各部门分别管理，全国安委会办公室设在劳动人事部。随后，各级地方政府也相继成立安全生产委员会。安委会的成立，对推动全国的安全生产工作起到了积极作用。

党的十一届三中全会以后的几年内，安全生产形势总体是比较好的，因工死亡人数连续3年大幅度下降，平均每年下降10.5%。但自1983年起下降速度减缓，1985年又开始上升。

为此，1986年3月15日，国务院办公厅转发了全国安全生产委员会《关于重视安全生产控制伤亡事故恶化的意见的通知》。该《通知》根据邓小平同志的“必须加强社会主义法制”的安全生产法制建设指导思想，强调指出：“在安全生产管理上，几十年来我国积累了不少行之有效的办法和经验。如安全第一，预防为主；国家监察、行政管理与群众监督相结合的制度；安全技术培训的‘三级教育’(厂、公司级，车间、部门级，岗位、班组级)；处理事故的‘三不放过’(对发生的事故，原因分析不清不放过，事故责任者和群众没受到教育不放过，没有落实防范措施不放过)；新建工程项目的‘三同时’(企业在新建、改建、扩建工程和技术改造工程项目中，坚持安全生产、劳动保护设施与主体工程同时设计审批、同时施工、同时验收投产)；健全安全责任制；制订和实施安全技术措施计划；定期安全检查；开展安全竞赛等。其中不少已形成了党的政策、国家的法规和企业的规章制度，问题是许多单位没有认真贯彻执行，‘写在纸上，挂在墙上，喊在嘴上’的现象还相当普遍。为了克服官僚主义和目无法纪的恶劣作风，落实党和国家有关的方针、政策、法令，强化安全管理，实现今年安全生产的目标，必须坚决采取以下措施：……加强安全管理，严禁违章指挥和违章作业。发现这种情况时，应立即严肃处理。领导违章指挥造成严重后果的，要停职检查，视检查情况重新任命；工人违章作业造成严重后果的，要立即撤岗，重新培训。在干部停职、工人撤岗后的检查和培训期间，停发其奖金和补贴。由于违章指挥、违章作业造成事故的，要视责任大小、情节轻重给予政纪、党纪处分，直至追究刑事责任，决不能姑息迁就……”

1986年6月21日，最高人民法院和最高人民检察院就刑法第114条规定的犯罪主体适用范围发出联合通知。通知指出，刑法第114条关于重大责任事故罪的犯罪主体，既包括国营和集体的工厂、矿山、林场、建筑企业或其他企业、事业单位的职工，也包括群众合作经营组织或个体经营户的从业人员。对于群众合作经营组织和个体经营户的主管负责人，在管理工作中玩忽职守，致使发生重大伤亡事故，造成严重后果的，也应按刑法第114条规定，追究刑事责任。

1986年7月4日，国务院发出《关于加强工业企业管理若干问题的决定》，要求企业“认真抓好安全生产工作，维护国家财产，保障职工人身安全。厂长（或经理）对企业的安全生产负有全面责任。”

1986年9月15日，中共中央、国务院颁发《全民所有制工业企业厂长工作条例》《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》。在这3个条例中，均对安全生产工作作了明确规定。《全民所有制工业企业厂长工作条例》第23条规定：“厂长应当不断改善企业的劳动条件，高度重视安全生产，认真搞好环境保护。”第34条规定：“由于指挥不当，管理不善，企业发生重大生产事故，使国家财产、人民生命财产遭到重大损失”，如果属于厂长工作上的过失，应当区别情节轻重，给予处分。

1988年，国务院批准的劳动部“三定（定任务、定机构和定编制）”方案规定：“新组建的劳动部是国务院领导下综合管理全国劳动工作的职能部门”“综合管理职业安全卫生、矿山安全卫生、锅炉压力容器安全工作，实行国家监察”。根据规定，劳动部设职业安全卫生监察局、矿山安全卫生监察局、锅炉压力容器安全监察局。

1988年5月27日，劳动部发布《关于生产性建设工程项目职业安全卫生监察的暂行规定》，对各级经济管理部门、行业管理部门、建设单位、设计单位、施工单位，以及各级劳动部门对生产性建设工程项目实行职业安全卫生监察和分级管理的内容，提出了明确而具体的要求。这是用法规形式对各地区、各部门贯彻执行国务院关于“三同时”决定的实践总结。

1990年5月，劳动部颁布《厂长、经理职业安全卫生管理资格认证规定》。规定厂长、经理须经过安全管理资格的考核认证，不合格者须进行培训达到合格。合格证作为表明厂长、经理对本企业实施安全管理的资格凭证。

1991年6月，全国安全生产委员会组织开展了全国安全生产周活动。全国安全生产委员会与劳动部在全国企业中，宣传推广鞍山钢铁公司首创“0123”安全生产管理模式。“0”即实现人身死亡事故为零；“1”即一把手负责为核心的安全生产责任制；“2”即标准化作业、标准化班组建设；“3”即全员教育、全面管理、全线预防。

到1991年底，我国的安全生产工作在安全法制建设、安全科学管理、组织机构建设、安技人员队伍建设、安全教育工作、安全科学技术等方面都取得了很大进展。

十三届五中全会后：安全第一 预防为主

1989年11月6—9日，党 的十三届五中全会召开，全会决定提出“安全第一，预防为主”的方针，这充分说明党中央对安全生产工作的重视。

改革开放以来，为使劳动保护工作科学化、标准化，劳动部先后颁布了《职业安全卫生检测检验机构管理办法》《锅炉压力容器检验所章程》和《在用压力容器检验规程》等一系列规章。

“七五”期间，全国各地陆续建立起各类检测检验站，特别是1988年6月在南昌市召开了全国检测检验站工作会议，总结了工作，讨论了《全国职业安全卫生检测检验站管理办法》，进一步明确其任务是：根据劳动安全卫生标准，对作业场所劳动条件、职业危害和有毒有害材料及生产工艺进行检测，对作业场所危害程度进行分级，对危险性较大设备的设计、制造、安装进行审查和检验,在这期间进一步加强了对特种设备的安全检验，以及对劳动保护产品的质量监督检验。初步形成了国家、省、地(市)三级的检测检验系统，与此同时，民航、铁路、交通、冶金、煤炭、有色、化工、石油、建筑等系统都建立健全了安全检测检验机构，充实了检测检验设备和专门人员。

1996年12月，劳动部发布《劳动安全卫生检测检验员管理办法》《劳动安全卫生检测检验机构资格认证办法》，对检测检验员的任职资格及检测检验机构资格作出规定，以保证检测检验质量，规范检测检验机构认证工作。

进入20世纪90年代，由全国人大常委会审议通过的《矿山安全法》《劳动法》《作业场所安全使用化学品公约》等发布实施，有力推动了劳动安全卫生法制建设。《国务院关于职工工作时间的规定》《国务院关于特别重大事故调查处理暂行规定》《企业职工伤亡事故报告和处理规定》和《未成年工特殊保护规定》等一批配套法规，以及劳动部颁布的《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》等一系列规章相继实施，从而初步形成了安全生产、劳动保护工作领域的法规体系。

为适应改革发展需要，1993年，国务院在有关文件中正式提出实行“企业负责，行业管理，国家监察，群众监督”的安全生产管理工作体制，强调进一步落实以企业为主体的安全生产责任制。

而后，国务院决定撤销全国安全生产委员会，由劳动部代表国务院综合管理全国安全生产工作。劳动部据此对安全监察机构作了相应调整，在劳动部内设安全生产管理局，取代原全国安全生产委员会办公室，综合管理全国安全生产工作；保留矿山安全卫生监察局；将原职安局与锅炉压力容器安全监察局合并成立职业安全卫生与锅炉压力容器监察局。

为适应社会主义市场经济体制的需要，1998年第九届全国人民代表大会第一次会议批准国务院机构改革方案和《国务院关于机构设置的通知》，安全生产工作管理体制又发生了重大变化。在这次机构改革中，将原劳动部承担的安全生产综合管理、职业安全监察和矿山安全监察职能，以及由部改为局的工业部门承担的安全生产管理职能，交由国家经贸委新成立的安全生产局承担。将原劳动部承担的职业卫生监察（包括矿山卫生监察）职能，交由卫生部承担。将原劳动部承担的锅炉压力容器监察职能，交由国家质量技术监督局承担。

1989年全国各省、自治区、直辖市安全生产委员会主任会议在京举行

1999年3月，国务院办公厅转发国家经贸委《关于加强安全生产工作的意见》，强调进一步落实安全生产责任制；加强安全生产检查工作，强化安全生产法制建设和制度建设，加大执法力度；加强安全生产宣传教育和人员培训，提高全社会的安全意识；加强事故统计报告和调查处理工作。

同年12月20日，国务院办公厅发布《关于印发煤矿安全监察管理体制实施方案的通知》，实施方案规定设立国家煤矿安全监察局，与国家煤炭工业局一个机构、两块牌子。

为加强煤矿安全生产工作，经国务院批准，2000年实施了煤矿安全监察体制改革，在上半年挂牌成立了国家煤矿安全监察局，随后逐步完成了20个省级煤矿安全监察局，以及68个煤矿安全监察办事处的组建工作，并实行垂直领导。国家煤矿安全监察员队伍（核定编制2 800名）也基本建立。

在国际上，自1971年10月25日联合国通过决议恢复中华人民共和国在联合国的一切合法权利之后，1971年11月16日，国际劳工局第184次理事会经投票表决承认中华人民共和国在国际劳工组织的合法席位。从此，被台湾占据了22年之久的席位终于交到了中国人民政府手中。中华人民共和国自恢复在国际劳工组织的席位、参与国际劳工组织的活动起就本着务实、认真严肃和积极的态度继承、批准和实施国际劳工公约。

截至1999年底，我国已批准《1990年化学品公约》（第170号）等涉及劳动安全卫生领域的国际劳工公约20项。1995年8月，时任劳动部部长的李伯勇就批准基本劳工公约问题致信国际劳工局局长汉森指出：“中国政府在参与国际劳工组织的活动中，重视国际劳工标准在维护工人利益，促进经济发展和社会进步方面的作用。”“中国政府批准国际劳工公约的原则，同国际劳工组织绝大多数成员国一样，一方面要根据本国的实际情况，考虑国家的政治、经济、社会发展阶段和水平；另一方面要有比较完善的相应国家立法作为批准公约的基础和保障。我相信，随着中国社会主义市场经济的建设和有关法律的进一步完善，中国政府将逐步批准更多的劳工公约。”