区域环境治理：从运动式协作到常态化协同

胡中华 周振新

摘要：区域环境治理既是环境保护的重要形态，也是环境保护的难点。在重大环境污染事件、重要赛会和重大战略决策推动下，我国区域环境治理开始摒弃以行政区划为基础、各地自行其是、条块分割的碎片化治理方式，在特定时段内采取了各方参与的运动协作方式。这一方式具有高规格政治动员、受政策驱动和追求“短、平、快”的目标等特点。尽管能取得暂时性的较好效果，但区域环境治理运动式协作的缺陷也非常明显，主要表现为：监管难以常态化;协而不作，作而不同;治理效果容易反弹。这些缺陷产生的原因在于：环境治理利益不一致带来治理动机不足;环境治理能力参差不齐带来治理难以协同;治理方法单一;缺乏协同责任追究机制。我国部分区域内环境协作治理实践的效果表明，协同治理是破解环境污染外溢效应的一剂良方，也是中国区域环境治理的发展方向。为实现区域环境治理从运动式协作发展到常态化协同，减少污染物质的排放，维护良好生态环境，需要建立、健全相应的制度和机制，具体表现为：培养生态共同体意识，增强区域内各地政府、企业与民众参与环境协同治理的动机;提升区域内各地政府环境协同治理能力，特别是环境信息监测、采集和共享能力，提高环境执法效率;健全环境资源分配、治理成本共担、生态补偿制度，保证环境协同治理成本与利益的公平分配;建立区域环境协同治理绩效考核制度，提高政府环境监管部门工作人员的积极性;完善区域环境协同治理责任追究制度，以责任督促官员履行环境保护的职责。

关键词：区域环境;环境治理;运动式协作;协同治理

中图分类号D922.6文献标识码A文章编号1002-2104（2021）03-0066-09DOI：10.12062/cpre.20201023

党的十八大以来，生态环境治理持续成为我国政治、法律的重要议题。尤其对于区域环境治理，我国社会开始摒弃以行政区划为基础、各地自行其是、条块分割的碎片化治理方式，逐渐采取区域内部相互协作进行污染预防、管制和修复的方法。实践中的区域环境联防联治制度，也得到了法律的支持。2014年修订的《环境保护法》第20条、2015年修订的《大气污染防治法》第2条、2017年修订的《水污染防治法》第28条等，均规定了相应的法律规则。2014年北京出现的“APEC蓝”、2016年杭州呈现的“G20美”，均充分展示了区域环境治理的良性效果，增强了社会对于区域环境治理的信心。但是，在区域环境治理领域，制度进步与实践效果良好的另外一面，却有另外的“风景”。在一些区域内，标志性城市的环境治理取得一定的良好效果，而其他城市的环境污染依旧严重，如在京津冀地区，北京市、天津市等标志性城市的环境污染得到一定的改善，而石家庄市、邢台市、保定市等地空气质量未能得到根本性好转。这种区域环境治理效果差异现象应当得到理论界的关注。换而言之，理论界需要解释如下问题：为什么区域环境治理协作程度相对高的地区，何以出现两种相互差异甚大的治理效果？北京“APEC蓝”、杭州“G20美”为典型的区域环境治理效果，何以只是短时段的，难以持久？如果期望区域环境治理良好效果能够持久，需要哪些条件？如何促成与保障这些条件的维持？

对于区域环境治理，经济学界主要聚焦于区域环境的治理效率，政治学界侧重于府际合作和地方政府合作，公共管理学界强调政策工具的选择、地方政府的行为逻辑等。本研究先从区域环境治理中的“环保风暴”“赛会天气”等现象中归纳出运动式协作这一概念，接着，從历史维度分析中国区域环境治理的特点及其不足，然后重点检讨跨行政区域环境联防联控制度对区域环境协同治理的支持程度，查找其中的缺陷，最后基于常态化协同提出相应的改进建议。

1运动式协作：区域环境治理的主流形式

进入21世纪以来，中国政府运行的一种独特现象日益引起国内外学者的关注，即政府围绕着一项任务，打破常规，集聚力量，进行自上而下的动员，以疾风暴雨般的态势开展工作。尤其是在一些应急性、暂时性的工作中，其往往起到积极的作用[1]。这种独特的政府运行现象被学者们概括为“运动式治理”。在环境治理领域，这种现象被称之为“环保风暴”，即在一定的时间段内，各级政府以及其所属各部门采取超常规的行政强制方式，关、停、并、转各种企业以减少污染物质的排放，从而使区域环境治理呈现出运动式治理的特点[2]。由于跨区域环境治理严重地依赖区域内部政府之间的必要协作，因而区域环境治理呈现出的运动式协作的特点更为明显。

1.1区域环境治理运动式协作的实践

1.1.1重大环境污染事件引发的实践

由于造成非常严重的后果和产生恶劣的社会影响，重大污染环境、破坏生态的事件往往引起政府高层的关注，从而推动在其发生区域内开展运动式协作治理，以求尽快地清除污染后果，消除恶劣社会影响。如近年来广受关注的秦岭别墅违建事件、祁连山违法采矿破坏生态事件等。这些污染环境、破坏生态的重大事件已经存之有年，都是在造成恶劣社会影响并引起中央高层关注后，区域内各地政府相互配合协作，在极短的时间内动员各种执法力量，集中整治，恢复被破坏的生态环境。

1.1.2重大赛会事件推动的实践

中国的区域环境治理走进了省际联动协调的新时期，但这其中的主要动力是大型国际会议和体育赛事的主办。如北京APEC会议前后的区域环境治理协作。2014年，为保障APEC会议期间北京的空气质量，区域内累计停产企业9298家，限产企业3900家，停工工地40000余处，日限行车辆1173万辆。环境保护部派出16个督导组，检查工业企业1286家，施工现场250处。各关联区域共出动43.4万人次，检查工业企业6.1万家，其他污染源12.3万处。石家庄处理相关责任人29人，其中5家企业负责人和4名责任人被行政拘留，个别市长和官员被约谈[3-4]。再如杭州G20会议前后的区域环境治理协作。2016年，为保障杭州G20会议期间的空气质量，长三角区域大气污染防治协作小组办公室专门部署省际协调工作。时任环保部部长陈吉宁在该次会议上要求以保障G20会议期间环境质量为契机，完善大气污染防治区域联防联控机制。为此，江苏省制定《江苏省G20峰会空气质量工作方案》、上海市出台《G20峰会上海市环境空气质量保障方案》、黄山市出台《G20峰会黄山市环境空气质量保障方案》。在省际协调和合作下，最终实现G20会议期间空气质量良好的状态[5]。

1.1.3重大战略政策驱动的实践

在实践中，区域环境治理运动式协作还会受到重大战略政策的驱动。如2003年科学发展观战略政策的驱动。2003年，中共中央提出了科学发展观，2005年国务院颁布《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号，以下简称《决定》），《决定》除继续执行以前的“以点带面”策略，将“三河、三湖和两控区”作为污染防治重点外，还将三峡库区、南水北调水源地、黄河小浪底库区、北京市作为重点区域来治理。再如2007年“两型社会”战略政策的驱动。2007年，“资源节约型、环境友好型”社会提出，“长株潭城市圈”率先成为“两型社会”建设实验区。按照湿地综合生态系统管理的理念，打破洞庭湖不同地级行政区之间“条块分割”的管理模式，将洞庭湖自然湿地当作省重点生态区进行统一管理成为区域环境保护的新方向[6]。十八大以来，生态战略被纳入中国特色社会主义事业总体布局中，成为“五位一体”重大战略中的一环。不仅如此，生态文明建设更是赋予了环境治理是实现文明更新重要手段的特殊使命。在建设生态文明战略政策驱动下，京津冀地区、长三角地区、珠三角地区等更加注重区域环境治理的相互协作，签订一系列的生态环境治理合作协议，采取了一系列的合作措施。

1.2区域环境治理运动式协作的特点

1.2.1高规格的政治动员

分析我国区域环境治理运动式协作实践，可以发现，这些实践具备高规格政治动员的特点。如20世纪60年代末开始的北京市官厅水库环境治理。北京市官厅水库环境治理是在周恩来总理的指示下进行的，治理小组的负责人是万里[7]。20世纪70年代初漓江桂林段的环境治理，也是因时任副总理邓小平的批评而后乃得展开[8]。20世纪90年代对淮河的治理，是因“中华环保世纪行”活动对淮河污染的大量报道被时任总理李鹏知晓，并派国务委员宋健代表国务院到安徽进行现场执法而展开[9]。进入本世纪后，为保障“APEC蓝”“G20美”等大型国际会议的空气质量而采取的治理行动，都是在将这些会议的顺利举行作为首要政治任务的前提下采取的超常规行动，它们都反映了中国的区域环境治理蕴含的政治动员因素。

1.2.2政策驱动型协作

环境治理具有较强的政策性。“科学发展观”的提出，为2004—2007年环保总局发动的“环保风暴”提供了强有力的政治保障。党的十八以来，生态文明建设成为中国整体建设的重要组成部分。在这些重大战略性政策的大力推动下，区域环境合作治理取得了相应的进展。如北京在较早时期就被确定为区域环境治理的重点，但在仅有自身的环境治理还不能改变污染加剧的情况下，京津冀环境保护联防联控机制应运而生。长三角、珠三角的环境协作亦是如此。可以说，强大的战略性政策是驱动区域环境合作治理的重要力量。

1.2.3追求“短、平、快”目标

由于实践中，往往因重大环境污染事件或者举办重要赛事、会议而实施区域环境治理，因此，区域环境治理以在特定时间段内达到并保持空气质量、水环境质量的良好状态为目标。与此同时，其他社会活动如企业生产经营、建筑施工等必须为该目标让路。所以，在极短的时间内，由于竭尽全力地减少污染物质的排放，区域环境质量会得到有效改善。显然，这种超常规的执法措施是以“短、平、快”的效果为目标的。

2难以常态化：区域环境治理运动式协作的缺陷与根源

2.1区域环境治理运动式协作的缺陷

区域环境治理运动式协作尽管有立竿见影的效果，但其缺陷亦非常明显，主要如下。

2.1.1监管难以常态化

由于区域环境治理往往附随于特定目标，如举办重大赛事、会议，或者消除重大环境事件的后果，这造成特定环境治理目标无法常态化，甚至也无法预测。因此，追求短时段内区域环境治理效果的运动式协作也就无法列入区域内各地政府及其所属各部门常态化的监管日程。监管难以常态化成为民众诟病运动式协作治理区域环境的一个主要理由。

2.1.2协而不作，作而不同

区域环境合作治理措施的效果，已经得到实践的检验。一些区域内部各地政府也基于這种良好的治理效果而企图使之常态化，签订了一些合作协议等。但是，在实际的工作中，需要合作的不一定是合作协议的签字者—政府，而是做事者—环境监管部门。区域环境合作治理，需要各地环境监管部门为了合作而增购监管设备、增加协助人员、延长协助工作时间。总之，需要增加合作所需要的资源。在缺乏应有的合作利益分享制度与机制的情形下，“协而不作”，遂成为实际做事者的理性选择。“作而不同”，则是另外一种选择，即事情可以做，但不是出于同一目标。对于区域环境治理而言，如果缺乏必要的共同认知，治理效果只是暂时的，难以长久。

2.1.3治理效果容易反弹

“APEC蓝”“G20美”都是运用超常规手段“制造”出的效果，APEC会议结束不久，北京就迎来了一次大范围的强雾霾天气[10]。对官厅水库的治理，国家投入了巨资，1975年基本治理完毕;但不过几年，水质又受到污染，后因水质过于恶劣，1997年水库被迫退出北京城市生活饮用水体系。2007年北京重新启用官厅水库作为饮用水源地之一，每年花费巨资重新进行治理。事实上，诸如太湖、滇池等湖泊的治理，亦是如此。为什么如此？由于这种效果是采取超常规的运动式协作措施所取得的，一旦实现了某种特定的环境治理目标，例如赛会结束后，强大的外部压力消失，超常规运动式协作的措施失去正当理由，区域环境治理效果就会易于反弹。

2.2区域环境治理运动式协作难以常态化的根源

2.2.1区域环境治理运动式协作的机理

作为一种环境治理的方式，区域环境治理何以采取运动式协作？其内在机理为何？这是改进中国区域环境治理联防联治制度所必须回答的前提性问题。

第一，何以运动式？

不可否认，在一定的技术与经济约束条件下，环境治理的成本远高于其所得收益。最为明显的例子，即污染企业的关停以工人的下岗失业为代价，而关停污染企业的收益为一定区域内的民众所共享，表现为不确定的健康收益。对于社会而言，失业的损失更容易被下岗工人所感知，而减少排污带来的人身健康收益却不易被民众注意，或者即使被感知，也认为是理所当然。对于地方政府而言，保障企业运行、防止工人下岗远比让民众获取一定的健康收益更重要。只要企业排污行为未能引起较大的社会民愤，引起上级政府的关注，那么其就不愿意采取相应的措施去预防、制止企业的排污。在这种社会背景下，为什么区域环境治理呈现出运动式特征，就易理解了。在未能引起上级政府关注和本地民众较大民愤的状况下，政府对于本地企业排污行为采取“睁一只眼闭一只眼”的态度，而一旦某企业的排污引发较大的社会影响，则需对企业的排污行为采取强硬措施，因而从长时段来看，政府预防、治理环境污染的行为就呈现出“此一时彼一时”的特点，即呈现出运动式特点。实际上，是政府在不同时段选择了不同的社会-经济-环境目标从而导致不同的环境治理策略使得政府环境监管方式具有了运动式治理的特点。

第二，为什么协作？

区域内环境治理相互协作，是由不同因素的影响所致。首先，由自然因素所决定。由于在特定的地理区域内，受制于自然因素的制约，为了实现特定时段内特定地方环境质量的优化，必然要求该区域内其他地方采取有效措施以减少污染物质的排放。因此，区域内各方之间的协作，是被自然因素所压迫的结果。在特定时段内，为了确保环境治理的效果，必须采取某种特殊的强制措施。以北京2014“APEC蓝”为例。在京津冀区域内，受到北部燕山山脉、西部太行山脉的阻拦，被南风、东南风、西南风带来的污染物质会逐渐沉降在北京市区，形成雾霾天气。显然，由于有燕山山脉、太行山脉的拦阻，要减少雾霾，不能单靠北京市一己之力去进行污染减排，而是需要环北京市的周边地方都减少污染物质的排放方可。这就是自然因素迫使北京周边地方共同协作减排，预防霧霾天气的出现。其次，由社会制度所牵引。在特定区域内，单一行政辖区内的环境强制措施无法奏效。因此，必须在特定时段内，要求特定区域内的各级政府及其所属各个部门之间，为了共同的环境治理目标而做出的超常规相互协作。为了防止区域内某些地方以邻为壑、保证区域环境治理的效果，法律设置了联防联控制度，赋予区域内部各个地方政府环境保护义务，以法律的强制力保证区域环境协作治理措施的实施。当然，除了法律制度外，政治制度也是促成区域环境治理相互协作的重要力量。保证特定时段特定地方的环境质量，不仅是一种法律义务，更是“政治任务”，应当从政治的高度看待区域内各地之间的协作。最为典型的例子，即2008年奥运会、2014年APEC会议、2016年G20杭州峰会期间的区域环境治理措施。

总之，区域环境治理实践中，各相关地方政府及其所属部门在特定时段内会采取相互协作、通力配合的方式制止污染排放、保证环境质量，有着自然因素与社会因素两方面的原因。

2.2.2区域环境治理运动式协作难以常态化的根源

在区域环境治理运动式协作难以常态化的背后，存在有迹可循的内在根源。

第一，环境治理利益的不一致致使合作动机不足。大量研究成果表明，人类社会集体行动之所以失灵，原因之一就是集体行动的参与方彼此之间缺乏必要的信任，以致各方对于集体行动没有一致的行动动机，并在行动上采取机会主义的态度，从而出现大量的搭便车行为，导致集体行动失败。在条块分割的政府组织结构背景下，各级政府及其所属各部门之间，形成一种权力分割与权力交叠的纵横交错网络，并基于权力运行产生不同的利益影响。在环境治理领域，亦如此。

上下级政府之间以及同级政府各部门享有不同的环境治理利益，因而持有不同的治理态度。对于省级政府、尤其是中央政府而言，必须维护政府的权威性，防止走上西方国家“先污染、后治理”的老路，必须将环境治理作为重要的治理内容。如习近平总书记强调，“生态文明建设是‘五位一体总体布局和‘四个全面战略布局的重要内容。各地区各部门要切实贯彻新发展理念，树立‘绿水青山就是金山银山的强烈意识，努力走向社会主义生态文明新时代。”[11]但是，各地下级政府在赞同生态文明建设重要性的前提下，基于发展经济和本地民生的考虑，如增加公务员的收入、提高农民的收入、提高各种社会福利保障水平等，常常只在特定时段内，在上级政府的高压下，才有较大愿意对于本地的企业排污行为进行规制。

动机是否一致不仅影响到区域内各个环境监管部门是否通力进行环境治理，还影响到区域内各排污企业是否愿意采取有效措施，削减污染物的排放。如果区域内的某一排污企业不愿意参与到污染减排行动中，其会采用多种措施规避排污监测设施的监控，进行污染物的偷排、漏排，从而导致环境污染的发生。

另外，民众生态消费动机亦不足够地强烈。当前，生态消费、绿色生活尚未成为社会主流。“没有消费，就没有生产”，普通民众的行为对于环境的影响，也不容小觑，因此，普通民众也需要有足够强烈的动机进行节能减排，以低碳生活方式保护生态环境，但目前民众的绿色生活意识和动机尚嫌不足。

第二，环境治理能力参差不齐。能力是能够完成某项特定任务所具备的客观条件。党的十九大再次强调了国家治理能力与治理体系现代化，可见，能力是影响治理的关键因素。环境治理不是毫无成本的权力运行，恰恰相反，良好的环境需要政府投入大量的资源，包括资金、人力等。对于任何一级政府而言，其可供支配的资源是有限的。因此，一种理性的选择，就是政府根据事情的轻重缓急来合理地分配资源，用于不同领域的支出。由于环境污染、生态破坏恶果的出现具有一定的累积性、滞后性，往往显得不那么急迫，因而政府难以持续地投入资金、人力用于环境治理，以提升环境治理能力;并且不同地方的政府由于经济发展水平不一，可供支配的资源也不一样，因而出现环境治理能力的差别。

治理环境污染，不能仅仅依靠道德说教，依赖于排污企业的自觉减排。对于一些排污企业来说，减少污染物的最终排放，修复遭受污染的生态环境，意味着排放企业需要增加环境保护设施的运行，增加环境保护成本，从而减少其获得的收益。因此，为了获得高额经营利润，只要有机可乘，企业通常选择尽可能地减少环境保护的投入。针对这种状况，环境监管部门为了实现环境保护的目标，需要对企业排污行为进行必要、全面的监控、监测，提高环境执法的效率，加强污染信息的传递与沟通，提升环境监管人员的执法水平。这实际上就是在提高环境执法的能力。区域环境协同治理，因为涉及不同层级的监管部门之间环境信息的传递、环境法律的执行等事务，因而对于环境监管部门的能力要求更高。区域环境协同治理能否取得良好的效果，一个重要的因素就是能力是否与治理目标相匹配。但是，中国环境治理，如同其他公共事务的治理一样，具有规模性，即管理的面积大、人口多。这意味着，行政管理部门与相对人之间的距离较远，行政管理的事务较为复杂。当区域环境协同治理遭遇治理规模因素的制约时，协同治理的复杂性以及高成本，要求以必要的治理能力作为保障[12]。

当前，区域环境协同治理能力有所欠缺。这种欠缺表现为环境监测能力不足与环境信息交流能力不足。首先，环境监测能力不足。治理以治理者获得相应的治理信息为前提和基础。就环境协同治理而言，获得污染物质的排污、处理等信息是区域内各地协同治理的基础。但是，限于技术与资源的约束，环境监管部门进行环境监测的能力还存在不足，难以及时、准确地获取第一手的环境信息。就农业污染监测而言，家庭承包经营是中国农业生产中的一种普遍方式，极少数地区有大型农场经营方式。家庭承包经营农业，在农业生产过程中因化肥、农药、薄膜的使用而产生的水污染、空气污染具有面源性质，难以监测。即使可以监测河流的污染，也难以追踪到污染者。对于空气质量的监测，一些城市、国家级新区、高新区、重点工业园区及港口没有建立监测点，不能及时监控空气质量。省控、市控和县控空气质量监测点位也没有完全统一联网，不能及时传递空气质量监测结果。这说明在区域环境协同治理、防治大气污染工作所需要的环境信息采取与共享平台建设还存在短板。

其次，环境信息交流能力不足。区域环境协同治理，需要同一区域内部各地环境监管部门及时交流相关的环境信息，便于各地及时采取有效措施进行管控。但是，目前，这种环境信息交流共享能力尚受到不同程度的掣肘。以京津冀区域环境协同治理为例。《北京市大气污染防治条例》第24条规定：“建立重大污染事项通报制度，逐步实现重大监测信息和污染防治技术共享，推进区域联防联控与应急联动。”《天津市大气污染防治条例》第72条规定：“对在省市边界建设可能对相邻省市大气环境产生影响的重大项目，及时通报有关信息。”根据这些地方性法规的规定，只有重大监测信息、重大涉及环境保护的项目信息才会进行交换、共享。这些规定有两个不足：①环境信息是否“重大”“重要”，由各地自身确定，这意味着有些对其他地方产生影响的环境监测信息可能不会被共享;②一些污染源、环境违法行为人的信息不会被共享。环境信息中重要的企业环境违法信息未在交流、通报之中，给一些环境违法企业留有漏洞，无法重点监查。由于区域内环境信息交流共享能力不足，区域环境协作治理效果因而不佳。

第三，协作治理方法单一。环境具有一定的自我净化能力。人类为了生存与发展的需要，不可能不排放污染物质。污染之所以成为问题，在于排放的污染物质的总量与浓度超出了自然本身的净化能力，形成了空气污染、水污染、固体废物污染等。最大化地利用环境净化容量，在污染排放与自然净化能力之间形成均衡，成为区域环境协同治理的关键。从治理效益的角度考虑，应当让效益最大化的企业进行污染物质的排放，关闭效益最小化的企业以免其排放污染物质，从而在整体上提高企业排污的效率。这就意味着，不仅需要采取命令-控制的方式，对非法排放污染的企业采取“关、停、并、转”的措施，阻止它们排放污染物;还应当通过市场方式，进行排污权的交易，以最小的排污量获得最大化的生产价值。但是，长期以来，中国环境治理依赖“命令-控制”的方法。该方法具有简洁、短期见效的特点，在社会利益不很复杂、利益联接处于表层的情况下，该方法尚能起到一定的作用。但在市场机制对社会的调控发生重大作用、社会民众之间利益相互缠绕的当下，完全依靠“命令-控制”方法，难以协调区域内各个社会成员的环境影响行为，因而也难以形成协同治理的合力。环境协同治理，不能不讲利益协调，不能缺乏生态补偿制度以及相应的机制。正因如此，在京津冀等区域环境协同治理过程中，生态补偿成为一个重要的影响因素。目前在水资源保护领域逐步建立了生态补偿制度，但是，除了水资源保护涉及的生态补偿外，其他环境要素的保护，如大气、土壤等缺乏生态补偿。水资源生态补偿机制也面临诸如补偿标准不高、补偿资金有缺口，补偿缺乏必要的法律制度保障等一些难题。缺乏必要的生态补偿，连带地消减了生态资源输出地进行生态保护的积极性，不仅普通民众缺乏保护生态的积极性，即使监管部门也缺乏保护的积极性。

第四，缺乏专门化的区域环境协同治理责任考核与追究制度。大量研究人类社会合作的理论成果显示，维系合作，需要相应的惩罚制度，即责任制度。一旦出现违反合作的现象，社会需要对违反合作的一方进行必要的惩罚，从而威慑其他的潜在非合作者[13]。否则，“破窗现象”就会一再发生，最终导致合作的不可能[14]。显然，责任制度对于维系社会合作具有极其重要的意义。就环境治理而言，也需要建立健全相应的责任考核、责任追究等制度与机制。基于此，中国已经建立了较为完整的环境治理责任考核与责任追究体系和制度。如2015年国务院先后发布的《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》等规范性文件中都明确了目标任务考核制，“视情节轻重，给予组织处理或党纪政纪处分，已经离任的也要终身追究责任”[15]。2016年12月颁布了《生态文明建设目标评价考核办法》《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》。这些考核与责任追究，采取自上而下的方式，由上級政府考核下级政府环境治理与污染防治责任。

中国目前的区域环境治理，普遍采取地方协议方式进行。但是，这些协议缺乏必要的责任条款。因而其面临一个根本性问题，如果区域内某一方环境监管部门不依据合作协议进行环境信息的传送、环境执法的合作，将如何处理？对于区域环境协同治理牵涉的责任追究问题，可以细分为两个具体问题：

其一，缔约方的下级机关、下级政府以及所属部门违反区域环境协同治理协议。如果缔约方的下级机关、下级政府及其所属政府部门在区域环境协同治理过程中，未能按照协同治理合作协议的规定履行相应的义务，其应当被追究相应的责任。只不过，如果由缔约方来追究它们的责任，可以依据现行的组织法规定[16]。有疑问者，在此种情形下，非违约方能否要求缔约方因其下属机关或者下级政府的违约行为而承担责任。对此，现行组织法没有明确规定。

其二，缔约方违反协议。由于区域内各地在履行环境协同治理协议时，具体的执行者依据组织法的规定、协议的规定向其上级，即缔约方提交相应的环境信息、或者申请进行相應的环境执法时，缔约方处于各种因素的考虑，拖延或者拒绝按照协议的规定履行环境协同治理义务。依据现行组织法的规定，无法追究违约方的责任。除非其上级机关，即中央政府按照组织法的规定追究违约方的责任。不过，按照这一方式追究违约方的责任，已经超出了违约责任的意义。中央政府追究违约方责任，不是依据协议本身的规定，而是依据组织法的规定，以行政上下级关系为纽带。与非违约方以协议规定为依据追究违约方的责任相比，结果似乎没有什么不同，但其中的运行机制、理由却南辕北辙。当然，对于区域内的省级政府以及相应的行政领导、环境监管部门领导而言，他们不可能无所畏惧地违反区域环境协同治理合作协议。毕竟各级政府及其领导人必须顾及政治声誉和政治责任。区域内各地政府以及相应的高级公务人员出于维护自身政治声誉和政治晋升的需要，必须认真地对待本辖区内的环境污染事件，避免跨界污染。

由于区域环境协同治理合作协议缺乏必要的责任追究制度，导致合作各方的协同处于一种不稳定的状态，从而使得各方难以免于搭便车的诱惑。

3常态化协同：区域环境治理的新路径

尽管遭受诟病，但是，出于维持特定时段良好生态环境质量的需要，中国运动式区域环境协同治理仍旧取得了一定的效果，充分展示了这种治理方式的优势。目前，中国《环境保护法》第20条已经明确规定了区域环境治理联防联控制度，相关法律、规范性文件也作出了类似的规定，如《大气污染防治法》第86条、《全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》《国家发展改革委关于进一步加强区域合作工作的指导意见》《京津冀协同发展生态环境保护规划》等规范性文件。当前，将运动式、临时性区域环境协作治理转变为常态化、日常性区域环境协同治理，需要注重以下方面的工作。

3.1培养生态共同体意识，增强环境协同治理动机

应当从三个方面推动生态共同体意识的培养，增加企业、环境监管者与普通民众参与区域环境协同治理的积极性，推动他们参与到区域环境协同治理网络之中。

第一，关键在于增强区域内各地环境监管者协同治理环境的动机。环境监管部门是区域环境协同治理的担当者、执行者。区域环境协同治理能否取得良好效果，关键在于区域内各地环境监管部门是否认真执行区域协同治理的法律、法规和相关政策。因此，激发环境监管部门认真履行环境监管职责的积极性尤为重要。增强环境监管部门的积极性，在于保证环境执法者的利益与环境保护利益的一致性。对于认真履行环境监管职责的机构及其工作人员应当予以奖励、晋升，对于阳奉阴违者予以处罚，追究其政纪党纪责任。通过奖优罚劣来保障区域环境监管部门及其工作人员的积极性。

第二，重点在于增加区域内排污企业节能减排的动机，减少污染。“徒法不足以自行”，任何完备的执法体系与执法手段，都不足以抵消被执法者逃避法律制裁的努力。让被执法者自觉地遵守法律，是法律的终极追求。对于区域环境协同治理而言，一切节能减排的执法措施，最终都需要落实于排污企业。因此，排污企业具备结盟减排的积极性并且将这种积极性落到实处，将极大地减少执法成本，增加执法效率。如同鼓励环境监管部门及其工作人员积极履行监管职责那样，需要积极鼓励排污企业采取节能减排行动，减少对环境的污染行为。鼓励排污企业节能减排，不能仅限于口号，更要采取有效措施。一方面严格执行环境保护法律，提高排污企业违法成本;另一方面对遵守环境保护法律的企业予以奖励，提高它们的商业声誉，从而激发它们进一步节能减排的积极性。

第三，基础在于提升普通民众参与环境保护、绿色生活的积极性。环境保护是一项为了民众的伟大事业，也是一项必须依靠民众的伟大事业。大量消费、大量废弃是企业大量生产的驱动力。铺张浪费、奢侈消费不仅无端消耗大量物质、败坏社会风气，更导致企业在生产过程中向自然界排放大量污染物，恶化生态环境。断绝大量生产、大量消费与大量废弃的闭合环路，需要普通民众做出努力，参与到低碳生活、绿色生活之中。2019年9月9日，在中宣部、中央文明办《关于开展倡导绿色生活反对铺张浪费行动方案》基础上，中央全面深化改革委员会第十次会议审议通过了《绿色生活创建行动总体方案》，建立完善绿色生活政策体系与措施，推动绿色消费，促进绿色发展。普通民众以自身绿色生活的行动推动企业减少奢侈商品的生产，可以减少污染物质的排放。

3.2提升环境协同治理能力

第一，强化各地日常性环境治理、执法能力。日常性环境治理、执法能力是区域环境协同治理的基础和保障。协同治理虽是对本地化治理的超越，但只有本地日常性环境治理能力得到提升，才能够保证区域环境协同治理能力的提升。提高地方日常性环境治理能力，需要从这些方面入手。其一，增加环境监测设备的投入与使用。正如“批判的武器不能代替武器的批判”一样，“武器的批判”也不能代替“批判的武器”，缺乏必要的环境监测设备，环境监测、执法人员将面临缺乏“批判的武器”的窘境，他们无法收集违法排污、破坏生态者的违法行为的证据，也就不能依法执行环境法律、处罚违反环境法律的行为。增加环境监测设备的投入与使用，是提升环境监测人员、执法人员的证据收集能力必需举措。其二，强化环境监测、执法人员环境科学知识的培训。执行制度的人的能力之高低是制度能否取得良好效果的关键因素。应当加强对环境执法、监测人员能力的培训，特别应注重环境科学知识、环境监测仪器操作知识。其三，加强环境法律知识的培训，提高环境监测人员、环境执法人员的证据收集意识与能力、法律程序意识与能力。一些环境法律实施状况研究成果显示，在环境行政诉讼实践中，环境监管部门之所以败诉，缺乏环境执法证据收集意识与能力是主要的原因[17-21]。另外，提高环境监测、环境执法人员的法律程序意识。在全面依法治国的背景下，环境监测、环境执法必须依法而为，必须遵循法律所规定的程序;必须保护环境管制相对人的程序权、知情权。

第二，建立更完备的环境信息采集、共享平台。统一、完备的环境信息采集、共享平台有助于区域内各地之间及时通报污染信息，采取协调一致的节能减排行为以应对重大污染事件。目前，区域环境协同治理最为迫切的任务，一是安装各类自动监控设施。《京津冀及周边地区2018—2019年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》（以下简称《行动方案》）明确要求，全面推进国家级新区、高新区、重点工业园区及港口环境空气质量监测站点建设;各城市至少建成一套环境空气VOCs监测站点;加快推进大气颗粒物组分和光化学网能力建设。二是保证这些设施正常运行和联网传输数据。《行动方案》要求在国控监测网基础上，将省控、市控和县控空气质量监测点位统一联网;自动监控设施正常运行并联网传输数据;各地对于长时间掉线、数据缺失等异常情况，必须及时核实并进行调查处理。这些都是提升区域环境协同治理信息能力的具体要求。

3.3健全环境资源分配、治理成本共担、生态补偿制度

第一，公平分配环境容纳能力以及建立相应的排放权交易制度。在科学、准确地测定区域内生态环境总体容纳能力总量的基础上，应当根据人口量、经济发展状况以及承担的生态功能等因素公平地分配环境容纳能力数量。在工业化背景下，环境容纳能力已经成为一种宝贵的稀缺资源，应当在社会内部公平分配。当然，由于各地工业发展的差异性，因此，在公平分配环境容纳能力数量的基础上，还应当建立相应的排放权交易制度，以便最大化地利用环境自身的容纳能力，推进经济的发展。

第二，公平地分担环境治理成本。保护环境需要耗费巨额成本，但是，基于环境本身的整体性，治理、修复与复原后的良好生态环境所产生的生态服务功能却无法仅仅被某地民众所独享。因此，如果没有公平的环境治理成本分担制度，一些地方就会产生搭便车的心理，并进而采取相应的行动，如此，区域内环境协同治理就无法正常进行。

分担环境治理成本的另一项意义在于，通过承担环境治理成本，使各地民众知晓环境污染的严重后果及治理的难度，这样，促成他们形成保护环境的良好习惯，减少污染物的排放。

第三，公平的生态补偿制度。简单来说，在不超出总量的前提下，区域内部分配环境容纳能力时，不能只考虑节能减排的效率，不顾及一些经济发展相对落后地方发展经济的需要，而是应将节能减排效率与公平结合起来，与生态补偿结合起来，一体考量。河流上游为了供应下游地区优质的水，进行生态环境保护、植树造林、涵养水源，减少污染，下游地区必须给予相应的生态补偿，这不是施舍，而是出于公平。该补偿不能仅仅限于资金，而应当将资金、技术与人才相结合，增强上游地区自我造血能力，在他们不能建立排放污染物的工业企业时，帮助它们建立现代农业企业，发展循环经济。

当前，区域环境协同治理中的生态补偿制度建构，面临不小的困难。主要在于：其一，需要进一步凝聚生态补偿的共识。在漫长的农耕时代，社会形成了生态环境无价的习惯心理。需要加大宣传力度，破除社会中广泛存在的生态环境无价的心理习惯，建立生态环境有偿的观念。其二，建立适宜的生态补偿标准。补偿标准决定了生态补偿资金的数量。基于不同的方法，理论界提供了多种不同的补偿标准。至于何种生态补偿标准为宜，尚无共识。可以借助协商谈判，由补偿方与受偿方基于生态系统服务功能价值、生态环境保护成本加以确定;其三，补偿资金的筹措。按照“谁受益、谁出资”的原则，由受益方承担补偿资金的支付义务。同时，还必须体现一定的照顾原则，即在居民基本生活所需的范围内，享受的生态系统服务功能不能要求居民承担补偿义务。

3.4建立区域环境协同治理绩效考核机制

为了推动经济的发展，中国以往对于政府官员的考核，考核的指标多集中于经济领域。随着环境保护的重要性日渐提升，环境治理绩效逐渐被纳入到考核指标之中。《水十条》《大气十条》对区域环境协同治理绩效进行考核，但是，被纳入到考核指标之列的环境治理绩效，局限于对本地环境保护成效的考察。基于区域环境协同治理的需要，2015年8月17日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，将区域环境协同治理绩效纳入追究党政领导干部生态环境损害责任的一种情形，“地区和部门之间在生态环境和资源保护协作方面推诿扯皮，主要领导成员不担当、不作为，造成严重后果的”，应当追究相关地方党委和政府主要领导成员的责任。这意味着如果区域内出现环境监管部门未能履行环境协同治理责任的，将会被追究领导干部生态环境损害责任。2016年12月《生态文明建设目标评价考核办法》《绿色发展指标体系》和《生态文明建设考核目标体系》的相继颁布实施，为地方政府生态治理绩效考评提供了理论依据和考评指标体系參考[19]。2019年4月21日中共中央办公厅印发了《党政领导干部考核工作条例》，“生态文明建设”成效作为考核的重要内容。当前，为了更好地推动区域环境协同治理，应当将区域环境协同治理绩效作为领导干部工作成效考核的重要指标，成为评价官员工作能力的重要内容，从而提高官员进行区域环境协同治理的积极性，保证区域环境协同治理目标的实现。

3.5完善区域环境协同治理责任追究制度

无数的环境污染事件告诉我们，污染总会沿着最小抵抗的方向蔓延，而承担抵抗污染蔓延的最佳人选，首先就是政府环境监管部门。就区域环境协同治理而言，如果区域内某一地方政府环境监管部门对于企业排污行为监管不力，不仅会影响到本地的生态环境保护，这些污染物质在大气循环、水循环的作用下，还会影响到区域内其他地方的生态环境。因此，各地环境监管部门守土有责，这种责任不仅仅是保护本地生态环境，还负有保护本区域内生态环境，甚至保护超出区域范围的生态环境。区域环境协同治理效果的好坏，与区域内各个地方环境监管部门监管行为的力度有极大的关联性。破除环境分权治理的弊端，发挥联防联控的协同治理优势，就需要建立区域环境协同治理责任追究制度，以责任督促官员履行环境保护的职责。

4结论

中国区域环境协同治理的实践具有运动式执法特色，其与中国环境治理面临的困境有关。这些实践也说明，要取得良好的治理效果，就必须具备强烈的协同治理动机、强大的协同治理能力、多元化的治理方法以及完备的责任考核制度。欲让区域环境协同治理成为区域内各地政府以及环境监管部门的日常行动，应当借鉴已有实践的成功经验，在治理动机、治理能力、治理方法与治理责任方面进行补强，从而推动中国环境保护事业、生态文明建设更上一个新台阶。

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Regionalenvironmentalgovernance：fromcampaign-style

cooperationtonormalizedcollaboration

HUZhonghua1ZHOUZhenxin2，3

（1.CollegeofPublicManagement，ChinaUniversityofGeosciences（Wuhan），WuhanHubei430074，China;

2.PeriodicalPress，ChinaUniversityofGeosciences（Wuhan），WuhanHubei430074，China;

3.SchoolofLaw，ChongqingUniversity，Chongqing400044，China）

AbstractRegionalenvironmentalgovernanceisnotonlyanimportantformbutalsoadifficultissueofenvironmentalprotection.Drivenbymajorenvironmentalpollutionevents，importantcompetitionsandmeetings，andsignificantstrategicdecisions，Chinasregionalenvironmentalgovernancehasbeguntoabandonthefragmentedgovernancemodebasedonadministrativedivisionmanagementsystem，andadoptedacampaign-stylecooperationapproachinvolvingallpartiesinaspecificperiodoftime.Thisapproachischaracterizedbyhigh-levelpoliticalmobilization，itspolicy-drivenpathsandpursuitofgoalsthatcanbeachievedswiftly.Althoughtemporarygoodresultscanbeachieved，thedefectsofcampaign-stylecooperationarealsoveryobvious，whichmainlyresultinthefactthatsupervisionisdifficulttobenormalized，aconsensusforcollaborationishardtoreach，andthegovernanceeffectisnoteasytoretain.Thereasonsforthesedefectsinclude：thelackofgovernancemotivationduetoinconsistentinterestsofenvironmentalgovernance，inefficientcoordinationduetounevenenvironmentalgovernancecapacity，singlegovernancemethodandthelackofcollaborativeaccountabilitymechanism.ThepracticalexperienceofenvironmentalcooperativegovernanceinsomeregionsofChinashowsthatcollaborativegovernanceisagoodwaytoovercomethespillovereffectofenvironmentalpollutionandalsothedevelopmentdirectionofChinasregionalenvironmentalgovernance.Inordertorealizethedevelopmentofregionalenvironmentalgovernancefromcampaign-stylecooperationtonormalizedcollaboration，reducepollutantdischarge，andmaintainagoodecologicalenvironment，itisnecessarytoestablishandimprovecorrespondingsystemsandmechanisms.Specificsuggestionsareasfollows：Cultivatingtheawarenessofecologicalcommunityandenhancingthemotivationoflocalgovernments，enterprisesandthepublictoparticipateinthecollaborativeenvironmentalgovernance;enhancingthecollaborativegovernanceabilityoflocalgovernments，especiallytheabilitytomonitor，collectandshareenvironmentinformation，andimprovingtheefficiencyofenvironmentallawenforcement;improvingthesystemforallocatingenvironmentalresources，sharinggovernancecosts，andcompensatingforecologicaldamagetoensurethatcostsandbenefitsofcollaborativeenvironmentalgovernancearefairlydistributed;establishingaperformanceappraisalsystemforcollaborativeregionalenvironmentalgovernancetoimprovetheenthusiasmofgovernmentenvironmentalsupervisionofficials;improvingtheaccountabilitysystemforcollaborativeregionalenvironmentalgovernancetoensurethatofficialsareheldaccountableforfulfillingtheirresponsibilitiesforenvironmentalprotection.

Keywordsregionalenvironment;environmentalgovernance;campaign-stylecooperation;collaborativegovernance

（責任编辑：于杰）