美国山地开发管制——基于7份调研报告的综述

李 正 裴 欣

山地构成了全球各地的景观支撑骨架，给城市建设和维护带来独特的问题。随着人口增长，城市不断向不适宜建设的山地扩张，引发地质灾害、水土流失、径流增加、风景破坏、河道淤积和洪涝灾害。美国是最早在立法层面进行山地开发管制的国家之一，陆续涌现了一系列基于多地案例的调研报告，但并无一份报告能够涵盖美国全境。将美国于2020年底前公开发表的7份相关调研报告进行比较分析，综合运用叙述性文献综述法、质性地理信息系统、人员访谈等研究方法，梳理美国山地开发管制的目标对象和实施策略。研究发现美国山地开发管制的核心在于平衡三对矛盾，以相对灵活和弹性的方式促进山地可持续发展。建议横向比较和系统总结中国各地的相关措施，扩展和挑战关于山地开发管制现有知识，助力新时期的国土空间用途管制制度构建。

山地开发管制；区划、土地细分、激励政策；美国

作为一种占地球陆地面积约24%的地貌类型，山地构成了许多地区的景观支撑骨架[1]，给城市建设和维护带来了独特的问题:一方面，山地易受自然灾害的影响，且复杂的地形限制了设计的可能性；另一方面，山地是有吸引力的居住地和游憩地场所[2]。除了拉美和地中海等地，世界大部分地区的山地城市数量从1500年才开始持续增多，二战后城市化进一步加速，至2000年已有394个百万人口城市位于山上或山边，其中82%集中在海拔500 m以下的浅山地带[3]。目前，世界山地城市化率约为30%，即7.2亿山地人口中有超过2亿住在市区[4]。随着人口增长，山谷和高地等相对平坦的土地短缺，城市不断向不适宜建设的陡坡、林地、溪流、含水层或湿地等环境敏感区扩张。山地开发不仅涉及房屋修建，还需配套街道、水电管网、污水处理和通讯线路等基础设施建设，在缺乏管制的情况下往往遵循平地做法，通过开挖和填埋将山地夷平[5]。这种开发模式极易破坏坡度、土壤、植被、地质和降雨之间的平衡状态，引发山地本身的地质灾害、水土流失、径流增加、风景破坏，以及下游河道的淤积乃至洪泛。

面对上述危机，有关各国纷纷采取措施管制山地开发，以期平衡山地保护与城市发展之间的矛盾。其中，美国是最早立法进行山地开发管制的国家之一。早在20世纪50年代初，洛杉矶就颁布了美国首个整地条例，之后又在区划条例中增加了针对山地的各种叠加分区，区内任何开发项目均需获得许可证方可进行[6-7]。在东部，辛辛那提从20世纪60年代率先开展山地研究和保护工作，通过立法将坡度≥20°的区域划为山地叠加分区，区内任何开发许可证的申请均需满足指定的基本要求[8]。洛杉矶和辛辛那提的管制模式在全美范围内产生了广泛而深远的影响，成为许多面临相似危机的地方所效法的对象。目前，大多数位于阿巴拉契亚山和落基山地区的城市都已颁布了山地专项规划、条例和准则，有些甚至作过多次修编。为了避免误读和便于实施，此类文本一般能够比较清晰地界定管制目的和策略，通过比较各地法规条例可以识别共性问题，再与当地具体状况相结合即可形成新策略。

自1950年以来，陆续涌现了一系列基于多地案例的调研报告，但并无一份报告能够涵盖美国全境。原因不难理解:在美国的土地利用管理系统中，各州在联邦政府的管辖下享有自主利用土地及相关自然资源的法律权限，其中私人土地利用管理权被进一步下放给县、市、镇和村政府，后者可通过土地利用规划、区划条例、土地细分条例、场地开发审核等方式对开发活动予以限制[9]。由于各地的自然环境和经济社会状况不同，相应的山地开发管制模式也不尽相同，想在一份报告中囊括所有差异是极为困难的。不过，假如将这些报告作为一个整体进行审视，还是可以相对全面地反映出美国山地开发管制的情况。李正、李雄曾在综述山地开发与保护研究方法时提到部分报告，但未能系统探讨[10]。本文就2020年底之前公开发表的7份相关调研报告进行比较分析，梳理美国山地开发管制的目标对象和实施策略。

1 研究方法

1.1 资料来源

将hillside、slope分 别 与development、regulation、protection、legislation两两组合作为关键词，在伊利诺伊大学图书馆、科学网、谷歌学术、美国规划协会等网站进行主题检索，并从检索结果的参考目录中进一步识别相关调研报告。筛选标准:（1）调研范围限于美国境内；（2）案例数量不少于5个；（3）基于法规文本或访谈等原始资料。截至2020年12月31日，共计识别7个报告，其中克拉克（Robert A. Clark）[11]、丘宁（J. A. Chewning）[12]、奥申斯基（Robert R. Olshansky）[13]、霍克（Richard Houck）[14]的报告专门针对山地开发管制，而瑟罗（Charles Thurow）[15]、诺埃（Samuel V. Noe）[16]、李（Brian Lee）[17]仅将山地作为一个章节内容（表1）。这些报告的时间跨度近半个世纪，从1959年延续至2008年，与二战后美国大规模的郊区化和都市化阶段基本吻合。研究人员来自高校院系、行业协会和非盈利组织，具有风景园林、城市规划、建筑学等学科背景。出版机构包括全国性和地方性的政府部门、行业协会、非营利组织，其中地方性机构均来自阿巴拉契亚山区。这些人员和机构的研究目的高度趋同，均是为了给地方政府和专业人员提供山地开发管制工具箱，以便更好地保护和利用关乎公共利益的环境敏感区。

表1 美国山地开发管制调研报告汇总

研究人员主要基于相关地方政府颁布的规划、条例、准则等原始文献进行文本分析，其中有些是独立法规文件，有些是其他法规文件中的组成部分，还有些则是非强制性的设计导则。不少研究人员还补充了来自局内人的声音，例如克拉克咨询了洛杉矶和图克森两地的规划部门和开发商；瑟罗与部分社区的规划人员、政府官员、科学家和律师举行研讨会；奥申斯基发信给位于山地的地方政府索要相关资料；霍克和李则就山地法规实施效果和公众意见询问相关规划部门人员。也有研究人员如瑟罗，开展实地调研，走访了少数具有代表性的社区。上述信息以两种方式呈现:（1）主题分析，即对资料中的关键信息进行定性识别和描述，可进一步录入信息表或数据库，见于克拉克、丘宁、瑟罗、诺埃、霍克等人的报告；（2）内容分析，即对重复文本信息进行定量统计，信息出现频率反映其重要性和优先级，根据案例多寡可分别采用表格或矩阵，见于奥申斯基和李的报告。

1.2 资料分析

由于调研报告数量有限，无需定量分析即可得出综合可靠的结论。文章采用传统的叙述性文献综述法，基于定性分析对相关报告的关键内容予以识别、归纳和综合评价。为了更好地揭示美国山地开发管制的空间特征，借鉴质性地理信息系统的方法，对所有报告中出现的地名进行提取统计，并以州为单位统计地名数量，基于分级色彩法进行可视化，从而反映各州管制强度的差异。此外，通过电邮分别向伊利诺伊大学城市与区域规划系教授奥申斯基（主持编写《山地开发规划》）、山地信托基金会主席鲁索（Eric Russo）（《大辛辛那提的山地保护战略》参编人员）了解相关地方的管制实施情况。通过混合式研究方法，较为全面地厘清美国山地开发管制概况。

2 美国山地开发管制的目标对象

2.1 管制主体：政府层级与空间分布

在7个研究报告中出现的地名共有221个，其中179个为市（81%）、37个是为县（17%）、2个为镇（1%）、3个为州（1%）。统计结果说明:（1）美国山地开发的管制主体为市、镇、县等基层政府，联邦和州政府的介入程度有限；（2）管制行为与城市化程度有关，绝大多数发生在已经建制为自治市的地方，极少见于镇和村。从空间上看，山地开发管制与地貌类型分布高度吻合，落基山和阿巴拉契亚山地区的相关地方政府数量明显多于中部平原地区（图1）。如果在山地之间做比较，以加州为代表的西部各州在管制力度上大于东部各州，或许是因为其山地开发引发的矛盾更为严重，使公众对于政府介入干预的必要性形成了更高共识。

1. 美国山地开发管制的空间分布模式

2.2 管制目标：异同与矛盾

山地开发管制的目标是由其试图解决的环境、社会、经济等诸多层面问题所决定的，在所有调研报告中均被提及的有3方面:（1）安全，主要涉及滑坡、泥石流、水土流失、地震等地质灾害防治；（2）美学，保护风景资源、暴露在公众视野中的山体、具有开阔视野的观景点、具有视觉品质的乡村特征等；（3）生态，如保护大面积的开放空间和野生动物栖息地，防止过多的径流和淤积，控制噪音和污染等。此外，还有一些相对次要的管制目标，如可达性、基础设施、消防、娱乐等。虽然美国各地的山地开发管制目标呈现较高的相似性，但仍存在两点差异:在纵向上，安全和美学一直是促使各地实施山地开发管制的核心目标，而生态则是到20世纪70年代才被提升到相似地位；在横向上，由于山地环境各不相同，各地对管制目标的优先级排序不尽相同。正如丘宁指出，洛杉矶最关注如何防治滑坡，匹茨堡强调保护作为城市景观秩序元素的山体，有着广袤山林的马萨诸塞州更突出自然资源和生态保护。

上述管制目标单独看均有其必要性和合理性，但放在一起却可能相互矛盾。例如，奥申斯基指出，如果目标是提供批量化的廉价住房并确保公共安全，那么通过大规模整地来完全改造山坡是最安全的方法，但这未能因地制宜地保护山地的自然特征，不符合美学和生态目标。必须根据当地需求做出权衡和选择，全面审视各种问题，明确社区核心价值，使管制政策更加一致和站得住脚。

2.3 管制对象：坡度与高程

任何针对山地开发的管制都需要有明确的对象，即划定拟管制的山地范围。7个调研报告中的案例绝大多数以坡度作为判定特征，将大于某一指定阈值的区域全部定为管制对象。在描述坡度方式上，相关案例主要使用百分比，而非土木工程师常用的比值或科学界常用的角度。根据奥申斯基的调查，最为普遍使用的坡度阈值是10%和15%，其次是20%～25%（图2）。除此之外，也有少数地方基于绝对和相对高程来界定山地范围，如1983年《北卡罗来纳州山脊保护法》针对的是海拔3 000 ft（约914.4 m）以上、且比相邻山谷底部高出500 ft（约152.4 m）的山地。总体而言，美国山地开发管制所采用的山地范围界定方法相对简单，并未如地理学界综合考量坡度、海拔和相对高差[18]，或地貌学界基于坡度、海拔和陡坡占比[19]。考虑到相关管制主体多为市、县级政府，其相对有限的辖区内或许并不存在多元而复杂的地貌，因而仅基于单一特征即可区分出山地，也更容易理解和操作。

2. 美国山地开发管制的坡度阈值（根据参考文献[13]绘制）

3 美国山地开发管制的实施策略

3.1 区划与土地细分

针对指定山地范围内的开发活动，大多数美国地方政府通过区划和土地细分条例进行管制。此类条例属于严格意义上的法律，其制定和颁行完全在县、市、镇级政府的权限范围内，无需修改所在州的授权法案，也不会造成数据系统或人员方面的财政负担。区划条例基于地块来指定土地用途、强度和边界，管制建筑的面积、高度、体量、退界、位置以及车行道和停车场。如果需要分割开发较大的地块，则通过土地细分条例进一步管制街道和公共设施布局、宅基地大小和形状、基础设施标准等。一些地方直接修改基本分区，将山地作为一个新增类型，指定所允许或禁止的用途。另一些地方在基础分区之上设置叠加分区，相关开发项目需要同时满足基础和叠加分区的所有要求。相比较而言，叠加分区更为普遍，因为基本分区强调统一性和普适性，难以根据山地环境的多样性和复杂性进行灵活调整。对于被划入山地分区的地块，区划与土地细分条例进一步基于坡度、土壤、准则等因素对开发密度、内容和特征进行管制。

3.1.1 基于坡度的山地开发密度管制

在其他因素相同的情况下，环境退化的可能性一般随着坡度增加而增加，开发陡坡意味着公共安全及基础设施维护费用的增加。同时，山地沟壑纵横，陡坡与相对平坦的山谷、山脊和台地交错分布，难以像在平地一样指定通用的最小宅基地面积。为此，美国各地常要求最小宅基地面积随着所在地块的平均坡度增加而增加，但若平均坡度超过某一指定阈值则禁止开发，如千橡市（Thousand Oaks）规定阈值为35%。平均坡度的计算公式为S=0.00229×I×L/A，其中S是平均坡度（%），I和L分别是等高线间距（小于10 ft，即3.05 m）和长度之和（单位为ft），A是指地块面积（单位为英亩），0.00229是平方英尺与英亩之间的换算系数。也有些地方代之以横截面坡度或相对高差，以更便于计算。除了最小宅基地面积，坡度还可进一步与其他密度表达方式关联，如凤凰城采用每英亩最大居住单位，阿什维尔市（Asheville）采用最大整地率，帕西菲卡市（Pacifica）采用最大场地覆盖率和永久开放空间面积等，但这些变体的基本原理并无不同。这种管制模式鼓励组团式开发，将开发活动引导至缓坡地，使陡坡地免遭传统方格网式开发的破坏（图3）。

3. 俄亥俄州汉密尔顿县的山地开发密度管控模式（根据参考文献[13]翻译改绘）

基于坡度的山地开发密度管控之所以被广泛采用，主要有两点原因:（1）易获取数据。仅需等高线图，在缺少土壤、植被等其他数据时仍可操作。（2）可灵活调整。每个地方都可以基于相同原理满足当地需求，完全位于山地者可以降低标准，仅有少量山地或地质灾害多发者可以提高标准。不过瑟罗指出，这种管制忽视了在一个大部平坦的地块中存在陡峭的局部区域的可能性，这些陡坡地不应被纳入整个地块的平均坡度计算。克拉克则指出，不同地块的开发密度差异如此之大，将给市政设施配套带来麻烦，如一个0.5英亩（约0.2 hm2）地块需要36 ft（约10.97 m）的人行道，而相邻的一个1英亩地段却可能需要24 ft（约7.32 m）的人行道。为此，必须先根据坡度计算一个地区的宅基地总数，并估算总体容纳量，然后规划相应的公共服务设施。

3.1.2 基于土壤的山地开发内容管控

通过区划与土地细分管制山地开发的第2种方法是通过使用土壤覆盖图，识别特定山地的土壤所适合的开发方式。一些地方侧重管制建筑选址，如新泽西州的矿山镇（Town of Mine Hill）基于不同土壤的局限性将坡度大于15%或25%山地上的8种土壤类型定为禁建区。另一些地方侧重管制废水处理，如伊利诺伊州麦克亨利县（McHenry County）将坡度大于12%的一些土壤类型划为陡峭土壤叠加分区（表2），区内建设地下废物处置系统时需要综合考虑坡度和土壤透水性，坡度过大无法建设土壤吸收系统，高透水性的土壤可以允许在较大坡度上建设该系统，但坡度最大不能超过25%。类似的管制政策也见于纽约州橘县（Orange County），该县根据坡度、排水能力、耐蚀性评估15种山地土壤，确定每类土壤的化粪池建设适宜性。

表2 麦克亨利县关于陡峭土壤叠加分区的管制（根据《现场废水处理系统土壤标准手册》绘制）

上述管控策略所利用的基础信息更为细致，能够识别不同山地对侵蚀、排水、滑坡等问题的敏感性差异，从而确定各自适宜的开发方式。这种策略无需使用计算公式，也无需聘请专家进行评估，因而具有较高的可操作性。然而，与地形数据相比，土壤数据的获取成本很高，且必须持续监测和更新，否则可能很快就会过时。因此，地方政府往往需要与更高层级的政府机构一起分担大范围土壤数据的收集费用，并要求开发商在提交项目申请时提供更高精度的地块土壤数据。

3.1.3 基于准则的山地开发特征管制

区划与土地细分中的第3种山地开发管制方法是提供一套准则，涉及土地平整、场地布局、建筑设计、植被维护、道路与停车、灯光与标识等诸多方面，侧重保护山地景观特征。这些准则可直接纳入区划和土地细分条例，也可作为后者的一个补充而单独颁布。准则是概括性的，留有很大的自由裁量空间，被应用于具有多元目标和复杂特征的山地景观时往往可以从不同角度进行裁量，因此在实施过程中需要基于相关专业知识来解释场地信息。为此，美国不少地方政府建立了开发许可制度，通过先审核后开发的方式来达成管制目的。开发商需先向地方政府提出开发许可证申请，地方政府成立包含规划和其他相关部门在内的评审委员会，依据指定的准则进行裁量，符合者才能开发或变更土地用途。

如果评审委员会具有足够的专业知识，准则的灵活性将有利于创新，然而，一些较小地方的政府往往缺少这种评价能力。为此，有些地方政府结合准则补充使用一套具体的、可量化的最低标准，这些标准应能确保关键山地生态功能的可持续性。开发商需要首先达到最低标准，再自行决定如何满足其他准则。例如，洛杉矶县在山地设计准则中明确规定了建筑从下坡后退的距离以及建筑周边植物的清除范围，但对于建筑阻燃材料和耐火种植方式的选择则保留一定的灵活性（图4）。将准则与最低标准相结合的方法可减少地方行政负担，避免出现过低质量的开发，而开发商也可以明确责任和减少不定因素。

4. 洛杉矶县的山地消防管制准则（根据参考文献[13]翻译改绘）

3.2 基于自愿的激励政策

除了区划与土地细分条例，美国地方政府还在山地开发管制中采用了其他一些政策工具，如密度奖励、保护地役权、开发权转让、业主协会及特别税区、租购协议、开发商捐献等。这些工具主要是通过激励措施促使人们自愿响应特定的准则，一般不具有强制执行效力，不少政策的最终目的在于保护具有自然和文化价值的开放空间。

3.2.1 密度奖励

为了鼓励开发商保留其所拥有地块中的陡峭山地，一些地方允许针对组团开发项目适当放宽开发密度限制。例如，按照北肯塔基州地区规划委员会的规定，开发商可以在包含山地的地块上建造超过法规允许数量的住宅单元，前提是其愿意将山地排除在可建筑面积之外（表3）。假设某开发商拥有23英亩（约9.31 hm2）土地，其中12英亩（52%）为坡度43%～45%的山地，如果可建筑面积限定在11英亩（约4.45 hm2）的非山地区域，那么对应的密度奖励为25，即可建筑面积可按照14英亩（约5.67 hm2）计算，住宅单元数从110个增至140个（每英亩最大住宅单元数为10）。在这种政策下，开发商不会因为保护山地而利益受损，更有可能自愿地将开发活动从陡坡地转移到缓坡地，从而以另一种方式实现了基于坡度的山地开发密度管制。

表3 北肯塔基州地区规划委员会制定的密度奖励政策（根据Chewning绘制）

3.2.2 保护地役权

保护地役权是一种广泛见于美国山地开发管制中的政策工具，如凤凰城用于获取山地自然保护区土地，明尼苏达州布卢明顿市（Bloomington）用于在具有风景价值的陡峭山地建设公园。保护地役权是私有土地所有者与公共机构之间的自愿性法律契约，与地产永久绑定，在限制与公共利益相悖的土地开发的同时，允许土地所有者继续生活在土地上，并为农业、林业、娱乐、野生动物栖息地和其他兼容用途管理土地。捐赠地役权的土地所有者有资格享受联邦、州和地方税收优惠，以及减少遗产税。由于兼顾了私人利益和公共福祉，这种政策工具可有效减少开放空间保护的社会阻力和财政负担。

4 讨论与结论

4.1 美国山地开发管制的启示：矛盾平衡

美国山地开发管制的基本模式折射出3对普遍矛盾:（1）普适性与地域性。从类型上看，美国各地山地开发管制的目标对象和实施策略高度趋同，体现了相关环境问题、价值观和社会制度的同源性；从细节上看，不同地方在管制目标优先级排序、管制对象界定标准、区划与土地细分的依据、激励政策的幅度等方面呈现出明显的差异性。由此，虽然可以相互借鉴，但没有一个最佳的管制模式可以解决所有地方的问题，必须针对每个地方的具体情况制定策略。（2）明确性与模糊性。主要体现在区划与土地细分中的准则和标准制定。一方面，过于模糊的准则可能引发不必要的争议，导致不同评审人对开发项目符合准则的程度莫衷一是，权利寻租的空间被扩大；另一方面，过于明确的最低标准则可能会僵化，束缚创新发展的理念，减少管制政策的灵活性。（3）强制性与激励性。基于立法的区划与土地细分可能削弱那些承担责任并自愿合作的人的内在动力，而基于宽限和减税激励政策的实施效果又具有较低的可预见性。在很大程度上，美国山地开发管制的核心集中于如何平衡上述3对矛盾，并以相对灵活和弹性的方式促进山地可持续发展。

4.2 中国山地开发管制研究展望

自2000年以来，中国各大主要城市纷纷将山地保护和利用提到重要地位，通过规划和立法等方式进行针对性管制。例如，北京陆续编制了《北京市“十五”时期山区发展规划》《北京市山区协调发展总体规划（2006-2020年）》《北京市浅山区协调发展规划（2010-2020年）》《北京市浅山区保护规划（2017-2035年）》等专项规划。同一时期，杭州、福州、乌鲁木齐、柳州等诸多城市也编制了山地保护与利用规划。还有些地方进一步颁布了山地专项保护条例和办法，如《三亚市山体保护条例》《武汉市山体保护办法》《济南市山体保护办法》等。对这些地方的经验教训进行横向比较和系统总结，可以扩展和挑战关于山地开发管制的现有知识，特别是有助于厘清一个重要问题:中国的山地开发管制模式是否有不同于美国之处，如果是，其又是否具有被移植到世界其他地区的价值？除了开展多案例研究以识别问题的广度，学界还需要补充能够深度揭示山地开发管制的社会背景、决策过程、空间特征和实施成效的单案例研究，更好地为未来的实践、政策、理论、教育提供参考[20]。这些研究有助于完善以自然资源要素为对象的法律法规保障，对于构建新时期的国土空间用途管制制度有重要价值[21]。