我国“双高计划”政策文本量化分析

韦微

摘   要： 本文选取2005年—2019年共计120份“双高计划”政策文本，从政策文本的数量、发布时间、发布单位、政策类型、政策文本主题词等五个方面进行分析。研究发现，“双高计划”建设政策支持力度不断加大，政策数量总体呈上升趋势，但是各年度发布数量不均衡。政策多是在中共中央、国务院统筹部署下，教育部、财政部、国家发改委、人力资源和社会保障部等多个单位协同推进细化落实的，其中教育部发挥了牵头作用。政策的制定多是遵循“规划、计划、意见、方案、办法、通知”的路径推进。

关键词： “双高计划”   政策制定   量化分析

2019年，国务院印发《国家职业教育改革实施方案》提出启动中国特色高水平高等职业学校和专业建设计划（以下简称“双高计划”），到2022年建设50所高水平高等职业学校和150个骨干专业（群）。随后教育部、财政部发布《关于实施中国特色高水平高职学校和专业计划的意见》，正式宣布拉开“双高计划”建设的大幕。自此，高等职业教育步入发展的新篇章，相关研究相继频现。

高职院校实施“双高计划”需要首先认清楚我国职业教育已经从“层次”向“类型”蜕变[1]（14-19），了解“双高计划”产生的背景、意义和面临的挑战[2]（8-11），明白高水平高职院校建设内涵主要体现在“特色”和“高水平”[3]（23-28）上，懂得“双高计划”建设最终目的是高职教育高质量的内涵发展[4]（91-95）。以上这些固然重要，但是我国教育的发展是在政府政策的驱动下改革前进的，所以需对“双高计划”政策进行整体性和实证性的基本研究。例如，“双高计划”政策出台的来龙去脉是什么？我国政府出台了多少相关的政策，这些政策又是谁制定的？又有什么特点？基于以上判断，本文对2005年—2019年共十五年国家层面的“双高计划”政策文本进行量化分析，力图从宏观上把握我国“双高计划”政策的基本特点。

一、样本选择及分析维度

1.样本选择

研究选取的“双高计划”政策文本的时间是2005年10月至2019年12月31日，主要来源为中华人民共和国教育部政府网站。查找范围为政策文本中涉及“示范校”“骨干校”“优质校”“高水平高等职业学校”“高水平专业建设”“重点专业”“专业（群）建设”等与“双高计划”建设直接相关的政策，最终确定120份政策文本。

2.分析维度

“不同的教育政策分析一般是研究者从不同的角度对教育政策的分析研究产生，并由此推动教育政策分析发展的”[5]（12）。本研究主要围绕政策数量（按份计算）、政策发布时间（按年计算）、政策发布单位（中共中央、国务院及其直属机构、中央各部委等）、政策类型（通知、意见等）和政策主题词（按政策文本标题抽取）等方面对中国“双高计划”进行系统分析。

二、“双高计划”政策文本量化分析

根据以上分析维度和指标，对收集的120份政策文本经过编码和录入数据运用SPSS20.0进行统计分析，形成如下结果。

1.政策文本的数量和发布时间

表1反映了2005年—2019年我国“双高计划”政策年度分布情况。2005年10月《国务院关于大力发展职业教育的决定》是“双高计划”建设的第一份指导性文件，在接下来的十四年，一共制定了与“双高计划”直接相关的政策文件120份，平均每年8份。通过对表1分析发现，政策数量总体上较平稳，但是年度间不平衡。进一步分析得知，2010年之前出台25份政策文本，平均每年5份。2010年及之后出台的政策共计95份，平均每年9.5份。可见，随着“双高计划”建设的推进，我国政府加大了对这一领域的政策支持力度。

2.政策文本的发布单位构成

这120份政策文本的發布单位共计48个，分别是中共中央、国务院、国家发展和改革委员会（简称国家发改委）、教育部、财政部、人力资源和社会保障部（劳动和社会保障部、人事部）、住房和城乡建设部（建设部）、农业农村部（农业部）、科技部、商务部、国土资源部、环境保护部、水利部、文化部、交通运输部、民政部、工业和信息化部、退役军人事务部、国家卫生健康委、国务院国有资产监督管理委员会（国资委）、国家经贸委、国家民委、国家旅游局、国家邮政局、安全监管总局、国家税务总局、国家粮食局、测绘地信局、民航局、市场监管总局、国家中医药局、中央编办、国务院扶贫办、天津市人民政府、国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组、全国妇联、中华全国总工会、共青团中央、中国残联、中华职业教育社、中国职业技术教育学会、中华全国供销合作社、中国机械工业联合会、国有色金属工业协会、中国石油和化学工业联合会、中国物流与采购联合会、中国纺织工业联合会、中国煤炭工业协会。

首先在单独行文情况上，2005年—2019年教育部55份、国务院13份、中共中央2份、国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组1份。在120份政策文本中，单独行文数量71份，占总数的59.2%。在各单位单独行文中，教育部单独行文55份，占单独行文总数的77.5%。国务院单独行文13份，占总数的18.3%。中共中央在2013年和2016年分别印发《关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，为“双高计划”建设指明了方向。国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》为国家示范性高等职业院校建设和国家高等职业教育创新发展行动计划实施奠定了坚实的基础。

其次在联合行文情况上，2005年—2019年联合行文政策数量情况为2个单位联合行文的有32份，3、4、5、6、7、9、14、37个单位分别是3、4、2、2、3、9、14、1、1、1份。在120份政策文本中，联合行文49份，占总数的40.8%。由此可见，联合行文在推进“双高计划”建设中发挥了非常重要的作用。在联合行文中，2个单位的联合行文居首，一共32份，占联合行文总数的65.3%;4个部门的联合行文都是4份，占总数的8.2%;3个单位和7个单位的联合行文都是3份，分别占总数的6.1%。

表2反映的是2005年—2019年联合行文单位出现2次及以上频率的情况。分析发现，教育部在共计49次联合行文中出现了46次，占比高达93.9%，出现频率最高;财政部出现频率35次，占比71.4%;人力资源和社会保障部、国家发改委分别出现频率13次，分别占比26.5%。反映了在“双高计划”建设中教育部和财政部的重要作用，前者负责制定政策，后者负责安排资金支持。此外，人力资源和社会保障部、国家发改委在政策制定和实施方面给予了重要支持。工业和信息化部、农业农村部、交通运输部、国家扶贫办、共青团、住房和城乡建设部等单位都根据自身权限和教育部联合行文共同大力推进国家职业教育的发展，特别是保障了“双高计划”建设的顺利进行。中共中央、国务院出现频率3次，分别联合行文于2018年发布《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》，2019年印发《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》和《中国教育现代化2035》。

最后在行政单位出现总频次上，表3为2005年—2019年“双高计划”政策行文单位出现2次以上频率总体情况。在120份“双高计划”政策文本中，出现频率最高的是教育部101次，其次是财政部35次，再次是国务院、国家发展改革委、人力资源和社会保障部分别出现了13次。国务院虽然远不如教育部和财政部出台政策数量，但是这些文件对“双高计划”建设都是引领性的，例如《国务院关于大力发展职业教育的决定》。国家发改委的重要职能包括拟定并组织实施国民经济和社会发展战略、中长期规划和年度计划，牵头组织统一规划体系建设。安排中央财政性建设资金，按国务院规定权限审批、核准、审核重大项目。在推进“双高计划”政策制定中，虽然仅出现13次，但发挥了与教育部等部门同样重要的作用，例如与教育部等部门联合发布的《关于印发深化新时代职业教育“双师型”教师队伍建设改革实施方案的通知》等。工业和信息化部出现了6次，随着科技的发展，教育信息化成为高等职业教育迅速发展必不可少的条件之一，工业和信息化部在“双高计划”建设中的作用越来越重要。例如教育部、人力资源社会保障部、工业和信息化部《关于印发〈制造业人才发展规划指南〉的通知》。国务院扶贫办出现5次，占比虽然只有4.17%，却凸显了高等职业教育在我国脱贫攻坚工作中的重要作用，例如教育部办公厅、国务院扶贫办综合司《关于印发贯彻落实〈职业教育东西协作行动计划（2016—2020年）〉实施方案的通知》。另外，天津市人民政府是唯一出现在“双高计划”政策制定中的省级政府部门，说明其在职业教育方面起到表率作用，例如天津市人民政府与教育部联合发布《关于印发国家职业教育改革试验区建设实施方案的通知》，还有自2008年起举办的职业教育最高等级的全国职业院校技能大赛，天津市人民政府都是主要承办单位。

3.政策文本的类型分布

依据《党政机关公文处理工作条例》划分的公文种类和我国“双高计划”政策文本特点，本文将“双高计划”政策文本类型划分为意见、通知、方案、规划、计划、办法、决定、标准（规范）、规定、章程等10类。

据表4分析发现，在所有120份政策文本中，意见、通知共计76份，占总数的63.3%。意见适用于对重要问题提出见解和处理办法，包括对“双高计划”建设中出现的重要问题提出的指导意见，例如《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》等。方案、规划、计划、办法共计39份，占总数的32.5%。方案不仅包括职业教育整体的改革方案，还有某个领域的建设或实施方案，例如教育部发布《关于深入学习贯彻〈国家职业教育改革实施方案〉的通知》等。规划包括整个教育、高等教育或者单指职业教育的每个阶段的规划，高等教育或职业教育每个领域的相关规划，例如，《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》等。计划是决定行动步骤的过程或技术，这里主要包括职业教育发展、职业院校管理水平提升、教师素质提高等，例如教育部《关于印发〈高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）〉的通知（2015—2018年）》等。办法包括高等职业院校建设、专业设置、专兼职教师管理、教师素质提升、实训基地资金管理、校企合作、实习管理等方面，例如《教育部财政部关于印发〈中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目遴选管理办法（试行）〉的通知》等。决定适用于对重要事项作出决策和部署，奖惩有关单位和人员，包括国务院大力发展或推进职业教育的发展和教育部等部门表彰全国教育先进单位和个人，这些政策起到引领性作用，例如《教育部等七部门关于表彰全国职业教育先进单位和先进个人的决定》等。标准（规范）虽然只有2份，却开启了我国高等职业教育走向规范的国际道路。例如《教育部关于印发〈高等职业学校物流管理专业实训教学条件建设标准〉》等21项职业教育教学标准的通知。2008年我国开始举办全国职业院校技能大赛，随着国家对职业教育越来越重视，大赛的影响力越来越大，为了推进大赛科学化、制度化、规范化建设，2018年教育部等37个部门印发了《全国职业院校技能大赛章程》。

三、结语

“双高计划”建设政策是我国教育政策特别是高等职业教育政策的重要组成部分。2019年国家正式宣布实施“双高计划”后，对“双高计划”政策进行追根溯源的系统分析具有重要的意义。针对当前研究的缺陷，本文以“双高计划”政策文本为研究对象，力图从宏观上找寻规律，以便为随后的政策改进贡献智慧。通过以上分析，本文得出以下結论：

1.时间维度

“双高计划”政策呈现三个特点：一是发布数量在整体上呈现上升趋势，反映了我国政府对“双高计划”建设的重视程度不断提高。二是政策数量虽然总体较稳定，但是各年度发布数量相差较大。三是反映了我国“双高计划”建设的关键节点。一些重要政策颁布的时间点反映在时间维度的总趋势上，例如，2006年教育部、财政部发布《关于实施国家示范性高等职业院校建设计划加快高等职业教育改革与发展的意见》，要求建设100所示范校和500个左右重点专业;2010年教育部、财政部又发布《关于进一步推进国家示范性高等职业院校建设计划实施工作的通知》，提出在原有基础上新增100所左右骨干高职建设院校建设，即从示范校扩展到骨干校建设;2015年教育部印发《高等职业教育创新发展行动计划（2015—2018年）》，提出建设200所左右优质高等职业院校，拉开了“优质校”建设的大幕;2019年教育部、财政部再发布《关于实施中国特色高水平高职学校和专业建设计划的意见》，正式启动我国高职院校“双高计划”建设。

2.参与制定政策单位

制定政策单位表现为两个特点：一是文件多是在中共中央、国务院统筹部署下，教育部、财政部等多个单位协同推进制定落实的。中共中央、国务院发布的“双高计划”政策虽然较少，但这些政策都是纲领性和指导性文件，对这些文件的进一步细化和落实，是教育部等其他部门根据自身职能共同推进的，其中教育部发挥了牵头作用，需要财政部、国家发改委等部门的大力支持和协助。从联合行文次数上可以看出，教育部对财政部、人力资源和社会保障部、国家发改委依赖程度较高。二是政策内容越来越丰富，政策参与单位不断扩大。不仅有单独行文，还有多个单位的联合行文，甚至37个单位共同发布一份文件。国务院扶贫办成为参与制定政策单位的亮点，说明高等职业教育特别是“双高计划”建设在服务国家脱贫攻坚战略上成为不可或缺的力量。

3.政策文本的类型

意见和通知使用频率最高，二者之和占政策文本总数的63.9%。从“双高计划”各个关键时间点的推进过程来看，“双高计划”政策的制定多是遵循“规划、计划、意见、方案、办法、通知”的路径推进的。政策文本中的“进一步”“试办”“暂行”“试点”“试行”表明我国“双高计划”政策变迁在不断探索中前进，例如2010年教育部、财政部发布了《关于进一步推进国家示范性高等职业院校建设计划实施工作的通知》和《关于印发中国特色高水平高职学校和专业建设计划项目遴选管理办法（试行）的通知》等。

参考文献：

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[2]庄西真.中国特色职业教育“双高计划”：怎么看、如何干[J].职业技术教育，2019（24）.

[3]郝天聪.中国特色高水平高职院校建设：必要性、内涵与重点任务[J].职教通讯，2019（3）.

[4]周建松.以“双高计划”引领高职教育高质量发展的思考[J].现代教育管理，2019（9）.

[5]孙绵涛.教育政策分析——理论与实务[M].重庆：重庆大学出版社，2011.