构建养老保险“第三支柱”的 国际经验与中国政策工具创新

摘 要：人口老年化的日益加剧倒逼世界各国政府不断提升与加强养老保险体系的建设，其中被称为“第三支柱”的商业养老保险成为了养老保险制度发展的重中之重。从账户的个人税收减免激励，到扶持相关养老产品的创新，从成立专业性的商业养老保险机构，到创建完整的制度设施，许多国家围绕“第三支柱”的建设投入了大量的政策资源，从而保证了养老金替代率的不断提高。借鉴与吸收国际经验，我国也建立起了完整的养老保险体系，并且鉴于“第三支柱”明显弱于“第一支柱”和“第二支柱”的状况，加快了对“第三支柱”的政策倾斜，同时相应的制度与机制创新依然还有可以挖掘与延展的空间。

关键词： 人口老龄化;养老保险;第三支柱;个人账户;国际经验;制度创新

面对着日益加剧的人口老老龄趋势，全球各国都在努力寻找与探索养老保险的新模式与新途径，尤其是侧重于建设养老保险“第三支柱”的政策普遍处于不断的叠加与创新之中，以求在有效减少养老金支取给公共财政带来压力的同时，提高退休人口的养老金替代率（退休后领取的养老金与退休前工资收入之比）。参照与对标国际经验，我国也建立起了立体式的社会保障制度体系，但目前整个构架格局既存在总量供给不足的约束，也存在结构性失衡的短板，因此强化与夯实养老保险“第三支柱”成为了我国改革与完善养老保险制度的重中之重。

一、前言

老年人口的快速上升让所有国家对构建养老保险制度产生了越来越强烈的紧迫感，无论是在内容供给还是惠及群体上，各国养老保险制度在过去20多年的时间中不断改进与完善，大体上呈现出“三大支柱”共存共进的格局：“第一支柱”是由国家发起设立的公共养老金制度，资金来源公共财政以及公民个人，主要特点是覆盖面广、强制性缴纳与保障最低生活需求;“第二支柱”是雇主计划，由企业以及相关员工提供资金缴纳，大多数国家主张自愿选择原则，也有一些国家如日本就带有强制性，主要目的是作为补充养老生活保障，同时兼顾激励作用;“第三支柱”是商业养老保险安排，完全由家庭或个人自由缴费储蓄或者购买，也可以采取以房养老的保障形式。在这里，我们可以给“第三支柱”作出一个明确的定义，即是国家通过一定的激励政策，引导个人通过商业保险或储蓄计划进行养老保险安排的制度设计。

“三大支柱”在各国的叫法并不尽相同。美国称“第一支柱”为政府养老金，其中既有联邦政府养老金，也有州和地方政府养老金，覆盖群体分别除了联邦政府雇员和州与地方政府公务员外，也包括一些企业部门雇员;“第二支柱”在美国称为私人雇主养老计划，而“第三支柱”则称为养老储蓄计划。英国称“第一支柱”为国家基本养老金，“第二支柱”为职业养老金，“第三支柱”为个人养老计划。德国称“第一支柱”为强制性养老保险计划，包括农民养老保险计划、专业人士养老计划、公务员养老计划，“第二支柱”为职业养老金计划，“第三支柱”为个人养老金计划。日本则将“第一支柱”称为“国民年金”，“第二支柱”为厚生年金和共济年金，“第三支柱”则称为个人免税储蓄与个人定额供款养老金计划。

澳大利亚的养老金制度构成具有自己的特色，除了被称为“第一支柱”的老年退休金计划外，还在此基础上创建了“过度退休政策”，即55岁以上半退休、个人收入达到纳税边际税率在15%之上的人群可一边从公积金中提取养老金，一边将部分工资存进公积金中，等于就是原来缴纳的养老金可以免交个人所得税之外，现在存入公积金账户的部分工资也能享受免税的待遇;同时，澳洲政府也积极推动被作为“第二支柱”的超级年金与作为“第三支柱”的个人自愿储蓄计划。

尽管“三大支柱”叫法各异，但各国均体现了国家、雇主和个人共同驱动养老保险制度建设的责任与义务，而且在“三大支柱”的关系上，几乎所有国家都明确规定只有在参加了“第一支柱”缴费的前提下才能享受“第二支柱”和“第三支柱”缴费的税收政策优惠，而且像日本、德国“第二支柱”的缴费因部分由公共财政承担，如果投保人没有履行“第一支柱”的缴费职责，就会自动失去“第二支柱”的缴费资格以及退休后养老金的领取权能。

二、主要国家“第三支柱”的发展状况与经验

被视为当今世界各国养老金体系最流行的“三支柱”结构思想最早由美国总统富兰克林·罗斯福于1934年提出;1994年，世界银行提出正式主张，建议各国政府构建“三支柱”养老保障体系。2005年，世界银行又建议设立非缴费养老金、缴费养老金、个人储蓄账户、自愿性储蓄、非正规的保障形式等“五支柱”老年收入保障模式，但也只是对“三支柱”结构模式的进一步分解与细化，也并没有改变“三支柱”的本质与内核。而在“三支柱”的构筑中，各国政府最初都普遍运用公共财力创建“第一支柱”，但随着老年人口的增加与公共支出压力的增大，后来又将政策重点移位到“第二支柱”与“第三支柱”的建设上来，尤其是“第三支柱”成为了各国政府夯实整个养老保险制度的最主要着力点。

美国：美国是“第三支柱”发展最为成熟的国家，相应的养老金积累规模远高于其他任何一个单一经济体。一方面，联邦政府鼓励各类金融机构面向申请人开设个人退休账户（简称IRA），个人也可在银行或财政部批准进行保管业务的非银行机构开户，并由其作为受托人或保管人，且该账户中的养老资产可以在进入新的工作单位或退休时进行转移。其次，根据税收激励方式的不同，IRA分為传统型与罗斯型两种，前者采取EET（投保资金税收递延至领取阶段征收，投资收益免税）模式，后者采取TEE（缴费阶段征税，投资分红、利息免税）模式，通常民众年龄低于70岁半的雇员都有资格参加两种模式的缴费，不过，TEE模式账户中的资金在59岁半时可自由取出，但从目前情况看，传统型个人退休账户还是占据绝大多数。不仅如此，联邦政府对银行、共同基金公司以及保险公司的产品开发与供给不设准入门槛，并鼓励各类金融产品参与，同时，IRA账户人可自主选择各类投资产品，根据自身的风险收益喜好，自主、灵活地配置资产;作为监管机构，美国税务局、美国劳工部、证监会及其他金融监管部门联合且间接参与养老金金及其商业投资的管理。

日本：由个人免税储蓄账户与个人定额供款养老金计划组成的日本养老保险“第三支柱”目标设定人群起初是20岁以上的成人，后来进一步扩围至19岁以下的年轻人，并且每个人都可以单独设立账户，账户享受减免税支持。在“第三支柱”中，最值得注意的是日本的长期护理保险，这一险种的覆盖对象是日本40岁以上的公民，采取强制缴费方式，由政府拨发公费与参保者自身缴纳的50%共同组成保费，服务范围险涵盖健康保险、医疗保险或护理领域;另外引人注意的还有日本住房反向抵押贷款，即老年人可以用自己名下拥有完整产权意义的房屋或土地作为抵押品，向金融机构申请融资贷款用于养老支出，居住期间每月仅需支付利息，无需偿还本金，一直到贷款人过世后，金融机构作为产权代理人对房屋进行拍卖出售，从中获取贷款本金。

德国：称为个人养老计划的德国“第三支柱”包括银行储蓄计划、个人养老保险合同和投资基金储蓄计划三种形式，分别由银行、保险公司和投资基金供给，采取的是自愿型基金积累制形式，但政府提供财政补贴和税收减免。具体说来，德国“第三支柱”主要由里斯特计划和吕库普计划两大政策主力所驱动，里斯特计划主要针对中低收入者以及子女数量较多的家庭，方案内容主要包括一般的基础补贴、针对家庭设置的子女补贴以及出于鼓励年轻人参保目的而设置的特别补贴和税收优惠，而且目前里斯特养老金成为德国民众最喜爱的第三支柱养老金融产品，合同签署量超过了1100万人次;吕库普计划专门为不符合里斯特养老金资格的个体劳动者所设计，账户享受免税和退税，年满 62周岁以后就可以领取养老金。与日本一样，德国“第三支柱”中也特别推出了长期护理保险，而且也是由相关政府部门采取强制要求参与的形式，所有适龄劳动人口均需参保，参保费用由雇主、雇员和政府共同分摊，政府每年向该保险划拨出占GDP约0.9%～1%的财政资金。

英国：作为个人养老金保险金主要来源的英国“第三支柱”包含以养老储蓄为主的个人养老计划、以养老投资为主的自主投资养老金计划及达到国家制定标准的存托养老金计划，单独账户根据养老金供应商提供的是否在英国税务局登记注册享受税免税减等政策支持。值得注意的是，英国的“第三支柱”近年来出现了与“第二支柱”的融合趋势，即许多职业年金也允许人们以资源补充缴费的形式缴纳一些额外的供款，只是如果由不同的公司提供，这些资源缴费被视为独立于职业年金计划之外的部分;另外，英国法律规定，没有为雇员提供职业年金计划的雇主必须与一家或多家保险公司达成协议，使其雇员能够参加个人养老计划。

新加坡： 新加坡养老保险“第三支柱”推行中央公积金的个人账户制，该账户分为普通账户、医疗救助账户、专门账户等，政府在账户层面提供税收优惠，个人或者雇主的缴费全部存入个人账户中，而三大账户中尤其引人关注的是新加坡政府近年实行的“乐龄健保计划”，该计划是一项面向重度失能老人的保险制度，在不选择退出的情况下，拥有中央公积金的人员在40岁时会自动进入乐龄健保计划，而个人中央公积金的医疗保健储蓄账户则成为了保险缴费的来源，且每年的保费保持不变。制度推出初期，参保者最多可获得累计60个月以及每月300新元的保险金给付，后来又增至400新元，相应地最长累计给付期限也延长至72个月。起初，“乐龄健保计划”由三家保险公司负责管理，从2021年起，政府从三家私人保险公司手中接管了130万份乐龄健保计划保单。

从全球主要经济体对养老保险“第三支柱”的建构来看，虽然具体内容各有千秋，但却存在许多的共同点。一方面，除了EET、TEE模式外，许多国家政府还针对“第三支柱”账户提供了包括EEE（缴费、投资收益与养老金领取全程实行个税全免）、TET（投资收益免税，缴费与领取时征税）、ETE（税收延迟到领取环节收缴，但对投资收益征税）、TTE和ETT（缴费环节免税，对本金与投资收益都征税）等多种税收优惠政策。相比较而言，由于EEE是国家税收损失成本太大，因此只有极少数国家采用，而EET、TEE要优于TET、TTE和ETT，由此也被许多国家所配置选用。当然，不少国家还针对不同群体实施了差别化的税收优惠安排，比如澳大利亚规定，在缴费环节雇主为75岁以下雇员提供的养老金部分、个体户自愿储蓄养老金部分全部抵税，同时60岁以上的公众从养老基金中提取全部养老金全部免税;德国的吕库普计划分别对单身与已婚提供每年2万欧元与 4万欧元的最高免税支持;另外，美国的罗斯个人退休账户在59岁半后自由取出时不仅免付所得税，而且全部所得还可留给下一代受益人。

另一方面，各国政府通过放大投资自由度来提高收益与增值。除了定期储蓄、公债外，日本个人免税储蓄账户还可以自由委托养老公司或保险与基金公司投资于股票、期权等风险资产，美国的IRA账户资金也可投资于股票、债券、存单、共同基金、年金产品等，而且证券资产投资占比目前提高到了40%，英国更是给予了个人养老储蓄账户更高的自由度，不仅可以投资股票、债券等，还可以投资于艺术品以及外国期权合同，甚至私募股权、风险投资基金等也在投资选择范围之内。即便是比较保守的德国，法律也将老保险基金投资于股票的比例放宽到21%至75%，同时投资于房地产、流动资金和套期保值性金融衍生工具的上限也分别提升至30%、49%和30%。特别值得注意的是，在投资产品供给上，目前发达国家都普遍大力推进生命周期基金产品的开发，且该产品被认为是数十年来养老金融市场最成功的创新成果之一，其重点强调的是在个人整体生命周期视角下进行投资资产的配置，契合了全生命周期養老的财富管理理念，由此导致了相应资产规模和各国养老金账户持有比例的不断迅猛增长。

正是由于充分的税收政策的刺激，加之投资收益的有利补充，使得养老保险“第三支柱”在许多国家成为了超过“第一支柱”与“第二支柱”的最强大板块。根据世界银行组织建议，要维持退休前的生活水平，养老金替代率需不低于70%;国际劳工组织建议，养老金替代率最低标准为55%。观察发现，美国、英国、加拿大等欧美国家的“第一支柱”的替代率平均在40%，另外的60%则依靠“第二支柱”和“第三支柱”，而且欧美国家企业年金和商业养老金的占比与替代率大体相当，真实构成了基本养老保险以外的重要补充，从而实现了70%至75%的整体养老金替代率。

三、我国养老保险“三大支柱”构成分析

一般而言，世界上发达国家进入老龄化社会时人均GDP都达到了1万美元以上，其中美国为10645美元，日本为11579美元，韩国为17380美元，新加坡为23356美元;我国进入老龄化社会的时间是2000年，人均GDP仅为946元。强烈对比的结果清晰地说明中国是“未富先老”的国家，正是如此，我国养老保险制度建设与完善的压力要大于任何一个主要经济体。而参照国际经验，我国也建立起了立体层次的养老保险体系，其中包括以基本养老保险为主的“第一支柱”、以企业年金和职业年金为主的“第二支柱”以及由个人养老储蓄和商业养老保险组成的“第三支柱”。

基本养老保险制度正式运行于1992年，基本规定是，以职工基本工资为基准，单位缴费比例为20%，个人缴费比例为8%，共同组成了职工的基本养老金账户;与此同时，对于没有单位的个人，可参照当地上年度在岗职工平均工资20%的缴费比例投保。据人社部发布的最新统计数据显示，目前我国基本养老保险覆盖了10亿人口，覆盖率逾90%，形成了全球单个国家中最为广泛的基本养老保险覆盖网，同时，全国基础养老金最低标准的绝对数额经过连续18年提高后已从制度建立初期的每人每月55元提高至目前的93元，城乡居民人均养老金水平已提高至170元/月。

短期看，截至2020年底，全国养老保险基金总收入4.5萬亿元，总体处在收支平衡状态，但目前养老金的发放是建立在“现收现付”的模式基础之上，即以现有劳动人口的养老保险缴费用作退休人口的养老保险的领取，并且这种模式连续有效运转是建立在这样一个假设前提下：劳动人口占总人口的比例大大超过退休人员，缴纳的社保收入超过需要支付的养老金。因此，“人口抚养比”，即劳动年龄人口需要赡养的老年人数量的比率就成为决定养老金支付力量强弱的关键因子。资料显示，目前我国人口总抚养比是2.8：1，即2.8个劳动者抚养一个老年人，但是随着老龄化的逐步提高，在生育率日渐下降的前提下，抚养比将出现降低甚至恶化趋势。

据专家预测，今后我国每年还有800万至1000万人迈入老年人行列，预计到2050年前后我国老年人口将达到峰值4.87亿，占总人口的34.9%，届时，我国“抚养比”将下降到4∶3。果真如此，“现收现付”养老金模式显然难以为继。值得注意的是，2020年我国基本养老保险基金收入大幅下降，仅为48712亿元，而基本养老保险基金支出不减反增，达到54563亿元，养老基金首次出现当期结余为负的养老金缺口，缺口额达5851亿元。按照中国保险行业协会发布的《中国养老金第三支柱研究报告》显示，未来5至10年我国养老金缺口可能高达8万亿至10万亿元。

再看“第二支柱”。2003年正式推出的企业年金计划至今已运转18年之久。按照《企业年金办法》的规定，只要参加了企业职工基本养老保险的用人单位及其职工，都可建立企业年金制度，这也就是说，购买了基本养老保险乃是员工享受企业年金制度的前提，看得出，年金计划在倒逼企业和员工增强养老保险意识的同时，也可在总体上充实与增强“第一支柱”的支付能力。另外，《企业年金办法》允许企业按照职工在本企业工作年限的逐渐增加而设置员工从个人账户递进获取企业缴费与投资收益的动态额度，这实际是将企业年金转换成了一种长期激励机制，有利于增强企业对人才的吸引力与维系员工队伍的稳定。

但是，来自人社部数据显示，截至2020年底企业年金余额积累规模为3.6万亿元，相对于101万亿的GDP而言，年金占比只有3.6%;另外，虽然建立年金的企业数量超过了10万户，但占比却不到0.5%;同时参加年金的员工人数尽管达到了6950万人，但仅占46271万城镇就业人员的15%。特别值得注意的是，企业年金缴纳结果其实与企业运营好坏直接相关，经营好的时候可以正常补给，若年成不好，企业连基本养老保险的上缴就成问题，就更不用说年金缴纳了，也正是如此，“第二支柱”的企业年金已经连续两年呈零增长态势，参与年金计划的员工人数也呈现出不断走低的趋势。

对比欧美等主要国家，我国的养老保险金账户资金构成中，基本养老保险的占比超过七成，其余就是企业年金与商业养老保险，相应地，我国超过90%的收入替代率由基本养老金来承担，第二支柱的替代率不到7%。对此，自2015年开始，我国开始了“第三支柱”的建设步伐，但是，从绝对数额来看，目前我国商业养老保险余额仅为0.6万亿元，只占中国养老保障体系资产余额的5%左右，覆盖人群只有0.14亿人。形象地判断，目前我国第一支柱是“一支独大”，第二支柱则是“一块短板”，而第三支柱则还是“一棵幼苗”。并且由于主要依靠“第一支柱”，目前我国养老金替代率不到45%。

四、“第三支柱”的国内政策拓展

相较于“第一支柱”和“第二支柱”的发展而言，围绕着做大做强“第三支柱”，政策资源所投入的力度不断加大，总体方向是建立以账户制为基础，个人自愿参加，国家财政从税收上给予支持以及资金形成市场化投资运营的个人养老金制度。目前来看，银行金融机构提供个人账户的开立服务已经没有任何技术障碍，同时财税支持措施针对不同的计划与产品差别性落地，但个人自愿参加的热情远未调动起来，相应的市场化投资运作效果十分甚微。

（一）税优健康险

自2015年8月开始，国内31个城市启动实施税优健康险试点，至2017年7月1日起在全国范围内推广。按照《个人税收优惠商业健康保险暂行办法》，企事业单位员工可以每月购买200元或每年购买2400元的健康险种，购买费用用作当月或者当年员工个人所得税的减免额度。严格说来，税优健康险虽是“第三支柱”的组成部分，但作为一个专属健康险产品，适用范围仅限于纳税人群，这就等于将老年人群排斥在外，因此，短期看税优健康险也就算不上是养老保险品种，同时因保费额度太小以及相应的个税减免效应微弱，其总体呈现“叫好不叫座”的尴尬格局，原计划到2025年将市场规模做到超过2万亿元的政策目标可能很难达到。

（二） 递延型商业养老保险

自2018年5月1日起，上海市、福建省（含厦门市）和苏州工业园区试点实施了个人税收递延型商业养老保险，期限暂定一年。按照顶层设计，购买递延型商业养老保险可以每月最多抵扣工资的 6%，最高不超过1000元，每年最高 1.2 万元，同时计入个人商业养老保险资金账户的投资收益，暂不征收个人所得税，只在个人领取商业养老金收入时缴纳其中75%的个人所得税，其余25%则免税。截至目前，这项试点已超期两年多的时间，而相关数据显示，截至2020年末，共有23家保险公司参与个人税收递延型商业养老保险试点，19家公司出单，累计实现保费收入4.3亿元，参保人数只有4.9万人。看得出试点效果仍然并不理想。

（三）专属商业养老保险

2021年5月，银保监会发布《关于开展专属商业养老保险试点的通知》，宣布自2021年6月1日起，由人保寿险、中国人寿、太平人寿、太保寿险、泰康人寿、新华保险等六家人身险公司在浙江省（含宁波市）和重庆市开展专属商业养老保险试点，试点期限暂定一年，主要内容是支持试点保险公司创新开发投保简便、缴费灵活、收益稳健的专属商业养老保险产品，消费者达到60周岁及以上方可领取养老金，且领取期限不短于10年;鼓励试点保险公司积极探索服务新产业、新业态从业人员和各种灵活就业人员养老需求，允许相关企事业单位以适当方式，依法合规为上述人员投保提供交費支持;在风险有效隔离的前提下，鼓励试点保险公司积极探索将专属商业养老保险业务发展与养老、照护服务等相衔接，满足差异化养老需求。不同于前两次试点集中于税收优惠的激励，本次试点则是鼓励商业保险公司从产品革新的角度出发，对于“第三支柱”给予充实与强化。

（四）国民养老保险股份有限公司

2021年9月，中国银保监会批准中国保险行业协会“关于设立国民养老保险股份有限公司” （以下简称国民养老公司）的申请，由17家企业共同出资筹建的国内最大的专业性养老保险公司将在一年之后正式筹建完成落地。资料显示，国民养老公司注册资本111.5亿元人民币，发起人股东中除了泰康人寿一家保险公司外，主要由非保金融企业构成，其中最主要的成员包括工银理财、农银理财、中银理财、建信理财、交银理财以及中邮理财等在内的10家银行理财子公司，另外还有2家券商系投资公司和4家不同背景的投资公司，可以说国民养老公司是一个多元金融企业的集群方阵。而且正是这一商业化组织展现出的全新面目，极有可能给“第三支柱”场赋予别样的支撑能量，主要表现为：

1.借助鲶鱼效应盘活市场存量和增量。国内传统寿险企业目前通过在旗下设立诸如太平养老、平安养老等专业性养老公司直接涉足养老金保险业务，同时基金与信托公司等非银金融机构也推出了包括养老目标基金（FOF）等在内的许多养老金融产品，但这些机构或产品目前重点开发的“第二支柱”市场，从这个意义上来说，国民养老公司实际有效填补了商业保险市场的空白，使得其在推动供给主体扩容的同时，也可加剧商业养老保险市场的竞争，最终的结果也必然倒逼市场参与者在产品与服务上作出改良与升级;另一方面，银行占绝大多数的股东结构多元化是国民养老公司的重要表征，其对外传递出的信号是未来还会有更多非险企业参与商业养老保险市场的竞争，多路商业力量联袂推动“第三支柱”的发展，整个商业养老金的市场盘子也会越做越大。

2.依托资源优势做大市场存量和增量。在国民养老公司的17家出资人中，10家为银行理财公司的股东格局代表的是商业银行以团队的面孔集体为养老保险业务提供增信支持，反映到需求侧层面就是显著增强客户的安全感与信任度;另一方面，银行本身就具备明显的渠道优势、场景优势和用户优势，不仅客户群体庞大，并且线上业务的推广与普及力度也比保险企业强了不少，而更为重要的是，银行线下还下沉到城市社区，更能贴近用户群体，相比于险企通过保险代理人员进行零散地推更容易在客户生成上形成规模聚集效应，凭借以上资源优势，国民养老公司既可引导银行储蓄客户转化为保险客户，也能够在线上线下挖掘更多的增量用户，从而不断巩固与拓展商业养老市场的范围与边界。

3.凭借覆盖效能扩展市场存量和增量。数据显示，在国内目前多达 90 多万亿元的个人储蓄存款中，有2/3以上的储蓄皆为一年期以内存款，同时近26万亿元的银行理财产品中属一年期以内的产品占4/5，二者不仅所得回报率低，更主要的是与养老保险资金的长周期特征不吻合，自然就体现不出产品的养老特征，相反，通过国民养老公司的运作，将养老特征并不显著的短期资金引导到长期限、养老属性强的“第三支柱”产品上，然后通过投资股票、债券以及股权等金融权益类产品形成看得见的回报，便可展示出对用户的吸引力与粘连度，进而带动整个商业养老保险市场基础的壮大与形态的扩容。

4.依靠业务带宽做强市场存量和增量。虽然依规国民养老保险也可以像传统险企那样经营基本养老保险、年金业务以及健康保险业务等常规业务，但值得注意的是，在目标业务构成上，国民养老公司增加了商业养老计划管理业务与保险兼业代理两大全新项目，后者无疑是在复制商业银行作为保险公司兼业代理的渠道模式，代表着国民养老保司未来也可扮演传统保险公司的兼业代理，而“商业养老计划管理业务”则覆盖日常生活服务、医疗与康复护理服务、健康管理与促进服务、精神文化服务、临终关怀与殡葬服务等全生命周期，业务带宽的显著延展意味着国民养老公司可以释放出健全的服务技能与功能，商业竞争也更显比较优势，赖以做大与深耕商业养老保险市场的空间也会变得更为广阔与宽泛。

五、做大做强“第三支柱”的后续方策

一定意义上而言，国内养老保险第三支柱成长的不足也说明其存在着值得想象的拓展空间，也代表政策层面还有较为丰富的激励与撬动余地。根据银保监会、发改委、财政部等13部门联合发布的《关于促进社会服务领域商业保险发展的意见》，到2025年要力争为参保人积累不低于6万亿元商业养老保险责任准备金，也就是要在现有基础上驱动商业养老保险规模增长10倍，年均增长达到2倍，为此，需要在税优政策的刺激力度、产品创造的供给力度等多方面加快步伐与精耕细作。

（一）不断完善养老金第三支柱专属账户制

在与个人绑定的前提下，“第三支柱”账户可以随投保人职业的转换以及居住地理空间的迁移而发生变动，同时该账户投资个人养老产品不仅享受税收优惠的支持，而且由投资自对账户进行自我管理，按照监管标准对投资品种、税收优惠等进行自由选择。满足上述要求，建立养老金第三支柱专属账户的关键是需要所有金融行业建立起统一的个人养老金制度平台，该平台与税收管理系统实现无缝衔接，健全与畅通金融机构参与第三支柱账户的服务供给与满足投保人创建第三支柱账户的现实需求以及获得税优便利的渠道系统。

（二）加大对商业养老保险产品的税收政策支持强度

一方面，运用EET与TEE两种杠杆强化对第三支柱的激励力度，如购买税延养老险在缴费期间所形成的投资收益暂不征收个人所得税，但个人在领取商业养老金收入时也须缴纳其中75%的个人所得税，而为了提高产品吸引力，可否考虑领取阶段的投资收益全部免税，且只对本金征缴个税;另一方面，在已经建立与实施个人综合所得税制的基础上，第三支柱账户的年终个税建议以家庭为单位主体进行征收，由此既能够使账户持有人彻底“摆脱”所在供职单位的身份限制而灵活自由配置税延型养老产品，也能够产生一人购买而带动全家的效果。

（三）畅通“三大支柱”账户机制，在此基础上加快建立总账户制为基础的个人养老金制度

一方面，允许符合相关政策要求的投保人将第一支柱中的个人所缴部分转移至第二支柱或第三支柱，在此基础上进行市场化投资与管理;另一方面，支持离职人员将“第二账户”中归属个人的资金转移到第三支柱;同时，如果单位未建立企业年金，提倡企业将年金中给予个人的税优政策资金部分转移到基本养老金账户中。畅通后的三大支柱账户封闭运行，既可用于保险人缴费，也可归集投资收益以及缴纳个税等，账户管理人就是参保个人，可在账户存续期内自主选择投资委托人。作为政策的有力策应，还可考虑发行30年期的特别国债以做实基本养老金账户，在加强资产端匹配更长久期资产与长周期有效管理的同时，激励投保人放心地实现个人所缴部分的账户转移。

（四）通过竞争机制激活供给侧产品多元化潜能

第三支柱目前不仅存在产品供给不足、可供投保人选择的标的短缺等短板，而且产品结构单一，同质化比较严重，真正个性化、差异化的产品并不多;同时很多产品叫好不叫座，规模积累能力差，市场体量较小。提升第三支柱的投保人参与度和市场覆盖面，必须突出长期性、安全性和领取约束性的养老金融产品优势地位，将保险系产品作为中国养老金第三支柱发展初期的产品主体，支持保险业先行先试养老金第三支柱并进行深化和扩大推广，同时鼓励商业银行、基金公司等各类金融机构积极参与养老金融产品提供，组成丰富的养老金融产品池，并基于相关标准，各类机构对纳入平台产品池中的产品进行信用背书，金融产品池中的产品实行动态调整，不断进行更新迭代。

（五）强化基础设施服务的配置与供给

一方面，要规范商业养老保险统计指标的主要内涵、统计标准，修订与完善行业经验生命表、疾病发生率表等数据资源，在此基础上建立起与国际商业养老保险相统一的标准与制度规范;另一方面，作为必要的人力资源配给，政策层面有必要对投保人所在单位建立与提供商业养老保险服务作出明确硬性规定，如由用人单位指定专人履行员工加入“第三支柱”的手续办理、个人缴费与税收征缴等;此外，重要的是须在中央银行主导下政府多部门联合建立统一的“第三支柱”公共服务平台，平台不仅可提供自由选择的丰富养老保险产品，以满足不同群体的需求，也可以对账户内所有的缴费、交易和投资信息进行备份，还能作为業务接口提供财税收优惠服务供给，且便于对金融产品和金融服务展开监管，以防范潜在的金融风险。▲

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[9]张锐.松绑养老金投资基建一举数得[N].中国证券报，2016-08- 17.

[10]张锐.划转国资充实社保利好民生[N].经济日报，2017-11-12.

[11]张锐.加厚基本养老保险的安全垫与防护网[N].上海证券报，2018-01-26.

[12]张锐.企业年金“扶上马”还需“送一程”[N].经济日报，2018-02-07.

[13]张锐.税延养老险试点需破除瓶颈[N].经济日报，2018-04-19.

[14]张锐.全国统筹从省级统筹做起[N].经济日报，2018-06-15.

[15]张锐.养老金的后续增升仰仗于市场化动能[N].中国财经报，2018-07-17.

[16]张锐.由基本养老金的投资收益说开去.证券时报，2021-09-24.

[17]张锐.及时夯实养老保险“第三支柱” [N].经济日报，2019-08- 09.

[18]张锐.拓宽畅通养老保险“第三支柱”成长管道[N].国际金融报，2021-03-08.

[19]张锐.夯实养老保险“第三支柱”的市场基础[N].上海证券，2021- 09-19.