控制权分配与高校管理重心下移：一个分析框架的检验

王务均 王洪才

一、提出问题

新世纪以来我国高教管理体制改革持续推进，特别是《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010～2020）》颁布以来，我国高等教育系统在建设现代大学制度和完善大学治理结构方面取得了重要进展，形成了具有中国特色的高等学校内部治理基本框架——党委领导、校长负责、教授治学和民主管理[1]。这可以说，我国高校校级层面的治理框架及运作机制已几近成熟。但无论是在理论界还是在实践界，大家普遍认为我国高校治理体系及治理能力还有待增强，距离实现高等教育治理现代化的距离还很长[2]。为何业已建立的治理框架起不到应有的效果？笔者认为，完善大学治理结构的关键不仅要健全校级层面的治理设计，更要从大学组织属性及其发展的阶段性视角，深化高校院系组织的治理变革和制度创新。进一步说，大学是“底部沉重”的组织，其学术创新力和核心竞争力均来自基层院系和学科组织，要将大学治理改革推向纵深，必须遵照高校组织规模和学科发展的阶段性特征，推进管理重心下移，将权力及资源等管理要素配置到最合适的管理部位，并使之拥有相应的办学控制权，这也是我国高等教育治理现代化建设的重要方向。

关于高校管理重心下移，学术界已积累一些重要研究成果。王洪才指出，要实现大学内部治理，就要求权力既不能过分集中，又不能过分分散，需服从一种“中位原则”，即均匀分布大学权力，才能实现学术创新与治理效率的平衡[3]。龚怡祖认为，管理重心是“管理者根据组织自身的性质、特点和任务，将责、权、利等管理要素在组织内部有重点地进行配置的部位”[4]，各种管理要素的配置受制于高校对权力集中度的需求，包括组织结构特征、决策信息成本以及核心成员工作规律等影响因素。查永军指出，高校作为学术组织，实现管理权力重心“下沉”是其理想选择，但现实中却存在诸多“阻滞”因素，院系更多的是承担责任而不是拥有权力[5]。周光礼认为，要推动高校管理重心下移，将二级学院真正变成集教学、科研和行政管理等权力于一身的实体机构，以扩大其自治范围，提高其治理能力[6]。以上文献普遍论及推进高校管理重心下移的重要性和迫切性，揭示了判定高校管理重心的影响因素和降低管理重心的分权原则及路径。但上述文献均是在给定高校发展类型前提下进行组织管理和制度变革研究的，未能对高校管理重心下移中的核心元素——权力及资源——加以深入的性质和类型分析，其研究视角及分权设计过于宏观，也忽视了对高校基层组织（特别是专业系和学科）的行为激励，因而对我国高校管理重心下移改革的理论解释和指导作用有限。

我们知道，一所高校在其办学过程中必然经历多个发展阶段，譬如从“本科学院”转型为“多科型大学”，再从“多科型大学”发展到“高水平大学”等。虽然龚怡祖先生已阐明“不同发展类型的高校应根据实际状况来判断是否应当响应管理重心下移的要求”，但他仅侧重探讨了研究型大学管理重心下移的目标和路径。再者，从权力和资源角度看，高校管理重心下移的实质是在大学内部分割和转让组织决策以及资源分配的“控制权”，并使这一权力（利）能够更好地与相应管理层级的发展环境、工作目标和信息优势结合起来，使该层级拥有更为充分和灵活的实际权力与决策空间，从而改进校内权威关系、决策绩效和行为方式。文东茅、刘晓斌和洪昔仁、孙阳春等学者已将控制权理论引入教育治理研究，用以分析民办学校产权、高校权力契约以及剩余权力归属等问题①参见：文东茅.论民办学校的产权与控制权[J].清华大学教育研究，2003（02）：29-34；刘晓斌，洪昔仁.我国高校权力中剩余控制权和剩余索取权配置结构探析[J].教育发展研究，2015（11）：55-60；孙阳春.大学治理中的道德风险防范：剩余权力的视角[J].高等教育研究，2018（02）：22-26.，丰富了我国教育治理研究的理论视野和分析工具。鉴于此，本文延续组织制度分析和“控制权分配”的理论思路，依据高校发展的阶段性特征和治理需求，研究高校控制权划分及其在不同管理层级（校-院-系）的分配与转移机制，以及由此形塑的校内权威关系、治理方式与管理重心下移的微观运作，从而建立一个整体性的高校管理重心下移分析框架，然后再用一所高校20余年的办学发展与管理变革为案例，检验本文给出的分析框架和理论预设，最后提出研究结论与展望。

二、分析框架：控制权分配与高校管理重心下移

在企业治理领域，有关“控制权”的研究起源于伯利和米恩斯的《现代公司与私有财产》一书。该书揭示，在现代股份公司中普遍存在财产所有权和经营控制权分离的“经理革命”。法马与詹森将企业决策程序解构为“决策经营”（提议和贯彻）和“决策控制”（认可和监督），并重申行之有效的企业决策制度，意味着决策控制在一定程度上与决策经营相分离[7]。德姆塞茨认为，企业控制权是“一组排他性使用和处置企业稀缺资源（包括财务资源和人力资源）的权利束”[8]。但自从经济学家完成了从“完全契约”到“不完全契约”的范式转换后②“不完全契约”源于新制度经济学家科斯与威廉姆森等人的原创性研究。科斯在《企业的性质》一文中最早质疑“完全契约”的可能性，威廉姆森则进一步明确“并非所有的交易均能被天衣无缝地纳入古典缔约活动的范畴”（参见：陈郁.企业制度与市场组织——交易费用经济学文选[M].上海：格致出版社，2009：25）。这为格鲁斯曼、哈特和莫尔等提出和建立不完全契约理论提供了知识准备。在此之前，西方古典契约理论则认定，签约双方能够“签订预测所有可能事件及其权利条款”的契约.，“控制权”研究的重心转向了“剩余控制权”。格鲁斯曼和哈特指出，剩余控制权是解决不完全契约情况下企业权力归属和行使问题的重要安排[9]，因此掌握剩余控制权即拥有更为充分和灵活的“剩余”决策空间。

控制权能够分割和相机分配。哈特与莫尔强调，企业控制权是所有者决定其资产所有用法的权利，分为契约明确界定的“特定控制权”和契约无法界定或预期的“剩余控制权”[10]。阿洪和蒂罗尔认为，控制权有“正式控制权”和“实际控制权”之别。前者源于资产所有权或科层组织的正式（法定）权威，即理论上应该由谁决策；后者则源于信息优势和治理实践，即根据实际的决策权[11]。在控制权分配方面，哈特认定，控制权由所有者（投资者）拥有或独享[12]；阿洪和博尔顿则指出，控制权能在所有者、经营者以及外部投资者之间转移和相机配置[13]；马斯金与梯若尔最后证明，在“新型企业”，人力资本属于主动性资本，企业控制权应为物质资本所有者与人力资本所有者共享[14]。我国学者徐德信、汪建新和杨记军等将“控制权”理论用于国内公共领域、组织内部以及政府治理分析①参见：徐德信.控制权的公共领域[J].学习与探索，2000（03）：24-31；汪建新.组织内控制权分配：机制设计的视角[J].南开管理评论，2008（02）：61-68；杨记军，等.国有企业的政府控制权转让研究[J].经济研究，2010（02）：69-82.，以解释改革开放以来中国取得的经济成就和治理经验。

周雪光和练宏将政府治理中的“控制权”进行了维度划分，并指出这几个维度的控制权在中央政府（委托方）、中间政府（管理方）和基层政府（代理方）间的不同分配方式，将导致迥然不同的政府治理模式[15]。这一理论分析的核心是将“控制权”界定为政府契约（如各类法律制度、管理规章和任务安排等）明确规定之外的资产使用权和活动决策权。他们认为，根据治理实践，控制权可在各层级政府间进行必要的分配转移和组合，从而促成政府组织结构中的正式权威（Formal Authority）和实质权威（Real Authority）相分离。也就是说，在中央政府保留正式权威前提下，下属部门或地方政府会因幅员辽阔和行政链条漫长等原因，而凭借信息、时间及治理成本等优势，拥有相关组织决策或资源配置的实际（或事实上的）控制权——即本研究意义上的“管理重心下移”。而且两位作者还强调，这样的控制权“转移”，既可能是中央政府的策略性考虑（比如正式书面授权），也可能是以非正式形式的不自觉转移，但无论是哪种转移类型，政府治理模式及其行为意义都随之发生了重大变化。正如周光礼所说，我国高等教育治理在系统层面、大学层面以及基层学术组织层面具有高度的同构性，校院两级关系嵌入在政府和大学关系之中。换用笔者的话，我国高校管理既受制于国家制度逻辑和政府治理机制，也受制于大学发展规律与学术创新实践。因而，延续组织和制度分析的逻辑，将高校管理重心下移研究置于中国制度环境下考察，也许能为理论界和实践界找到破解这一难题的制度密码和中国经验[16]。从这一角度，本研究对周雪光和练宏的“控制权”模型进行延伸和拓展，将之用于分析高校“校-院-系”三级治理及其管理重心下移研究中来，并遵循如下路径：

首先，建构高校管理重心下移的组织背景，将“校-院-系”三级组织看成是由“委托方-承包方-代理方”构成的管理系统和契约模型。校部机关作为委托方，拥有组织决策和治理设计的正式（法定）权威。系科视作代理方，有责任执行和完成校、院制定的工作目标与学术任务。学院是承包方，受校部机关委托承担激励和监督系科工作的管理职责。其次，将“控制权”界定为高校管理中的组织决策权和资源配置权，既包含高校规章制度（管理契约）中明确界定的控制权，也包括它们未曾规定的剩余控制权。再次，根据高校管理实际及其权力运行过程，将高校“控制权”划分为目标设定权、考核调整权和资源分配权三种类型。其中，“目标设定权”即校部机关为下属院系设定工作目标和任务的控制权。目标设定权源于高校科层权威和正式制度安排，是校内组织决策和权威关系的核心。“考核调整权”是根据院系完成工作目标和任务的考核情况，对其进行工作调整或组织人事变动的控制权。考核调整权是与目标设定权相衔接的，即在工作目标和任务设定后，校部机关可以直接对院系进行工作考核或组织调整，也可能将这一控制权委托给学院行使。“资源分配权”是指落实工作目标和学术任务所需的物质资源或精神激励，包括资源使用、奖惩设置和激励约束等控制权。相对前两类控制权，资源分配权相对独立，相关资源分配和激励方案可由校部机关决策，也可发包给学院甚至系科自行制定；既可以逐项分配，也可以一次性“打包”分配。最后，根据高校发展类型与其组织结构特征，将上述三类控制权在“校-院-系”三级组织之间相机分配和组合，形塑完全不同的校内权威关系和治理方式，进而实现高校管理重心下移，构成本研究的分析框架（如图1）。

图1 控制权分配与高校管理重心下移分析框架

三、高校管理重心下移改革：一个案例检验

下文我们将重点讨论“控制权分配”理论是如何解释高校管理变革和权威关系调整的，又在高校发展转型及其管理重心下移中具备怎样的操作意义和实证作用。为探讨这些问题，本文选择一所笔者长期开展田野调查和回溯研究的A大学作为检验案例①A大学是一所具有“鲜明行业特色”的工科类高校，该校1977年始办本科教育，1998年从国家某部委划转省级政府管理，2000年由“本科学院”升格为“大学”。升格后该校办学规模和学科专业快速扩张，至2007年已转型为覆盖7大学科门类的“多科型大学”。2013年A大学获得博士学位授予权，同时入选地方特色高水平大学建设高校。该校《“十三五”事业发展规划总结报告》称，“‘十三五’期间，我校基本实现了高水平大学建设目标”。，该校20余年的办学历程经历了从“本科学院”到“多科性大学”的转变，在“十三五”时期已基本实现“高水平大学”建设目标。期间，A大学为适应学校组织发展和规模增长，以改进“学院考核制度”为核心，进行了两次影响较大的组织管理变革，带动了校内权威关系及其管理重心的深刻变化。我们延续“控制权分配”的理论逻辑，梳理和研究《A大学年鉴》收录的考核档案与改革文本，结合田野调查和深度访谈，观测诸种“控制权”在该校三个发展阶段的具体配置与运行，以验证本文提出的分析框架和理论预设。

（一）本科学院时期：学校掌握全部控制权

1999年是A校升格“大学”的前一年，当时该校仅有8个学院（含校管系）、400名专任教师和19个本科专业，学科专业聚集在传统工科领域，科研能力弱，主要侧重本科教学，其组织结构特征属于较典型的“本科学院”。研究梳理《A大学年鉴（1999年）》收录的《学院年度工作考核办法》（下称《考核办法》）及访谈文本，可窥其“控制权分配”的基本结构。（1）学院全部目标和工作源于学校。《考核办法》明确，“全面考核学院工作，考察其完成学校规划、校党政年度工作计划中，有关本学院的工作任务和目标情况及工作实绩……有关职能部门对各学院填写的《工作情况呈报表》进行对口核实和测评打分”。笔者从《考核办法》列出的《职能部门对口测评表》上统计到，该年度有16个党政部门参与对学院的对口测评，占当年A校内设机构的85%，只有审计处、外事办、基建处等少数部门没有列入。对此，彼时参与考评组织的人事部门负责人解释说，“当时二级学院还没有财务管理、对外交流和基本建设等方面的工作需要”。（2）“考核调整权”和“资源分配权”也由学校控制。《考核办法》规定，“学院考核首次不合格的，扣发党政负责人当年业绩津贴，并限期改进；连续两年不合格的，扣发党政负责人两年业绩津贴，并调整其工作岗位”。另如，该校在次年4月印发执行的《校内分配制度改革实施方案》规定，“教师岗位津贴发放，由人事处根据教务处、科研处核定的额度，报经校长审批后转财务部门兑现”，并要求职能部门“强化聘任与考核，教师津贴标准要以教师完成工作的数量与质量和所承担责任为依据”。（3）学院和系科没有自主权空间。《考核办法》规定，“学院考核得分由三部分组成。校领导主要考核学院工作实绩，权重为40%；有关职能部门对学院进行对口测评，权重为30%；学院相互测评，权重为30%”。可见，当时A校下属学院仅有执行工作目标和参与互评的相关者责任，连进行“自我评价”的自主权都没有，那么其基层系室和研究所就更无表达权了。换言之，在本科学院时期，由于A校组织规模有限和学科形态单一，其内部控制权尚未分离，悉数由校部机关掌握，学校管理高度集中，各学院工作目标和行为高度关联，大学管理重心位于校级层次。

（二）多科型大学时期：学校和学院分享控制权

2000年以后，A大学办学规模和学科类型迅速扩张，至2007年已发展为覆盖7大学科门类、辖14个学院和35个硕士点的多科型大学，专任教师突破1 000人，成为省政府重点建设高校。正如该校时任办公室主任所说，“学校办大了，内涵更加丰富了，院系规模和学科也发展了，沿袭原来一竿子到底的直控式决策和大规模动员成本太高了，学校统包统揽的做法跟不上院系自主管理和自求发展的需要了”。为增强学院办学自主权和决策灵活性，2007年A大学改进学院考核办法，实行工作目标考核制，印发实施《学院工作目标体系及考核规定》（下称《考核规定》）。（1）学校掌握“目标设定权”和“考核调整权”。在目标设定方面，A大学将主要发展目标和工作责任发包给学院。《考核规定》从教务管理、科研管理、学科建设与研究生教育、人事管理、财务管理以及党建和日常管理等方面，划定校部机关与学院的管理权限和职责，共涉及41项学院自主决策和分配的事项。《考核规定》指出，“学校依据发展规划和党政年度工作要点确定学院工作目标和任务，进行考核和奖惩”。在工作考核和组织调整方面，《考核规定》列出上述41项具体工作的年度目标和评分细则，并强调在学院年度考核中，对完成年度目标不合格的单位，除对其党政负责人扣发奖金和责令整改外，还要进行组织处理。访谈中，时任该校副校长的L教授告诉笔者，“管理重心下移后，学校主要领导要对考核靠后的学院党政负责人和班子成员进行约谈和提醒。在干部换届聘任中，（校）党委也责成组织部门对他们进行重点考察和岗位调整……对部分学院和系科的统辖关系进行了重新组合”。（2）学院行使“资源分配权”。A大学根据事权与财权相宜原则，配套实施了《学院经费管理实施办法》《学院分配工作指导意见》等措施，保证学院拥有经费使用、收入分配和激励方面的控制权。在经费使用方面，“学校按照人员工资、行政事业费和学生经费三个类别，进行标准核算和一次性下拨，学院坚持分类管理、统筹使用和自求平衡等原则，在规定范围内拥有审批权、管理权和使用权”。在收入分配方面，鼓励学院“对分配项目进行拓展、融合或细化，适当拉开收入差距，实现奖优罚劣和提升绩效”。访谈中，一位时任院长清晰地表达了“资源分配权”对学院办学的激励作用：“在教师引进上，院长可以给求职者报销差旅费、宴请新教师，这些细节带给新教师持久的温暖；在科研激励上，学院根据实际奖励教师申报科研项目和发表核心期刊论文，此后几年学院获得的国家级和省部级科研基金跨上了一个大台阶；在学生工作上，我们也以少量工作补贴推行‘导师制’，本科生精细化培养得到了全校公认。”（3）系科仍无控制权。2003年A大学即完成了“系所改造”，将原教研室和研究所改设成“学系或学科点”。但在2007年的《考核规定》中，仍没有论及系科在学校管理中的地位或作用，也没有要求学院进一步向所辖系科分权。虽然学院考核自主权有了较大提升，但系科未能作为一级组织参与目标约束，其管理主体地位仍未得到重视。

由上可见，在实现“多科型大学”转型后，A大学组织规模迅速扩大，学科异质性增强，决策信息成本上升，增强学院办学自主性和灵活性已成为重要改革目标。从这一角度，A校“目标考核”改革的实质是主动在校、院之间分割和转让内部控制权，从而实现管理重心下移。《考核规定》授予学院的41项事权，可看成学校（委托方）一次性发包给学院（承包方）的工作目标和任务，并通过相应的控制权分配、经费包干和目标考核等措施[17]，增加了校院管理活力与行为互动，是为“发包治理”模式。更深入地说，学院在考核划定的范围，对承包事项和相关资源拥有事实上的决策权。也在这一意义上，A大学管理重心下移到了学院一级，但作为代理方的系科仍无权力空间。

（三）高水平大学建设时期：学校、学院和系科分割控制权

“十三五”时期，A大学加快推进“高水平大学”建设。2017年该校已有17个学院、78个本科专业和1 500余名专任教师，一级学科博士、硕士授权点达到40多个，其组织异质性及“底部沉重”特征愈发明显，科研创新能力也显著增强（譬如该校在材料科学、化学和工程学等领域一直保持ESI全球排名前1%，4位教师先后入围全球高被引科学家）。因此，建立“校-院-系”三级管理体制，尤其是提升整体决策绩效和增进学术创新已成为A大学发展的必然。

1.学校保留“目标设定权”。2017年A大学深化“学院考核制度”改革，印发执行《学院发展目标管理实施方案》（下称《实施方案》），加强对院系发展的目标引领和结果控制。正如A大学校长所说，“我们给学院的人财物权力具有继承性，也已基本下放到位。但从战略管理角度，责权利分割要与学校的目标任务分解和政策约束相匹配，形成目标导向、权责配置、管理运行和激励奖惩的闭环”。《实施方案》规定，根据学校事业规划，每年初由校部机关围绕本科教育、研究生教育、学科建设、科研及社会服务、人才队伍建设等五大类事务编制学院发展目标，经过学校和各学院领导充分沟通与协商后组织实施。A校发展规划处副处长在解释该方案时说，“学院发展目标分为两类：基础性指标和竞争性指标。前者是学院必须要完成的指标，也是可预期的确定目标，完不成即不合格；后者是创优指标，具有不确定性，主要看其发挥办学能动性的情况，只要有所突破，学校都给予肯定和奖励”。调研发现，A大学在目标管理中突出强调两个方面：一是强化目标压力。学校不再过问学院贯彻目标的具体过程，也不再对其进行各种检查和走访，而将目标任务转变成学院自身的压力，迫使学院调动所掌握的物质条件和组织资源来完成。正如该校“目标办”负责人所说：“年初，学校将发展目标、相关资源和组织权力一次性打包给学院，怎么组织和发动是他们的事，目标办给予改革支持，并取消各类干预手段。‘目标办’除提升发展咨询和公共服务能力外，就是对标进行加权排名，并据此建议学校调整对相关学院及学科的扶持政策和约束手段。”二是坚持量化管理。为实现发展目标达成度，《实施方案》中所有“基础性指标”和“竞争性指标”都是易于测量和排名的指标，并规定了评定规则、加权系数和计算公式等。同时，全体校领导退出测评打分，从而避免领导“包干关系”的侵扰，增进加权排名的客观性。

2.学院掌握“考核调整权”。近两年，A大学不再对发包任务进行过程干预，而是引导学院强化目标管理和组织调整。其一，加强目标分解。多数学院通常以承包任务为基点，再结合学院实际，拟定更为细化的年度目标和任务，经院教授会或系主任会议讨论后，由党政联席会议决定。“基础性指标”要求系科必须完成；“竞争性指标”则制成《系（科）任务分解表》，鼓励系科创造性完成。该校一位工科学院院长说，“目标管理责任清晰、自主性强，大量教学、科研和专业建设工作都应由更具知识优势的系和学科点来做，学院必须下沉管理和服务，将目标分解至各系、学科点和科研平台，促动他们发挥主体能动性，实现最好的预期”。其二，强化行政服务。学术权力下沉必然要求学院提升管理协调和服务能力。访谈中，一位文科学院党委书记说：“从院系责任和分工上看，学院倾向于行政管理和发展统筹，专业系和学科点则较为纯粹，它们是学术事务的承担者。若此，学院应该思考和保障专业系与学科的专业空间，加强行政运行和管理方面的协调，为教师提供尽可能的公共服务。也就是说，要建立一道‘防火墙’将行政性和事务性工作截留在学院一级，系科则专心从事学术性工作。”其三，严格考核督促。相对于校部机关，学院对系科的目标管理和督促更具专业和信息优势。A校大部分学院已建立对基层组织的考核机制。一是定期召开系（科）主任会议，通过制度化的会议传递任务压力。二是以专业和学科布局调整，促动系科及教师做好学术工作。如该校招生办副主任所说：“学校实际上把专业动态调整的权力转让给了学院，学院有权也有责任根据所辖专业的报考情况、就业形势以及相关科研准备和学科基础，对有关专业提出减招、停招、撤销和申报新专业的建议方案。一般情况下，校招生委员会只负责形式和程序上的审查，学院意见都会得到支持。”同样，在学科建设、学位点申报、科研平台投入以及课题组资助等方面，学院同样行使着统筹取舍和考核评价的实际控制权。

3.系科逐渐拥有“资源分配权”。犹如我国政府治理中普遍存在的“压力性体制”，在A大学，完成发展目标和任务的压力也迅速传递至系科，这使得大多数学院都面临如何对系科进行“赋权扩能”的管理改革，即“赋予各个专业领域的教师们以各自领域的控制权”[18]。其一，加快学术资源下沉。该校公共管理学院院长告诉笔者，“我们从两个方面加强系科资源自主权：一是尝试给各专业和学科点单列账号，预拨50%的专业建设经费、学科运行经费和实践教学经费，由系主任（学科点负责人）审核使用；二是根据学校核定教学科研用房总量，按照师生分布及需求侧重划给系科，系科将拥有少量专业教室和研讨空间，学院只负责加强管理协调和综合服务，比如做好环境装修和服务保障工作等”。其二，推进组织资源下沉。该校多数学院已重新梳理所辖专业系、学科点和科研平台等基层组织的权责利关系，下移组织资源，尝试提升系科主任（学术带头人）在教师管理和团队考核中的奖惩权与投票份额。如该校商学院副院长介绍了他们的改革安排：“专业和学科是最基本的学术共同体，系主任和学科点最了解相同学术领域的教师，清楚他们的学术能力和努力程度。因此，我们在教师考核、职称晋升、人才引进以及评优推优中，增加了‘系科主任推荐排名’环节，意在让老师们关注系科的组织权威，服从其工作安排。”其三，落实激励资源下沉。该校各学院普遍感到提升系科主任（包括副主任）工作津贴和教师激励的必要性。该校材料学院院长接受访谈时说，“2019年我们提高了系主任和学科负责人工作津贴，也制定了《加强系（科）管理和实验中心建设的意见》，形成以系科（中心）主任领导教师工作的机制，教师绩效考核也以经过系科确认的材料和数据为准，即以适当的外部约束触动教师的内生动力，激励他们在完成目标任务中实现个人学术发展”。此外，相对专业系，A大学对领军人才和科研团队的放权程度更为彻底，使之在实验室配置、研究经费使用、人才引进以及内部管理等方面拥有更多自主决策权。

可以看出，在加快建设“高水平大学”进程中，A大学组织规模进一步扩大，学科结构及目标日益分散和多元，提升整体绩效和学术创新能力已成为核心使命。但由于学术工作的专业性和复杂性，要求系科拥有更多的资源支配权和执行自主权，这迫使该校响应组织变革要求，推进管理重心持续下移。按照组织分析的理解，A大学的“目标管理”具备不完全契约的履约性质，其设定的“基础性指标”和“竞争性指标”也类似“特定控制权”与“剩余控制权”的结构归类。“目标管理”的实质是进一步推进“剩余控制权”下沉，给予学院和系科更多组织决策和资源分配的控制权，从而更大程度地激发院系管理积极性和教师的知识投入，即类似于周其仁所说的，对新型企业的人力资本所有者，可“激励”而不可“压榨”[19]。如此，A大学内部管理渐成“分权治理”和“院系自治”的权威关系和管理方式。尤其在学术执行领域，系科已逐渐掌握相关学术资源的实际支配权，成为学术治理的重点部位，从而形成“校-院-系”三级管理的制度性特征。

四、研究结论与展望

众所周知，我国改革开放40多年的巨大成就是在中央持续向地方政府及基层社会“放权赋能”的实践中取得的。从组织制度逻辑上说，组织是维持生存和适应环境的产物，组织中的权力结构和资源分配结果，决定了组织成员的利益状况和行动策略，构成实现组织目标和决策效率的决定因素[20]。换言之，当组织发展遇到新的制度环境或治理困境时，应积极运用组织调整和管理变革等手段进行理性应对，才能使组织具备随环境发展和制度变迁而调整的弹性，从而完成组织目标和发展绩效。“控制权”是组织对其资产进行配置和管理运营的重要决策权。“控制权分配”可在不影响资产所有权前提下，让更具专业经验和实践优势的治理参与者拥有组织管理和资产处置的实际权力。进一步地说，组织可在维持其正式权威的前提下，根据发展环境、目标任务和治理优势的变化，将有关组织决策和资源配置的实际控制权委托（或发包）给经营者或下一个管理层级，促成其正式控制权和实际控制权的适当分离和相机分配，以响应组织管理重心变动或下移的要求。

高校作为典型的专业性组织，校部机关（委托人）可在不影响其正式控制权的情形下，根据大学组织属性及其阶段性特征，通过对管理控制权的技术分割和分配组合，实时向更具专业优势的院系下移有关组织决策和资源配置方面的实际控制权，使其适应制度及环境变革的要求。这既有利于实现组织目标和决策绩效，也有利于增进管理弹性，引发推陈出新的治理能力。对A大学的案例检验，证实了本文提出的理论框架和基本预设：在A大学三个阶段的发展转型中，由于控制权分配和组合方式不同，形成了完全不同的校内权威关系、治理方式及其管理重心定位（如表1），实现了该校管理重心下移目标。

由此，我们得出如下结论：首先，在组织规模有限和学科形态不够发达的本科学院，其组织目标一致性较强，内部决策的信息成本也较低，校部机关很可能将目标设定权、考核调整权与资源分配权等全数控制在己方，“校-院-系”三级关系呈现集权模式和高度关联状态，高校管理重心位于校级层次。其次，在高校规模逐渐扩大、学科朝向多科型发展的大学中，其组织结构开始分化，系科异质性逐渐加剧，集中管理和决策的成本升高，为保证组织目标得以实现，学院工作目标和任务开始由校院协商决定，校部机关（委托方）在行使考核调整权的同时，将资源激励和贯彻相关工作安排的控制权发包给学院（承包方）。此时校院两级频繁互动，形成“发包治理”模式，高校管理重心落于学院一级。再次，在高校规模进一步扩张、学科形态发达的高水平大学，其系科结构和目标更加多元，高校不仅呈现“底部沉重”的组织特征，还面临如何提升整体绩效和创新能力的巨大挑战。为此，学校在保留与学院商定发展目标和任务的前提下（确保学校拥有正式控制权），将考核调整权和资源分配权下放给更了解系科工作的学院行使，并创造宽松条件推动相关资源和激励进一步下沉，以方便系科（代理方）执行学术任务时拥有实际控制权。因此，高水平大学的管理重心不仅需要下移至学院层次，在学术执行领域甚至可达系科一级，相应地校内权威关系和治理方式演变成分权模式及院系自治。最后，在契约范式上，随着学院考核制度由“完全契约”转换为“不完全契约”，高校下移的控制权结构也逐渐由“特定控制权”转变成“剩余控制权”，从而使院系拥有更加充分和灵活的组织决策与资源分配权，以致大学管理重心进一步降低（见图2）。

表1 A大学控制权分配及其管理重心定位

限于篇幅，本文尚未充分讨论以下因素：其一，组织管理中的“集中决策”和各层级的“灵活应对”是辩证统一的关系，决策并非越集中越好或者与之相反，而应根据组织所面临的制度环境和治理需要进行策略性的变化，做到有统有分或统分结合，有选择地支持部分领域重点发展，并兼顾其他。其二，我们很难说案例高校已步入“高水平大学”阶段，因而“校-院-系”三级管理的判断还是趋势性和局部性的，但分割该校管理控制权的组织因素和制度条件已逐渐具备，并融入各级治理者的观念体系及行动逻辑之中，因而推进管理重心下移必然成为其治理常态。其三，在研究院校管理时，还应考虑院系设置的科学性与合理性，只有组织边界清晰和学科统辖适当的校院系结构，才有可能实现控制权及资源因素的有效分配。诚然，以上变量应在后续研究中予以深化。

图2 控制权结构与高校管理重心下移