粤港澳大湾区高等教育合作发展的实践逻辑与未来关切

王志强 张海军

建设互联互通、创新优质的粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）合作发展体系是党中央、国务院立足世界未来变革趋势和三地经济社会发展现实需求而作出的重要部署，高等教育合作发展既是这一体系的基本内容，也是支撑要素。近年来，在国家和地区各类研究项目带动或学者自发兴趣驱动下，关于大湾区高等教育合作发展的研究已经突破前期碎片化研究状态，正在朝着系统性、多样性方向迈进并取得丰富研究成果，这些是大湾区高等教育合作发展研究的现实起点。面向未来，需要系统扫描和及时响应“交流合作——制度体系——精神文化”实践递进链条中所反馈的重点问题，以实现学术研究的有序突破，精准关切未来大湾区高等教育合作发展的实践需求。

一、实践逻辑：粤港澳大湾区高等教育合作发展的研究依据

学术研究的方法和特点是由研究对象决定的。从更加广泛领域看，不同主体间互动共促范围和深度的拓延通常按照“交流合作——制度体系——精神文化”这一相互作用且总体递升的逻辑循环推进，最终以实践内容的深入带动组织模式以及动力机制的联动变革（见图1）。值得注意的是，下列分析框架并不意味着每个阶段是按照时间序列而递升且孤立存在的，前者往往是后者形成的必要条件，随着实践层次向着高阶跃进，动力机制、实践形式和组织形态等也将变得更加复杂多元。大湾区高等教育合作发展是一项具有长远历史意义的创新性实践，其实践逻辑也基本遵循“交流合作——制度体系——精神文化”这一递升主线，这是未来关于高等教育学术关切系统性布局的重要依据和参考。

图1 粤港澳大湾区高等教育合作发展的总体逻辑

（一）大湾区高等教育交流合作的实践现状与前瞻

无论是宏观的区域之间还是微观的人际之间，其血缘关系之外的初始交流与合作往往是由地理位置接近的无意识偶然接触，或人类抱团取暖、外在猎奇等天性触发的有意识接触而引起的。随着交往范围的扩大和交往主体的多样，个体或组织在无意或有意的交流中会逐渐选择能够从中获取某种政治资本、经济效益或文化扩张等优势的主体作为合作对象，此阶段的合作动力将由距离接近或天性使然趋于以获取利益为主，在结果上渐进形成目标一致且功能互补的利益共同体。粤港澳地理位置毗邻，产业体系互补性强，因此经济领域的联系由来已久且较为紧密，而高等教育交流合作的规模与要点在不同历史阶段的不同环境条件和动因要素规制下有所差异。从交流合作的实践基础看，在港澳回归祖国以前，处于不同国家治理下的粤港澳三地高等教育管理体制、文化样态和层次水平等都相差甚远，高校之间交流合作从动机到接触机会都颇为有限。港澳回归以后，高校之间交流合作的宏观政治藩篱被打破，多渠道交流和前期试探性合作成为历史新阶段的共识与选择，同时在交流中逐渐探索符合政策要求的利益契合点，这包括充分整合港澳高校的国际影响力和广东地区丰富的土地资源。通过20余年的深度交融，香港中文大学、香港科技大学、香港浸会大学在珠三角建有独立法人资格的合作办学机构，澳门大学、澳门科技大学等在珠三角建有分校区或研究基地，三地在专业联盟和合作创新平台建设、学生联合招生与培养、教师交流合作等方面也逐渐取得进展。

在未来实践指向上，《粤港澳大湾区发展规划纲要》在空间布局、产业重点、科技创新及教育合作发展等方面作出了战略部署，这需要区域内具有创新创业意愿和能力的高校根据优化提升中心城市、建设重要节点城市、发展特色城镇、促进城乡融合发展等空间布局要求，围绕建设国际科技创新中心和加快发展先进制造业、培育壮大战略性新兴产业、加快发展现代服务业以及大力发展海洋经济等的现实需求，在治理体系、发展形态、合作重点、创新方式等方面作出积极响应。在高等教育方面，大湾区合作的两个基本点分别是支持内部协同以建设发展共同体和推进外部合作以建设国际教育示范区，这一方面需要政府层面积极牵线搭桥并创设更多平台和机会，区域内高校明晰发展规划和把握现实机遇，推进粤港澳三地在合作办学、学分互认、课程衔接、人才流动等方面交流合作；另一方面也需要积极创新国际合作形式，对区域内高校进行系统性的国际化布局，实现区域内人才、资源、信息等优质办学要素的“引进来”和“走出去”。

（二）大湾区高等教育制度体系的实践审视与同构

制度是在不断交流合作和实践探索基础上形成的具有较稳定和强制约束力的行为规范。制度作为一种历史性存在物，是调节不同主体行为及利益关系的中介，制度体系则是在更长时段、更大范围和更深层次改革发展中形成的制度集合体。缺乏制度体系和共同文化护佑的交流合作具有随机性和碎片化特点，决定着所形成的利益共同体具有短暂无序、体量较小和不稳定性等缺憾。合作主体要获得更加持久稳定的预期利益就必须进行系统整合，构建在某一方面对组织成员具有广泛约束力和规范性的制度，从而逐渐汇聚形成具有普遍外在约束力的制度体系并构建以规范为纽带的制度共同体。如此，组织的发展将由单一的利益驱动转变为动能更加强劲、动力源层次更深和秩序性更好的利益与规范双轮驱动。实现大湾区高等教育由碎片化、无序性和孤立性的交流合作上升为持久稳定高效的互动共促，需要构建系统性的制度体系，包括共同治理制度、人才培养制度、教师教育制度、资源交流制度、合作办学制度以及评价制度等。粤港澳三地属于一国主权领域内的相对隔绝的不同治理空间，政治运行体制异质，经济社会发展依循的制度体系和高等教育管理体制差异性较大，高校内部治理结构也存在错位和冲突，这些需要三地在交流合作的基础上对现行制度体系进行系统性梳理、鉴别与揉融。

从制度的生成方式看，包括以政府行政权力为推力的自上而下的演绎式建构和以地方实践试点为土壤、知识与技术专业化为基础的自下而上的归纳式建构。总体来看，随着大湾区高等教育交流合作的推进，以上两种制度同构方式在实践领域均已经有所进展，包括政府层面的政策规划、高校层面的联盟规章以及各类知识、技术发展共同体运行制度等。长期以来，由于国家对港澳地区经济社会发展事务的管控较少，同时受港澳地区高校较大自主权的影响，实际上在制度建构上更多地体现为三地校际之间的底层探索，相对缺乏政府层面的管理规范和运行制度的建设。有效的制度建设需要依据经济社会运行形势的变化而进行路径转换，2014年以来我国香港地区经济社会发生持续动荡，大湾区高等教育合作发展环境也随之受到影响。为有效维护主权，保证“一国两制”体制的行稳致远，2020年5月，第十三届全国人民代表大会第三次会议通过《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》，完善了维护国家安全和香港地区长期繁荣稳定的总体权责框架。落实和维护这一决定，既需要国家层面明晰不同部门职责并在教育领域细化相关制度，引导香港地区政府完善优化相关制度，也需要在粤港澳三地高等教育交流合作中体现和创新适应新形势的制度体系。

（三）大湾区高等教育精神文化的实践冲突与重塑

精神文化是特定群体内成员在长期交流互动中形成的具有场域特征的稳定性、持久性、内在性的思维方式和价值观念。精神文化不仅对区域内交流合作的方式和成效产生影响，而且其意识形态及其连带的价值体系在制度变迁的社会化过程中具有重要的地位和作用[1]。“事实上，‘区域高等教育’更是一个文化概念。从‘文化’层面去探讨‘区域高等教育’可以从更深层面推动高等教育的区域发展。”[2]区域内系统化的组织制度体系可以为大规模、稳定性、常态化的交流合作奠定基础，从而有力拓延区域内不同主体交往的深度和广度。这将带来思维方式、价值理念和文化习性等的深度融合，使得与某些主体进行优先交往或合作成为文化观念上的内在规制，从而产生以情感为基础的认知驱动并形成与持续巩固文化共同体。粤港澳大湾区高等教育融合发展的实质是高等教育个体和组织相互渗透与交融的过程，是通过共享历史与经验，相互获得对方的记忆、情感和态度，最终形成各方高度认同的文化共同体的过程[3]（p30）。粤港澳大湾区高等教育合作发展的终极目标是达到精神文化的融合，以精神文化的融合带动更深层次的交流合作和制度体系建设。

总体来看，粤港澳三地具有紧密的地缘和血缘关系，文化同宗、语言相近，但是由于香港和澳门地区都经历了长达百余年的殖民地时期，且回归祖国后依然实行与内地差异较大而与西方国家相近的治理结构和经济社会运行机制，实际上在高等教育发展理念、思维习惯、学术语言、价值追求、发展范式以及课程体系等方面都表现出与内地高等教育的较大差异。而且，在某些西方国家的长期深耕与系统性介入下，香港教育系统的部分教师和学生的国家及民族情怀缺失，甚至沦为被反华势力利用的工具和力量，其大学精神文化形态与国家所需的类型之间还存在严重错位，呈现出形归神离的发展态势。据中国香港新民党发表的“青少年国民身份”研究报告显示，在青少年中认为香港人和中国人身份可以相容的仅占约10%，而持不可能或完全不可能相容观点的占近40%，国民身份认同感不容乐观[4]。价值观念的偏离已带来实践领域的诸多社会问题，根据香港警方公布的数据，在修例风波中共有8 001名违法人员被捕，其中3 286名学生，占被捕者总数的41%，学生中六成是大学生，四成是中学生[5]。因此，实现教师和学生等学校主体精神文化的同向融合既是大湾区高等教育合作发展的内在基础，也是重要的题中之义。

二、研究进展：粤港澳大湾区高等教育合作发展的文献透析

20世纪末尤其是新世纪以来，随着我国港澳地区按照既定的规划路线相继回归，关于粤港澳高等教育合作发展的研究逐渐成为学术界探讨的新兴议题。以“粤港澳高等教育”为主题在中国知网上进行文献检索可见，2018年之前关于粤港澳高等教育合作的研究基本呈零星分散状，每年发文量在0～7篇之间上下波动；自2018年3月习近平总书记指示广东“要抓住建设粤港澳大湾区重大机遇，携手港澳加快推进相关工作，打造国际一流湾区和世界级城市群”以来，关于粤港澳高等教育合作发展的研究成为热点，2018～2020年每年发文量分别为18篇、145篇和61篇。未来，随着教育热点议题因改革阶段任务的不同而动态转换，关于“粤港澳高等教育”的研究将呈现出趋于理性但长期保有热度的稳定态势。

通过文献梳理可见，从1988～2003年，学术界主要间歇性地探讨了粤港澳高等教育合作的历史渊源[6]，尤其是中文教育的协同发展[7]，并围绕联系与协作[8]、互补与对接[9]、交流与合作[10]、互惠与互补[11]等主题论述了三地教育对区域经济社会尤其是中国教育近代化进程的积极影响，以及在政府角色、办学体制、内部管理、招生和学制、教师培养、评价体系、教育理念等方面的差异，同时提出了合作发展的必要性、可行性、基本态势与突破路径。随着2003年内地与香港、澳门相继签署《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA），若干学者围绕此议题进行延伸阐释，认为CEPA与粤港澳教育发展存在紧密联系并相互作用，教育合作发展应遵循市场经济和教育内在规律[12]。CEPA协议实施后三地高等教育的合作既是促进经济协作发展的必要前提，也进一步增强了合作的可行性。CEPA条件下粤港澳三地合作层次正在从技术应用型向职业和学术多维度逐渐生发，近期的合作方式包括专业课程合作、执业人员资格互认和师生互换，远期的合作方式包括共同打造知名学府、品牌学科和科技攻关等[13]。这些交流合作的落实有赖于坚持平等互利、有所为有所不为和统筹现实与未来等原则，重点建立粤港澳高等教育合作的新机制[14]，实现三地政府共同管理粤港澳高校合作，从税收上大力扶持并建立合作信息平台[15]。在这些研究的基础上，“粤港澳高等教育共同体”建设的学术设想开始提出，其终极目标是实现三地高等教育的一体化发展[16]，在这方面广东可以充分发挥主动性并将其作为汇聚优质资源、促进体制机制改革的重要选择[17]。

自2018年3月以来，粤港澳大湾区高等教育合作发展成为不少学者和期刊关注的重点，尤其是部分全国性教育研究刊物的专题组稿提升了其研究深度和影响广度。总体来看，研究认为大湾区高等教育合作发展的内外部基础良好，互补性强，有非常广阔的合作空间和发展前景[18]，但受区域制度障碍及文化冲突、发展不平衡不充分以及当今世界逆全球化环境等主要因素的制约，三地高等教育合作发展的内外困境也很突出[19]，亟需以创新性举措实现有效突破[20]。从发展现况看，纽约、旧金山、东京湾区等国际知名湾区发展较早[21]，在体制机制建设、人才培养、科技创新和服务社会等领域提供了诸多可供借鉴吸收的经验[22]。未来发展需要秉持融合发展理念[23]（p55），实现多维度多层次整合[24]，调整优化高等教育合作发展的体制机制[3]（p35），建立由中央政府牵头且三地共同参与的管理机构[25]；注重具有引领性和根本性的制度建设[26]以及共同文化培育[27]，建设突破现有政策框架制约的创新试验区[28]；调整优化三地高等教育布局结构[29]，推进三地高校多样化[23](p56)、特色化发展[30]，促进多中心且合理分工的集群发展[31]，重点是明确各区域的发展动力、定位和走向[32]，激发高校、行业企业及其他相关利益者合作的积极性，构建发展联盟并推进产教融合[33]，围绕国际高等教育示范区建设的关键要素[34]，提升区域高等教育国际化水平[35]，促进具有广泛文化认同和创新精神、跨界思维及科技创新能力的创新型[36]、复合型人才培养[37]。

综上可见，关于粤港澳高等教育合作发展的现状与策略研究已经取得较大进展，为区域高等教育发展理论构建和实践生发提供了学术基础。但由于研究起步较晚且研究理论相对缺乏，对“交流合作——制度体系——精神文化”这一实践链条上不少议题的研究还存在尚未涉及或浅尝辄止的缺憾。一方面，运用政治学、经济学、文化学、生态学等多学科理论、观点和方法对大湾区高等教育合作发展的研究还较少，这些在一定程度上制约着研究内容的深度。另一方面，目前的研究主要侧重于宏观政策和路径框架的探讨，对有关问题的论述还不够具体深入，包括在交流合作方面，还较为缺乏对历史经验的总结、现实利益契合点的归纳和未来合作形式创新的研究；在制度建设方面，对人才培养合作、科技协同创新、大学治理结构改革等的内在具体制度的联结与设计探讨还不够充分；在精神文化方面，对如何实现中西文化的合理互鉴与互融，孕育支持三地深度融合的高校共同文化等方面的探讨还较为表浅。这些都潜在或直接影响着学术成果在现实情境中的深化与转化以及研究内容对未来发展过程中紧迫性问题的直接关切。

三、未来关切：粤港澳大湾区高等教育合作发展的议题展望

实践领域发展需要学术研究予以系统性响应与关照。面向未来尤其是“十四五”的学术研究，需要围绕大湾区高等教育合作发展的具体形式创新、制度体系建设和精神文化凝练等实践需求谋划相关议题及研究目标（见表1），以多维度视角和多学科方法寻求各类问题的精准性解答方法。

（一）推进大湾区高等教育交流合作的议题挖掘

从历时性梳理看，大湾区高等教育在人员交流、合作平台搭建等方面业已取得一定进展，尤其在合作办学方面成效明显。这些前期交流合作的阶段性成果和实践形式需要进行系统总结探讨，重点是运用普遍联系和系统思维将孤立及零散的历史事件置于政治、经济等发展的宏观背景下进行深入剖析，探寻其演变与形成的内外环境、发展动因、历史经验、存在问题及改进措施，借助历史之策纾解现实之困。

从共时性要素分析看，大湾区对内建设高等教育共同体、对外打造国际教育示范区的双重任务以及高等教育与外界环境之间互动共促的格局塑造需要相关研究予以支撑。在对内建设高等教育共同体方面，内在需求产生动机进而出现特定行为，无论是推进粤港澳合作还是实现大湾区内高校发展形态的变化，都必须立足于现实需求，重点着眼于具有优势互补功能的利益契合点的探索，形成由外部推力向内部驱动转型的高校自发交流合作格局。这需要通过深入调查研究，厘清粤港澳三地高校的真正需求与优势所在，通过需求与供给的对比、罗列凝练交流合作的利益契合点；同时从本质上讲，大湾区高等教育共同体是多方协同共生的产物，因此需要从协同理论、共生理论等多维视角探寻构建大湾区高等教育内部共同体的目标、形式与路径，实现研究深度的持续拓展。在对外打造国际教育示范区方面，需要从全球化、国际化和信息化的视角探求大湾区高等教育外部共同体即国际教育示范区的建设标准、内容与思路，着力探讨引进世界一流大学和特色学院的类型与合作方式、优质高等职业教育资源参与国际竞争的路径与方法，不断丰富国际教育示范区的内涵并充实其标识性特征。从参与性来看，无论是对内合作还是对外交往都是建立在不同学校对话、理解与行为互动的基础之上，同时现代高等教育发展已经由学校单一主体的封闭性办学转向多主体参与的开放性办学，因此大湾区高等教育交流合作也应突破传统校际交流框架，重点打造大湾区政府、产业、行业企业、科研院所以及高校共建共治共享的合作平台。这需要通过调查研究和比较研究探索知识、技术、资本等创新要素汇聚的机理与路径，构建区域创新创业一体化发展的新格局。不同主体间创新要素的重新排列组合必然诱致产生新形式与类型的办学机构，从而促使大湾区办学体系的再分化，这需要对区域新兴办学机构孕育过程以及结果给予高度关注，对现行高校分类管理体系进行重新审视与优化。

表1 粤港澳大湾区高等教育合作发展的未来议题解析

（二）加强大湾区高等教育制度体系建设的议题剖析

不同形式和内容的交流合作如果不能上升到制度层面，就很难保证其持久性和连续性，这既需要梳理盘点大湾区高等教育在历史发展进程中所运用的政策与制度，也需要汇总解析当前正在运行的制度体系，并根据交流合作的实践需求谋判未来制度建设的方向与内容。制度体系的构建必须将自上而下的演绎式配套推进与自下而上的归纳式提炼结合起来。自上而下俯瞰大湾区高等教育制度体系可知，国家层面出台的《粤港澳大湾区发展规划纲要》已经对包含高等教育在内的经济社会全域进行了宏观政策导向和制度设计，这是当前形成高等教育发展制度体系的上位依据，但从概括性的政策要点到具化性的生动实践，需要构建更具操作性和针对性的规章制度，包括粤港澳高校合作办学制度、共建优势学科和实验室制度、课程学分互认和交换生制度、学生合作创新创业制度、教师科研成果分享转化制度、引进世界知名大学和特色学院制度，等。同时《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》的具体落实需要高等教育领域的深度参与，这既要研究国家层面高等教育制度变革的“能为”与“何为”，也要研究在香港制度环境和现行体系下，如何实现对不合规、不适宜高等教育制度的渐进式改造，确保大湾区高等教育合作的有效推进并促进国家层面战略决定和法律制度的落地生根。

在自下而上的归纳式制度提炼升华中，三地高等教育规章制度各具特色、互有交叉或侧重，包括大湾区内地各级政府关于高校党建、治理结构、合作办学、人事、财务、创新创业、对外合作交流等方面的制度体系；香港地区的《教育条例》《专上学院条例》《教育（豁免）（提供非正规课程的私立学校）令》《非本地高等及专业教育（规管）条例》《非本地高等及专业教育（上诉委员会）规则》《非本地高等及专业教育（规管）规则》以及各大高校章程或条例；澳门地区的《高等教育法》《高等教育规章》《高等教育制度》《高等教育素质评鉴制度》《高等教育学分制度》《成人教育之组织及发展总框架》以及各高校的章程或条例，等。促进大湾区高等教育交流合作需要对三地的教育法律法规以及各类高等教育制度进行解剖麻雀式研究，从中总结各地高等教育制度的特点与规律，在细剖的基础上找准契合点，制定符合地区发展要求并具有普适意义的区域高等教育合作发展制度体系，以制度建设实现各类资源的融合与互通。此外，还需要注重地方试点经验的总结和提炼，为大湾区高校制度体系建设尤其是治理、人事、财务、拨款等制度制订提供依据和参考。

（三）凝练大湾区高等教育精神文化的议题解构

精神文化能准确、深刻地表达文化和民族的本质特征，民族认同的过程就是民族文化尤其是精神文化被本民族全体成员体认、内化、弘扬、升华的过程[38]。实现粤港澳三地高等教育精神文化的同质性既是合作发展的终极目标也是根本基础，这实质上解答了为什么要建设大湾区高等教育共同体精神文化这一前置议题。在大湾区高等教育精神文化的凝练过程中，还需要重点以解答三个问题为未来研究的主题主线，即什么是大湾区高等教育共同体的精神文化？大湾区高等教育共同体精神文化建设的基本现状是什么？如何建设高度认同且积极向上的大湾区高等教育共同体精神文化？在第一个问题的解答方面，需要结合国家发展战略的核心需求、大湾区经济社会发展的客观环境、岭南文化的基本特质和高等教育合作发展的重点要求等，从宏观视野和系统综合上探索大湾区高等教育精神文化的核心内涵。在第二个问题的解答方面，需要运用科学的方法设置相关评价指标，深入一线尤其是港澳地区高校对教师、学生和管理人员等进行实地调研，归纳分析研究数据并剖析现状产生背后的原因，从而提出具有针对性和可操作性的意见建议。在第三个问题的解答方面，需要在理论逻辑分析和大数据调查的基础上，重点围绕爱国、创新、国际化等大湾区高等教育精神文化应有之义，从区域教师和学生心理、意识、态度、情感、价值等核心要素出发，探索具有创新性的合作形式和制度体系，逐渐构建起民族内核、面向国际、广泛认可和引领未来的新型区域精神文化。

四、结语

区域高等教育合作发展是通过突破各种体制机制障碍，推动教育资源优化配置，形成区域聚合体从而提升高等教育综合实力的过程[39]。这既是国际高等教育发展的重要趋势，也是我国区域经济社会一体化布局的重要内容。在此背景下的大湾区高等教育合作发展也因涉及面广、系统复杂、阻因较多、关注度高等特殊存在而成为学术研究的热点领域。本文总体梳理剖析了这一领域1988～2020年三十余年的学术研究概况，从“交流合作——制度体系——精神文化”实践逻辑的角度探讨了未来大湾区高等教育合作发展需要深化的重点问题。实际上，关于大湾区高等教育合作发展的研究是一个相当广阔而开放的领域，除以上议题外，关于欧盟和世界知名湾区在交流合作、制度建设和精神文化认同等方面的经验及其有效转化也值得重点关注。同时，学术研究的议题和争鸣也需要因不同学者的知识背景、观点和惯用方法的差异而丰富多样，更多的可以引领大湾区高等教育合作发展的有价值议题需要学术界紧密追踪实践进展，进行持续的共同挖掘和剖判。