中国高校教师聘任制度变迁：机制探索与理论构建——超越历史制度主义范式

杨 爽

一、引言

20世纪90年代以来，中国高等教育朝着大众化方向飞速发展，普通高校(不含独立学院、成人高校及其他民办高校)数量从1990年的1 075所增加到2019年的2 688所，高校专任教师人数也从1990年的40万增加到2019年的174万[1]。随着中国高等教育的规模发展，以质量提升为核心的内涵式发展模式探索成为高等教育发展关注的焦点，高校教师作为影响高等教育质量提升的关键因素，其管理和发展也成为重要的研究议题。

我国自清末引入现代大学制度肇始，围绕高校教师管理和聘任所进行的制度安排、政策实施和改革等实践探索及以此为切入点展开的相关理论研究延续至今。回顾中国高校教师聘任制度变迁走过的百年历史可以发现，对于“什么是一个好的高校教师聘任制度”及“如何构建一个好的高校教师聘任制度”的答案始终悬而未决。而厘清这些问题对于我们今天探讨高校教师制度改革是至关重要的。现行的高校教师聘任制度设计和安排不是一蹴而就突然发生，而是从历史上发展起来并不断演化的。可以说，不搞清楚中国高校教师聘任制度的变迁过程，也就无法弄清楚何为好的制度安排。本研究旨在尝试突破历史制度主义分析范式的困境，从制度变迁广义理论的视角来揭示高校教师聘任制度变迁机制，力求更好地诠释自清末以来我国高校教师聘任制度的演化历程，并尝试构建高校教师聘任制度变迁理论，为中国高校教师聘任制度改革、推进教育评价治理体系现代化提供参考。

二、中国高校教师聘任制度变迁理论的历史制度主义解释

中国高校教师聘任制度变迁的研究基本围绕制度变迁逻辑和制度改革实践这两个核心议题展开，相应的研究成果也最为丰富，其中历史制度主义的分析路径受到研究者的普遍青睐。然而，历史制度主义的制度变迁理论在解释高校教师聘任制度变迁上存在核心概念、分析框架和理论模型等方面的诸多不足，我们需要对其进行重新审视和深入理解，进而对高校教师聘任制度的变迁过程作出更加全面有力的解释。

（一）历史制度主义的结构范式及其解释困境

历史制度主义的结构范式从制度的结构因素分析入手，认为影响制度变迁的主导性因素是政治、经济和文化观念等宏观社会因素。据此分析，我国高校教师聘任制度变迁也受制于政治、经济和文化等外部因素的影响。这种分析方式存在以下解释困境：

一方面，由概念界定引发的问题。从对制度变迁核心概念的界定可以看出，历史制度主义并未对“结构”给出明确的定义。例如在论述中，“政治结构”和“政治制度”、“经济结构”和“经济制度”、“文化(观念)结构”和“文化(观念)制度”常常是混合交替使用的。然而，“一个好的概念会描绘出在其所指对象之行为中非常重要的特性”[2]，缺失准确的概念化界定，就无法深刻理解概念所指的特定社会现象。因此，如果缺乏明确定义，那么就很难判定“结构”①出于行文简便的考虑，这里暂且用“结构”来指代对高校教师聘任制度变迁产生影响的外部性力量(如制度、因素等，尽管这些概念之间彼此并不能直接等同，下文将对其进行辨析)。这个概念是否有特定的含义。此外，历史制度主义认为，结构本身是一种制度，包括正式的制度安排和非正式的惯例和习俗等。历史制度主义在论述结构(制度)和行为体间的互动关系时指出，“制度本身就是一个行动主体”[3]，它和其他行为体之间的互动关系可以看作一种独特的结构，并将其纳入结构分析范式当中。这种对结构的关系化理解实际上是直接把结构和结构对行为体的影响混为一谈。换言之，如果我们承认结构影响行为体的行为，而行为体的行为会构建行为体之间的关系，那么结构也就会影响行为体之间的关系。当把结构等同于行为体之间的关系时，“结构”也就陷入成为一个多余概念的危险之中。

另一方面，历史制度主义范式只分析因素而忽略对机制的探讨，这并非完整的制度变迁理论。对可观察到的外部因素进行分析的“黑箱式”的理论解释仅仅是对现象特征的描述，而“半透明箱式”的机制性解释则能够在前者基础上分析事物是如何运转并导致特定结果的[4]。根据历史制度主义结构范式的分析框架，如果将制度变迁看作因变量，那么政治、经济、文化(观念)结构则可看作是影响制度变迁的关键自变量。如前所述，自变量本身和自变量对因变量产生的影响不可混为一谈。此外，只关注寻找自变量②暂且将历史制度主义分析框架中的政治结构、经济结构和文化观念结构等自变量看作影响高校教师聘任制度变迁的关键自变量，即使无法穷尽并排除其他可能存在的自变量及其影响。及其影响作用，则有意无意地忽略了对制度变迁过程和形成机制的探索，并不能称其为完整的制度变迁理论。因为影响因素(自变量)的分析只能作为解释制度变迁的起始点，要全面解析制度变迁还需要有能够将这些影响因素串联起来、驱动其相互作用且在时空中导致结果(因变量)的机制解释，否则无法很好地理解和解释制度变迁。很多时候，仅有影响因素不能驱动结果，只有影响因素和机制共同作用才可以驱动结果。需要指出的是，笔者并非是要否定历史制度主义分析范式中对政治、经济和文化等结构性因素的作用的分析。相反，历史制度主义的因素分析为我们理解高校教师聘任制度及其所嵌入的制度体系和外部环境提供了很好的理论框架，本研究将这些结构性因素看作影响高校教师聘任制度变迁的外源性因素。

（二）历史制度主义的历史范式及其解释困境

历史制度主义的历史范式强调在一个宏大的历史视域中展现具体制度变迁的时间序列和轨迹，重点关涉制度变迁中的路径依赖和关键时间节点，以期从中把握制度变迁的历史规律[5]。不可否认，这种聚焦于路径依赖、关键节点的分析，确实有助于我们理解制度演化过程所表现出的典型特征，但这些更具描述性色彩的制度变迁特征分析并非是制度变迁的根本原因。历史制度主义并未十分清晰明确地指出路径依赖产生的原因，而无法认清路径依赖产生的根本原因也就无法深刻理解制度变迁的过程和动力机制。笔者在此并非是否定路径依赖对于理解制度变迁的重要性，而是着重强调路径依赖本身并不是一种制度变迁理论而只是制度变迁动力学中的一个方面，其本身也需要加以解释。过于侧重路径依赖，将并未论述其为何发生的关键节点作为扭转乾坤的根源[6]，使得历史制度主义在很大程度上对制度变迁源头的解释归结于外部冲击的驱动。由此，历史制度主义的制度变迁理论也成为一种外源性(Exogenous)的解释。而一个好的制度变迁理论必须是内源(Endogenous)驱动的，故对变迁源头的解释也必须是内源性的[7]。

在历史制度主义的视角下，由于教育制度与政治体制的高度耦合，当政治体制发生剧变的时候必然会带来教育体制的深刻变化。因此，政治变迁的关键节点也往往成为教育制度变迁的关键节点[8]。高校教师管理和聘任制度也相应地受到各种政治因素(外源性的)的嵌入性影响。例如，新中国成立初期作为高校教师聘任制度变迁的一个关键节点，社会政治、经济体系的剧烈变化也带来了制度的剧烈变化，全盘照搬苏联模式建立起来的高度中央集权的政治体制也使高校教师聘任制度处于政府集权和集中管控的深刻影响之中。历史制度主义对因关键节点到来而引发的断裂式或渐进式的制度变迁特征的分析，依然只是部分地阐释了制度变迁的动力学特征，却并未涉及制度变迁的内源性根源，更未能全面完整地展示制度变迁的逻辑，也就不能抓住整个制度变迁的全景。基于历史制度主义对我国高校教师聘任制度变迁的演化历程和逻辑的分析，是通过对制度变迁不同阶段的外源性影响因素(政治、经济、文化因素等)的分析，来揭示出制度变迁存在的路径依赖以及在关键节点上伴随某个或某些重要事件的发生而推动旧有制度的断裂和全新的制度安排。这种近似历史叙事的分析方式更接近于单纯地叙述历史发展过程，亦并未对制度变迁机制给出强有力的阐释。

综上而言，历史制度主义范式对高校教师聘任制度变迁的阐释侧重于宏观层面的结构性因素分析，未能指出制度变迁逻辑所包含的清晰的、微观层面的机制性因果关系，因而无法揭示适用于我国高校教师聘任制度变迁的一般动力学特征，更遑论构建一个完整的制度变迁理论。

三、我国高校教师聘任制度变迁理论的新解释

笔者在本部分先简要介绍制度变迁广义理论的核心要义，接着在厘清相关基本概念的基础上，尝试构建一个针对中国高校教师聘任制度的变迁理论，探索制度变迁的机制和过程，并依据此理论来解释清末以来至今不同历史时期中国高校教师聘任制度的变迁逻辑。

（一）制度变迁的广义理论概述

制度变迁的广义理论是一个将社会演化范式应用于制度变迁范畴进行阐释的理论。在这个理论中，制度是社会规则，包括正式规则(如宪法、法律、国际规制)和非正式规则(如规范、禁忌、习俗)。由于规则是由观念构成的，制度本质上就是观念的化身或者被规制(规则)化了(或者被条文化了)的观念[9](P60-67)。制度是固化的观念，是社会知识的化身。由于不同行为体对未来的制度安排“应该如何”经常持有不同的观念，所以制度变迁的过程实质上就是从不计其数的观念中择取非常有限的几种观念固化成为制度的过程。制度变迁的过程就可以用社会演化范式的核心机制——“变异—(人工)选择—遗传”来分析。

制度变迁的过程包括五个不同阶段：产生关于特定制度安排的观念；政治动员；争夺设计和强行规定特定制度的权力；制定规则；合法化、稳定化以及复制。因此，从观念到制度并非只是一个简单的因果关系，而是要经过这五个阶段，且这五阶段的循环能够无限进行下去。需要强调的是，对于大多数的制度变迁过程而言，在真正设立制度安排以前必定发生规则制定权的争夺，或者真实的政治冲突。一种观念要变得制度化，必须极为幸运：它必须有一定的吸引力，必须被政治创业家(Political Entrepreneurs)所采纳，而且政治创业家必须有足够的技能来克服集体行动的问题以动员政治支持并最终赢得权力斗争。制度通常由权力制定和支持，制度变迁的关键问题是才智和政治过程如何互动以塑造制度变迁的结果。

（二）制度变迁广义理论中的高校教师聘任制度变迁：一个新的理论框架

制度变迁广义理论为我们提供了一个基于社会演化范式来考察制度的起源、变化和延续的动态分析框架，有助于我们清晰地把握制度变迁的机制和一般动力学。基于此，本研究尝试提出一个适用于中国高校教师聘任制度变迁的理论解释。

1.核心概念界定

在构建一个完整的高校教师聘任制度变迁理论之前，有必要对相关概念进行明确界定和阐释。

制度。制度是人为设定的用以塑造人类互动的约束，包括正式制度和非正式制度[10]。基于此，高校教师聘任制度在本质上是为了发挥对高校教师进行“学术鉴定分级、配置职务资源、进行绩效管理、激励和约束行为、传递特定的价值取向”等功能[11]，择取少数观念并将其编制成规则的固化了的观念。因此，高校教师聘任制度是纯粹的观念实体，在本体论上与个人行为体(如高校教师、行政官员等)和组织(如政府、高校、教育机构等)有着根本区别，后者主要是物质实体(多数情况下至少都有显著的物质力量输入)。鉴于物质力量总是在本体论上优先于观念力量[12]，所以行为体以及行为体的行动相较于制度具有本体论上的优先性。此外，与高校教师聘任制度有关的正式和非正式制度都属于本研究论述的内容，其中也包括某个时期施加的强制性或管制性的法律、规定、纲要、方案、章程、条例、通知、意见等条文化了的规则。

结构。如前所述，历史制度主义没有明确界定“结构”的内涵，但基本上可以认定结构等同于制度。从这个意义上，本研究持近似观点，将对“结构”下一个制度化的定义。结构(或社会结构)是指由社会中相互关联的制度组成的整个制度体系。结构由制度组成，因而也是纯粹观念化的。基于此，“结构既约束又助力行为体”[13]，也可以理解为制度既约束又助力行为体。从本体论来看，先有行为体和行为体的行动，然后才有制度（结构）。行为体通过行动创设制度，制度一旦创设出来便像有了自己的生命一般，它可以通过人来思考并塑造人的思维方式[14]，它还可以通过各种方式塑造行为体及其行动，进而引起制度或结构的变化，并有可能形成未来新的制度安排，由此形成逻辑链条，持续循环下去。

权力。根据制度变迁的广义理论，权力是指一个实体所拥有的、在既定社会背景下，通过或无须这个实体有意识的行为就可以促成或阻止某事的能力。这个实体可以由行为体(如个人)、组织、制度安排或体系(必然由行为体或组织加以支撑)等形式组成[9](P12-13)。如前所述，由制度组成的结构既能约束人又能助力人，这很大程度上是因为大多数时候它是由权力制定和支持的。也就是说，只有行为体能够事实上拥有和运用权力，通过在规则制定权的争夺中成为获胜方，他才能够事实上设计和制定规则，进而发挥制度（结构）对行为体既约束又助力的实际作用。结构的二元性也就是制度的二元性，同时也是权力的二元性。当权力变得制度化或结构化，权力的运用也就变得制度化或结构化。最终，结构化的权力变成“毛细血管”：它无处不在，没有人可以超出它的边界，它在我们几乎没有意识到的情况下渗入我们的身体和意识，无孔不入[15]。因此，权力作为塑造高校教师聘任制度变迁结果之核心要素是必须要深入分析的。

2.中国高校教师聘任制度的变迁机制

本研究以社会演化范式为基础来构建我国高校教师的聘任制度变迁理论。社会演化范式认为，人类栖息的社会系统必定是一个随着时间的流逝而演化的系统。人类在本质上就是穿越时间的社会演化(作为一种现象)的产物，而不仅仅是生物进化的产物，甚至在本体论上并非优先于生物进化。因为生物进化不太考虑社会力量的作用，它与社会演化有着根本性的不同。生物进化中的自然选择也不可能单独解释一切人类行为和行为的驱动力，而来自人类智能的人工选择已经成为人类社会中更强有力的选择性力量，因为人们形成的观念越来越多[16]。由于高校教师聘任制度变迁是人类行为的产物，因此也是社会演化的产物，理应运用社会演化范式进行研究和构建相关理论。

基于社会演化的核心解释机制，即“变异—选择—遗传”机制，反观我国高校教师聘任制度变迁历程可以得出适用这一具体问题的解释机制，即“新观念—(人工)选择—稳定化”机制。具体而言，高校教师聘任制度变迁的过程也是高等教育系统演化的过程，且前者往往作为高等教育子系统的一个部分发生变化和发挥作用。某种关于高校教师聘任制度变迁的观念所具有的增进福利的价值以及由此产生的特定制度安排或体系，在制度变迁的起始阶段必然是不确定的，而只能在真实的社会系统中得以检验。因此，在高校教师聘任制度变迁中，我们将人工选择看作聘任制度体系演化的主要驱动力：受众(高校教师)对于他们在特定聘任制度安排或体系下的福利计算是制度变迁和制度体系演化中选择压力的主要来源。人工选择的主要客体就是特定的制度安排：不同制度安排下的受众选择他们认为的能够改善其福利的制度或制度体系，尽管真实的选择过程并非一帆风顺。

3.中国高校教师聘任制度的变迁过程

高校教师聘任制度变迁包括五个不同阶段：产生关于特定的高校教师聘任制度安排的新观念；政治动员；争夺制度制定权；制定新制度；新制度的稳定和延续。五个阶段一起对应着高校教师聘任制度的变迁机制，即“新观念—(人工)选择—稳定化”。

具体来说，高校教师聘任制度变迁的第一个阶段是产生关于特定制度安排的新观念。观念不是在真空中产生的，新的观念可以通过广泛学习、引入和借鉴他国经验产生，也可以通过社会科学研究引入新的知识或产生创新成果，还可以来源于旧有观念的复兴等等。通常，众多新观念是应制度变化的可能之机而出现。从社会演化的观念维度来看，一个新观念的产生就等同于一个基因突变，因为观念本身是由人类智力所造就的，而且产生观念的过程涉及到意识。不仅如此，既有的制度体系有力地塑造了新观念的产生、选择和遗传。所以严格来说，新的观念往往是个体基于解决特定问题、争取特定目标而萌生的，因而是有计划、有期待的，并非如生物进化般是盲目的、非定向的、随机产生的。另外，同样也很常见的是，众多有关未来制度安排的观念在制度变化的时机或机遇出现之前就早已存在了，例如，通过社会科学的理论研究及实践活动。因此，正如生物进化中有机体无法预知一种特定的(基因)突变是否一定产生适应度更高的表型一样，在社会演化中，行为体也无法准确预知(观念)突变能否产生改善个人福利(甚至集体福利)的“更好的”表型(制度安排)[9](P61)。这也反驳了历史制度主义有关制度变迁会增加集体福利的价值判断。

高校教师聘任制度变迁的第二个阶段是进行政治动员以吸引权力支持。在这个阶段，持有或支持有关特定制度变化观念的行为体需要通过动员物质资源(如财政资源)和政治支持来争夺制度制定权。行为体常常已经拥有或需要一定的权力来参与权力的争夺，并需要在制度变迁的整个过程动员、部署、维持以及增进这些权力。如此这般才能够保证自己所持有或支持的新观念具备对受众(高校教师)而言更大的吸引力，进而获得更多的支持并最终赢得权力斗争。否则，即使是能够改善受众福利的好的观念也会因其支持者自身政治权力的缺失或无法获得政治权力支持而付诸东流。例如清末梁启超作为执笔人，受起草人康有为委托在拟定《奏拟大学堂章程》之时，对大学堂所作关于“只设一名总教习”“以大权归之总教习”等设想由于未能得到吏部尚书协办大学士孙家鼐(政治精英)的权力支持而最终未能在高校人事制度安排中得以体现[17]。

在获得政治权力支持后，行为体就进入了高校教师聘任制度变迁的第三个阶段：争夺制度制定权。由于大多数情况下，行为体并不知道谁的观念将会最终改善受众福利，或由于信息不对称导致彼此间的互信缺失，行为体间只有经历一个争夺制定权的过程才能达成一致意见。由此，在进入真正的制度设计和安排阶段之前必定发生权力斗争，且这场权力争夺战往往被行为体视为“零和游戏”。这不仅因为不同行为体对同一个制度安排会因持有不同的观念而引发矛盾或冲突，更是因为制度具有分配效应[18]。制度的分配效应会使多数制度中的行为体产生输赢之分。现有制度安排往往赋予那些处于特权地位的行为体更多的初始权力，这样一来，处于不利地位的弱势行为体则只能得到更少的初始权力。并且，“权力在制度变迁过程中遵从正反馈的动力学”[9](P81)，在未来的制度变迁中，特权行为体就更有可能更大程度地运用其已经掌握的权力，参与制度制定权的争夺并赢得胜利，并将其所支持的观念在下一阶段的规则制定中转变为真实的制度安排。例如民国时期，清华大学的“教授治校”制度正是教授群体在与当时的校长和清华董事会之间展开的治校权争夺战中成为获胜方，并设立评议会和教授会，将其作为当时清华学校组织大纲中两个最高权力机关，进而使体现“大学自治、学术自由”理念的“教授治校”制度成为既成事实并得以实施[19]。此外，拥有更多权力的特权行为体还会运用权力维持并延续某项制度安排，即使它会降低或减损社会福利，尤其是弱势行为体的福利，这也是有些时候不合理的制度安排能够存续的一个主要原因。

在经历了争夺权力的真实冲突阶段(制度变迁的第二、第三个阶段)后，高校教师聘任制度变迁的相关行为体便进入到真正的制度制定阶段。由于在权力争夺战中获胜方掌握了更多的权力，他们将在制定规则上起主导作用，他们会运用权力将自己支持的观念转化为真实的制度安排。因此，从本质上讲，制度安排是有利于获胜方、排除失败方的“私人物品”，而不是改善整个社会福利的公共产品[9](P64)。我们看到的制度变迁后改善社会福利的结果可以说是“意料之外的结果”，它的出发点并非全部是出于集体福利的增加(即使多数制度安排是出于好的预期和善意的动机)。相反，这种改变是由旨在寻求自身利益的狭隘利益集团做出的，其功效如何往往无法事先决定。

有关高校教师聘任的新制度产生后，制度变迁便进入到最后一个阶段，即制度的合法化、稳定化和复制(延续)阶段。当一项制度安排被确定后，其功效如何将会在真实的社会系统中加以检验。如果事实证明某个制度安排确实改善了大多数人的福利，或者特权行为体预先灌输了一种能使该制度安排充分合法化的意识形态，或者没有某种反意识形态产生并强大到足以挑战、甚至推翻该项制度安排，那么这个制度安排就会实现合法化和稳定化，并能够持续运行下去。至此，完整一轮的制度变迁就完成了。

（三）清末以来不同历史时期我国高校教师聘任制度变迁

基于前文构建的高校教师聘任制度变迁理论，反观中国自清末以来的高校教师聘任制度变迁历程(见表1)可以发现：

表1 清末以来中国高校教师聘任制度变迁的要点

就制度变迁的一般动力学而言，制度变迁的五个阶段可以无限循环下去，并在整体上呈现稳定和变化并存的态势。制度一旦确立，便具有一定时期内的稳定性。然而，当新观念的产生、权力更替、外部冲击等可能出现的情况来临时，制度变化将不可避免。这种变化既可能是渐变，也可能是剧变，且渐变往往是常态，剧变偶有发生。例如，改革开放后，政府自上而下推行的一系列高校教师聘任制度改革，尤其是2003年北京大学首先实施的长聘教职制度，都可以看作是渐变性的制度创新；清末到民国时期高校人事制度变革则可以看作由政权更替导致政治权力转移而引发的剧变性的制度革新。就制度变迁机制而言，我国高校教师聘任制度变迁遵循“新观念—(人工)选择—稳定化”这一核心机制，且不同历史时期有不同的具体要点表达；就制度变迁根源而言，不同时期有关高校教师聘任制度安排的(新)观念的产生是引发制度变迁的内生性源头；就制度变迁的相关行为体而言，涉及政府(主要由政治权力精英组成)、高校(主要由行政权力精英组成)、文化精英(对我国高等教育有话语权的知识分子)、相关利益群体(大学教授群体、学生群体、校长群体、大学董事会等)[20](P146-156)、现有制度等多方行为体；就制度制定权拥有者而言，多数时候制度是由权力制定和支持的，因此，制度制定权拥有者是推动制度变迁的决定性力量。

与历史制度主义分析范式惯于根据关键节点(如国家政策出台前后的时间节点、新中国成立或改革开放等重大事件的发生时间、具体教师制度改革的时间等)的出现来进行制度变迁的阶段划分不同，本研究根据制度制定权拥有者的变化来划分制度变迁的不同时期。不同历史时期高校教师聘任制度主导理念的不同，从形式上看，是不同时期不同政策文本的内容和实施方式的差异化反映，但从本质上看，是不同时期制度制定权拥有者更替的结果。

四、评估中国高校教师聘任制度变迁理论：两种解释框架的比较

在完成了对我国高校教师聘任制度变迁的机制探索和理论构建之后，本部分将其与历史制度主义的制度变迁理论进行比较，评估两种理论框架的优劣(见表2)。

就经验检验而言，基于制度变迁广义理论构建的我国高校教师聘任制度变迁机制，即“新观念—(人工)选择—稳定化”机制能够把行为体、观念、冲突、权力等有机整合到一个统一的框架中，并且能够内源性地解释高校教师聘任制度的变迁逻辑和基本事实。需要特别强调的是，与历史制度主义的分析框架将“路径依赖”当作制度变迁的解释变量不同，基于制度变迁广义理论构建的我国高校教师聘任制度变迁理论，仅将“路径依赖”看作制度变迁的一个特征，而非一个解释因素。由于现有高校教师聘任制度和整个高等教育制度体系会对高校未来具体的聘任制度安排产生深远影响，它们会参与和塑造制度变迁的所有五个阶段，通过诸如影响未来制度的观念产生、限制行为体进入制度变迁过程(制度分配效应作用的结果)、影响新制度的稳定和合理合法化、作为规则博弈的“本构参与者”(Constitutive Players)参与制度变迁等方式影响未来的制度安排。那么，制度变迁也就不可避免地产生了路径依赖。理解路径依赖对于理解制度变迁具有重要意义，路径依赖本身是需要被解释的社会现象，而不是解释其他社会现象的机制。过于强调路径依赖的作用，只能得到外源性的制度变迁解释，却无法理解引发制度变迁的真正根源，也因此错失了识别制度变迁机制和准确把握制度变迁逻辑的可能。

就理论检验而言，基于制度变迁广义理论构建的我国高校教师聘任制度变迁理论厘清了制度变迁的一些关键概念，并在完整阐释制度变迁过程中指出了新观念和权力的核心要义及它们对制度变迁过程的重要作用。需要特别强调的是，历史制度主义的制度变迁理论也会强调观念变量在政策制定(制度变迁)中的作用[21]，但它只是涉及不同类型的新观念如何制约具体的制度安排，却并未分析观念是如何通过政治过程被选择并最终转化为制度的。而且，忽略了权力在制度变迁中的决定性作用，也就无法深刻理解制度改革的困境。从我国高校教师聘任制度变迁的百年历程、尤其是改革开放以来高校教师聘任制度所经历的一系列改革尝试来看，无不彰显出拥有政治权力的行为体(政府)在支持(包括传播、推广、延续)其所选择的特定观念并将其转化为现实制度安排的过程中所发挥的关键性主导作用。从这个角度来说，改革开放后我国高校教师聘任制度进行的一系列改革，包括2017年政府主动将教师职称评审权下放至高校，并由此推动各高校开启新一轮的教师聘任制度改革等做法并不能被看作是完全意义上的制度变迁。因为，一方面，高校所获得的办学自主权是政府赋予的，被赋予的权力和经过权力斗争自主争取而来的权力有着本质区别；另一方面，高校所获得的职称评审权基本囿于微观层面进行自主探索具体的制度安排和实施细则等实操范畴，宏观层面的人事分配制度改革、职称评定标准、评价方法和监管等相关问题均由政府预先框定基本的政策范围。因此，目前高校所拥有的职称评审权和教师聘任权不能称之为完全意义上制度制定权。

表2 中国高校教师聘任制度变迁的两种理论比较

五、结语

从目前我国现实来看，一直以来，政府作为高校教师聘任制度制定权的拥有者，能够始终将其所支持的观念落实在现有制度安排或体系中以及未来可能发生的制度变迁中。政策研究者作为制度安排的旁观者(有时也是受众)，必须承担对特定制度安排作出规范判断的任务，他们常常能够借助其学术职业身份，将其所认同和支持的有关特定制度安排的观念通过科研成果的公开发表、咨政报告的撰写、国际会议的宣讲等多种方式在社会上传播。然而，高校教师作为受众，即使有意愿也很少有机会或渠道能够将其对现有高校教师聘任制度安排或体系的真实感受、客观评价、改革建议等有效信息传递给政府或公众。显然，这种信息不对称不仅会造成高校教师聘任制度改革的重重障碍，而且也会对改革中可能面临又亟需厘清和明确的相关重要问题(如高校组织性质、教师职业身份、政府和高校及高校和教师间的法律关系等)陷入认识窘境。

另一方面，根据本文构建的中国高校教师聘任制度变迁理论可知，高校教师作为受众，对于他们在特定聘任制度安排下的福利计算和基于此进行的制度选择是推动制度体系演化的最终力量。具体而言，如果在某种聘任制度中的高校教师认为这种制度本质上对其福利有益或有害，故而在很大程度上认为这种制度是正义或不正义的，那么这一制度在所有其他方（如制度制订者）看来在很大程度上也是正义或不正义的。如福柯所言，“只有直接牵涉其中的人才能代表自己以务实的方式发表意见”[25]，即只有某项制度安排(具体的高校教师聘任制度)所统辖的受众(高校教师)才有资格和权利去评判、衡量该项制度安排是否正义，而且这种判断往往是客观的规范判断。因此，需构建以高校教师为中心的教育评价治理体系，重视教育评价的多样性和实质性，完善教育评价的法律依据和管理体系，使教育评价回归教育本体[26]，才能够为完善高校人事制度体系建设，走出高校教师聘任制度改革的困境提供可行策略。当然，这也有赖于中国教育资源供给侧改革、学术劳动力市场优化的综合作用，需要在未来继续密切关注、追踪研究。