湖南省创新创业人才引进与培育的政策文本分析

朱健　田达

摘要：选取湖南省2010～2020年的30份创新创业人才政策作为研究对象，采用内容分析法对30份政策文本从“政策工具-人才管理过程”两维度统计分析。通过对政策文本整体内容和二维角度描述性分析，得出政策缺乏一定操作性和重引培轻留用的结论。最后结合研究对象特性，提出了人才引进与培育方面的政策建议：放权松绑，提升治理活力;引留并重，注重后续支撑;崇绩重能，形成“鲶鱼效应”;政策落实，注重细则配套。

关键词：创新创业;人才引进;人才培育;政策文本

中图分类号：C964.2      文献标志码：A      文章编号：1008-4657（2021）06-0034-08

引言

“人才是第一资源、创新是第一动力”，人才是地方经济发展不可或缺的重要因素。为加快我国人才队伍建设，激发人才活力，2016年中共中央印发了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》[ 1 ]。为进一步加快我国高层次高科技创新型人才队伍建设，促进人才结构的战略性调整，出台了《国家百千万人才工程实施方案》，开展2017年百千万人才工程。为人才分类评价的科学推进，树立正确用人导向，人社部2018年2月印发了《关于分类推进人才评价机制改革的指导意见》。为保障专业技术人员继续教育权益，不断提高出版专业技术人员素质和能力，2020年人社部印发了《出版专业技术人员继续教育规定》。一系列的人才政策出台，体现了我国对于人才引育用留的重视，吹响了各地对于人才争夺战的号角。

建设现代化新湖南，推进“三高四新”战略的关键在于人。高层次高科技创新创业人才是提高科技创新、推动区域发展的主力军。习近平总书记在2021年中央人才工作会议上指出，“要面向科技前沿，深入实施新时代人才强国战略，全方位培养、引进、用好人才，加快建设世界人才中心和创新高地”。近年来，在人才争夺背景下，为吸引人才，留住人才，培养人才，发展人才，各地政府在落户就业、购房补贴、医疗保障等多个方面频频出台优惠政策。当前湖南省正大力推动经济高质量发展，建设现代化新湖南，急需一批高层次创新创业人才。湖南省拥有高等院校128所，高校数量在全国排名第7位，其中本科高等院校51所，“双一流”高校3所，“双一流”学科建设高校1所。然而，湖南省人才流失严峻，以湖南大学为例，根据《湖南大学2018年毕业生就业质量报告》显示，2018年本科毕业生中33.51%流向了华南地区，22.37%流向了华东地区，仅有23.05%留在了华中三省（湖南、湖北、河南）;湖南大学2019级本科毕业生中，仅有22.87%留在了华中三省，毕业生留湘人数约为总数五分之一，大部分青年人才流入了东南沿海和长三角地区，以上数据形象说明了湖南省人才流失严重。亟需进一步优化创新创业人才吸纳政策和机制，力争“聚天下英才而用之”，为湖南省“三高四新”战略目标的达成夯实人才基础。

本文采取定性与定量相结合的方法，以2010～2020年湖南省30项创新创业人才政策文本作为研究对象，通过构建“政策工具-人才管理过程”二维框架，采用文献研究法和内容分析法，探究我国部分发达地区创新创业人才政策经验，梳理湖南省创新创业人才政策文本，通过对政策整体内容和基于二维框架上的描述性分析，对湖南省未来创新创业人才引进与培育提出几点政策建议。

1        相关主要文献综述

人才是指具备了一定的专业知识或技能，对社会作出贡献的创造性劳动者。人才政策是指政府为了实现人才引进、保障、激励、服务、培育等目的而采取的一般步骤和具体措施[ 2 ]。创新创业人才概念主要包含创新人才和创业人才两个层面，创新人才就是打破人才传统培养旧模式，激发高校人才培养新模式。创业人才指高校的人才培养应该符合企业和社会需求。创新创业人才指创造主体依赖心智能力的高端人力资本和智力资本[ 3 ]。

近年来，已有不少学者对国家、区域以及省级等层面的人才政策进行了深入研究。但是，对于人才政策的研究比较分散，有的侧重于通过人才政策的文本内容分析进而提出优化建议、有的侧重于通过对人才政策实施的效能评价进而提出优化建议、有的侧重于通过人才政策对经济的推动作用进而为地区提高对人才重视程度提出建议，无论是文本内容的研究还是效果评价以及对经济推动作用，其主要研究对象主要集中在东部沿海发达地区，中西部地区人才政策的研究相对较少。一是对于政策文本内容的研究，主要通过构建模型对政策文本内容进行研究提出地区人才政策建议。程华等[ 4 ]通过政策工具-创新创业过程的二维模型，对浙江省人才政策进行编码统计分析，提出了海外人才引进政策的优化建议。宁甜甜等[ 5 ]从政策工具-人才强国价值两个维度对我国中长期人才政策指导性纲要进行内容分析，提出了人才素质提升与规模同步、人才流动与创新同步两点建议。曾锡环等[ 6 ]通过建立需求-过程二维模型和内容分析法对深圳市引进海外高层次人才及其功能配置的实现提出优化建议。二是通过对人才政策实施的效能评价指出人才政策存在的不足，进而提出优化建议。刘媛等[ 7 ]对比分析了江苏省13市人才政策，发现“重引进、轻培育”、政策内容重复，缺乏特色，提出加强政策操作性和反馈机制的建议。张再生等[ 8 ]通过阶段性、协同性、系统性分析，指出了海外人才政策“重出台轻落实、重引进轻培养激励”的问题，提出优化创新的建议。翟晓理[ 2 ]从人才政策发布时间、对象、内容及体裁4个维度，以天津、武汉、苏州、深圳现行人才政策为样本分析，提出人才政策应分类分层、面向大众的建议。顾承卫[ 9 ]从住房保障、创业扶持等四个人才引留方面的措施，通过对各地区近年人才政策分析得出海外人才引进应注重人才的服务、管理，营造创新创业环境。三是通过研究分析人才政策对地区经济的推动作用进而指出人才政策有效实施的重要性。苏立宁等[ 10 ]运用NVIVO研究软件分析了長三角地区人才政策的差异与共性，得出人才政策对于三省一市人才发展具有重要意义。杨河清等[ 11 ]以国家“千人计划为例”，从“引得进、留得住、用得好”三方面建立人才引进效果评价体系，结果表明效果良好，总收益大于成本。李帮彬等[ 12 ]从人才引进、培养、开发、激励、保障等五方面分析了杭州市创新创业人才政策，发现引进创新人才对城市建设和经济转型发挥了重要作用，从研究者研究分析来看，人才政策的有效实施对经济的高质量发展起到重要作用。

通过回顾前人研究成果可知，其一是单方面对人才政策的研究相对比较缺乏合理性，因此可以构建二维模型从量化角度对政策文本进行分析;其二是人才政策的实施需要不断与时俱进，人才引进与服务保障并重，注重人才政策的长效机制;其三是人才政策的有效实施对于人才队伍建设和地区经济发展具有重要作用。然而当前地方创新创业人才政策的研究主要集中在东部沿海发达城市，我国中西部地区对于人才政策的研究比较匮乏，对人才政策的制定和实施还需要更加深入研究。因此本文以湖南省政府2010～2020年人才政策为导向，借鉴我国东部沿海发达地区人才引进策略，在湖南省“三高四新”战略背景下，以湖南省30项人才政策作为研究对象，通过构建二维模型和内容分析法研究分析湖南省当前的人才引进与培育政策，进而提出一点人才政策方面的建议。

2        政策文本分析框架

对政策文本的分析通常需要借助政策工具来量化人才政策文本，提高政策文本分析的准确性。政策工具又称为政府工具研究，政府工具以及人才管理方式是实现政府人才管理职能的重要手段，其核心就是“如何将政策意图转变为管理行為，将政策理想转变为政策现实”[ 13 ]。政策工具既是政策实施的基础，也是创新政策理论框架的重要支柱，合理选择和应用政策工具可以有效保障政策的实施[ 14 ]。通过政策工具分维度对字数繁多，分类复杂的政府政策文本进行梳理，可以有效的提高研究可行性。但是单独的政策工具量化政策文本，具有一定的局限性，因此从满足人才需求的价值目标出发，结合人才管理过程，构建一个“政策工具-人才管理过程”的二维分析框架。

2.1       政策工具维度

政策工具并非一成不变的，而是具有多样性的，会随着时间迁移而改变，其分类的主要根据是工具特性[ 15 ]。正确认识政策的实施过程依赖于政策工具的有效分类，合理的分类有助于更好的达成政策目标。人才政策实施的本质就是满足人才需求以吸引留住人才，将人才需求与政策工具结合进行人才政策工具分类，可以使人才政策的文本量化分析的更有效。根据Maslow A H[ 16 ]的需求层次理论，本文将湖南省创新创业人才引进与培育政策研究的政策工具分为：保障型、激励型、发展型、服务型、评价型五个政策工具。Maslow  A  H[ 16 ]将人的需求从下至上划分为五个层次：生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我实现的需求。保障型政策工具指保证人的基本生理生活需要，如购房补贴、住房保障等，对应生理和安全需求。激励型政策工具指对人才成果或工作肯定的激励性政策，如专项资金、成果转化奖励等，对应社交和尊重需求。发展型政策工具指满足人才未来发展的需要，如培训交流、研发资助等，对应自我实现的需求。人才政策制定后需要建立完善的服务机制和评价监督机制才能保证政策的有效实施，促进人才发展和满足人才需求，完整的人才政策落实需要人才服务和评价，因此，政策工具增加了服务型政策工具和评价型政策工具。

2.2       人才管理过程维度

人才管理过程一般包括引才、育才、用才、留才四个步骤。引才指通过各种政策优惠措施，引进亟需领域的高层次高科技人才。育才是提供人才不定期的培训交流，使人才得以长期发展。用才指通过提供平台设备，使引进人才发挥专业优势，促进人才和经济发展。留才指运用各种激励手段和提供好的生活工作环境，让人才产生归属感以留住人才。从人才需求来看，再结合Maslow A H[ 16 ]需求层次理论，唯有满足人才基本生理需求，才能引进人才，而后满足人才自我发展同时尊重人才才能用好并且留住人才。人才政策的有效实施本质上就是做好人才的管理过程。引才是人才政策的首要目标，育才是发展人才质量的重要手段，用才是发挥人才政策效能的指挥棒，留才是保障人才资源的关键。通过政策措施引才，项目课题育才，管理机制用才，环境保障留才，引才是人才管理过程的前提，留才是人才管理过程的落脚点，引育用留相互联系、紧密结合，唯有引育并举，用留并重才能真正发挥好人才政策效能。

2.3       二维分析框架的构建

人才的管理过程离不开政策的落实，人才政策的有效落实就是做好人才的保障、激励、发展、服务和评价。人才需求是开展引才育才工作的重要基础，为人才管理工作具体实施指明正确方向[ 17 ]。完整的人才政策工具包括保障型政策工具、激励型政策工具、发展型政策工具、服务型政策工具和评价型政策工具。前三种政策工具是根据人才需求而来，并结合了Maslow  A  H[ 16 ]需求层次理论，后两种政策工具是根据人才管理过程而来，在人才管理中伴随着人才的服务和评价，人才政策的有效实施需要五种政策工具共同发挥作用。通过将人才管理过程和人才需求融入人才政策的实施，构建“政策工具-人才管理过程”的二维分析框架。二维框架可以更加有效的梳理复杂的政策文本，使人才政策的研究更加具有可信度。在政策工具的五个维度基础上结合人才管理的四个步骤环节分析湖南省创新创业人才政策的引进与培育，从得到一个二维的政策文本分析框架，如图1所示。

3    研究设计

3.1   研究方法

内容分析法指将所有政策文本看成一个有机的整体，对材料进行全面、系统的研究，将纯文字文本内容用具体数字表示，并用数学方法进行描述性统计，从而探究繁杂文本内容的内在规律[ 18 ]。第一步将选取的30份湖南省创新创业人才政策文本内容作为分析样本;第二步是搜索到每种政策工具对应政策条文的关键词后就可对政策文本进行编码;第三步就是对已经编码的政策工具进行频数统计，并得出二维统计频数图表。

3.2   政策文本選择

在湖南省人民政府门户网站（https：//www.hunan.gov.cn/）搜索“创新创业”“人才政策”“专家”“院士”等相关的关键词，并直接下载2010年1月1日至2020年12月31日政策文本，为方便统计梳理将其统一整理为Word版本。一是选取的政策文本均由湖南省直属机构发布，如：湖南省人力资源和社会保障厅、湖南省科学技术厅等，即所选政策文本均为“湘”字号开头，如：湘人社发〔2013〕60号、湘科人字〔2013〕91号。二是选取的政策文本均为意见、办法、规划、通知、方案、细则等能体现出政府正式下发的政策文件，最终整理出30份有效政策文本。

3.3   政策文本编码

政策文本的每一条条文就是一个基本单元，然后按照“政策编码-具体章节-实施细则”的方式对30份政策文本进行编码，例如：“1-1”表示编号为1的政策文本的第1条细则，“30-8-1”表示编号为30的政策文本的第8个章节部分的第1条细则。在每一个政策条款里找到与政策工具五个维度相关的关键词后就作记录，如果遇到同一条款包含多种政策工具或人才管理过程的就先进行细分后再编码，由于条文较多，为提高准确度进行了多次重复编码的过程，最后统计每个维度的编码频次，得出政策文本的编码表。由于政策文条目较多，政策文本编码举例说明，如表1所示。

4   湖南省创新创业人才政策分析

湖南自古以来就是教育大省，但人才流失非常严重，且呈现逐年增加的趋势，大量高校毕业生、高层次创新型人才和高技术技能人才流向东部沿海发达地区，一定程度上增加了湖南本土的人才引进难度。在大力实施“三高四新”战略，奋力建设现代化新湖南背景下，湖南省接连出台了多项人才政策，加大人才引进力度。本研究从政策文本整体内容和政策文本的描述性统计两个方面对湖南省近10年的创新创业人才政策进行分析。

4.1   整体内容分析

4.1.1   政策文本整体数量上升并呈现阶段性特征

自2011年，进入“十二五”规划时期，湖南省发布创新创业人才政策的文件在数量上整体呈现逐渐上升趋势，在2013年、2015年和2018年分别达到峰值。2011年国家制定了“十二五”规划，为贯彻落实国家人才政策，选拔培养一批高科技人才，湖南省发布了《中长期科技人才发展规划（2011—2020年）》。为了更好服务青年科技人才，湖南省发布《湖湘青年科技创新创业平台建设方案》，为湖南省人才培养提供服务平台。

2015年我国开始大力倡导“大众创业、万众创新”，发布《湖南省大众创业万众创新行动计划（2015—2017年）》，进一步激发创业创新活力。2018年为壮大人才队伍力量，深入实施创新发展战略，湖南省发布《湖南省121创新人才培养工程实施办法》和《关于加强技能人才培养建设技工大省的意见》等文件。从发文时间上看，进入“十二五”时期后，湖南省创新创业人才政策文件的数量整体上呈现上升趋势，并具有一定的阶段性特征。湖南省近十年创新创业人才政策数量变化情况如图2所示。

从表2可知，湖南省近十年发布的创新创业人才政策，在数量上已经达到一定的规模，尤其是近几年，对于人才的重视越来越突出，对于人才的管理工作已经形成了自己独有的体系。但湖南省的政策文件在行政体裁上，主要是偏“意见”和“通知”，缺乏办法、方案、细则、令等，这在一定程度上说明湖南省当前有关创新创业人才政策虽然具备一定的约束性和规范性，但在实际执行过程中缺乏一定的可操作性和指导性。

4.2   政策文本的描述性分析

4.2.1   基于政策工具维度的描述性分析

基于政策工具维度的描述性分析，通过筛选剔除无效政策条款后，对30份湖南省创新创业政策文本进行统计分析，经过严格细致的多次编码统计，最后得出有效基本单元295条，各维度统计频数如表3所示。

从表3可以看出，发展型政策工具条款为92条，占比31.19%，激励型政策工具74条，占比25.08%，服务型政策条款为54条，占比18.30%，评价型政策条款43条，占比14.58%，保障型政策条款为32条，占比10.85%。从政府及下属机构发布政策条款数量上来看，有以下特征：一是30份政策文本内容中，有关于发展型政策条款最多，一共92条，在政策文本中提到的有关人才发展的关键词“创业扶持、融资支持、研发资助、培训交流、创业融资、研修培训”等出现次数较多，可见在“大众创业、万众创新”背景下，对于人才的培养发展较为重视。二是激励型政策条款共有74条，排在第二位，在政策文本中提到的关键词“奖励补贴、提高待遇、激励措施、成果转化奖励、专项资金”等频频出现，可见政府对于人才的激励也较大，排在第三位的是服务型政策措施，如“平台建立、环境优化、一站式服务、配套服务”等也出现较多。三是评价型政策条款和保障型政策条款，在数量上相对偏少，没有与人才的发展激励保持一致。评价型政策条文主要是关于“多元评价、绩效考核、人才管理”等方面。保障型政策主要集中在“人才居留、子女入学、配偶就业、医疗保障”等方面。

4.2.2   基于人才管理过程维度的描述性分析

通过筛选剔除无效政策条款后，对30份湖南省创新创业政策文本基本单元经过严格细致的多次编码统计后得到295条，各维度统计频数如表4所示。

从表4可以看出，引才条款为93条，占比31.53%，育才条款123条，占比41.69%，用才政策条款为38条，占比12.88%，留才政策条款41条，占比13.90%。从政府及下属机构发布政策条款数量上来看，有以下特征：一是育才方面政策条款数量最多，在政策文本原文中，“人才培养、人才开发、学术交流、岗位交流、专题讲座、基地建设、平台搭建”等人才培育类词汇多次出现，可见政策对于人才的培育开发很重视。二是引才方面的政策条款排名第二，政策原文中出现较多的有关人才引进方面的关键词有“人才引进、入职补贴、就业岗位、落户安排、配偶就业、安居保障”等。三是留才和用才方面的政策条款相对偏少，在留才方面政策条款主要集中在“荣誉称号、搭建服务平台、提高待遇、追加科研资助、产权保护”上。在用才方面主要集中在“财税优惠、离岗创业、创业融资、企业挂职、基础就业”上。从数量上分析来看，政府对于人才的引进与培育较为重视，但对于人才的留用上稍显不足。

5   研究结论与建议

5.1   研究结论

从政策文本整体内容上看来，湖南省在近十年发布的政策呈现出阶段性特征，对人才的持久重视程度不足。在发布体裁上，主要以“意见”和“通知”为主，缺乏办法、方案、细则、令等文件，在实际执行过程中缺乏一定的可操作性与指导性，不利于政策的有效落实[ 19 ]。二是从二维框架上来看，政策文本的内容主要集中在人才培育发展，但是在人才保障，评价上稍显不足，政策多引进培育，而轻留用，难以发挥人才政策的效能。

习近平总书记曾指出，“功以才成、业由才广”，“人才是第一资源，创新是第一动力”[ 20 ]。2020年新冠疫情肆虐神州大地，给各行各业的发展都受到一定影响，世界经历百年未有之变局，对于人才的竞争显得更加重要。但人才竞争不仅是引育的竞争，更要注重留用的竞争。不仅要注重人才政策的出台，更要注重政策的落实。突出发展服务，重视激勵保障，注重长期评价。做到“引育用留”四位一体。关心人才、重视人才，才能激发活力，创造效能。

5.2   研究建议

近年来，湖南省紧紧围绕“三高四新”战略，大力实施“芙蓉人才行动计划”，一方面为破除制约科技创新的制度藩篱;另一方面加快深化人才体制机制改革。湖南省高校众多，但人才流失非常严重，大量高校毕业生、高层次创新创业人才和高技术技能人才流入广东等沿海发达地区[ 21 ]，人才难以留住。面对国内外日益激烈的人才竞争形势，本研究在综述有关学者对创新创业人才政策的研究上，梳理了湖南省近十年创新创业政策文本，根据研究分析对湖南省的创新创业人才引进与培育提出了以下政策建议。

5.2.1   放权松绑，提升治理活力

一是赋予科研单位自主引才育才。给予高校、科研单位等在人才引进和培养方面更多的自主权，各湖南各地区因地制宜，有针对性地制定所需人才引进与培养激励政策;二是支持用人单位自行评才聘才。支持高校院所等用人单位自主聘用高层次科技创新人才，自主设置针对高层次人才的科研岗位，完善高层次科技创新人才编制管理方式;三是鼓励集群区域自由聚才用才。各地区应根据自身优势培育、壮大优势产业集群，依托优势产业链集聚效应，实现人才与优势产业链的良性互动。

5.2.2   引留并重，注重后续支撑

近年来，湖南省以实施重大标志性人才工程为抓手，做大做强做优湖南省科技创新人才队伍。一方面，重视前沿新兴领域紧缺人才引进。另一方面，重视重点优势领域人才培育。通过对湖南省近十年的人才政策文本分析得知，人才队伍的建设存在“重引进培育，轻留才用才”的问题。人才的竞争不仅要在引才上竞争，更要在留才用才上竞争。一是在人才引进与培育的同时应加强人才安置与保障，优化升级人才服务[ 22 ]，确保人才生活基本需求得到满足，解决人才在新工作环境的后顾之忧。比如：人才落户安排、租房购房补贴、子女入学、配偶安置、医疗保险服务等政策内容，提高人才归属感，完善政府服务，提供“一站式”人才窗口服务。二是要深入了解一线技术工人、高层次技术人才关心什么、需要什么、担心什么、重视什么，只有满足人才各层次需要，才能激发人才潜能，发挥创造力，为经济高质量发展保驾护航。

5.2.3   崇绩重能，形成“鲶鱼效应”

人才的活力创造既可以释放，也可以禁锢，在很大程度上取决于对人才的评价和长效激励。着力尊重人才成长规律，根据各类人才个性特点和专业岗位需要，分类评价、因才上岗。建立和完善与人才创造效益紧密联系的分配激励机制，从而充分调动各类人才创新创造的积极性。一是强化人才主体地位。在全省营造尊重人才，尊重知识的氛围，加大对高层次高科技人才的奖励，在充分信任的基础上赋予更大的人财物支配权。二是完善人才评价制度，优化人才评价导向。人才评价突出科学精神、能力和业绩，注重学术道德水平，实行代表性成果评价。三是持续开展职称评审改革。对“高精尖缺”等类型人才，探索一事一议、一人一策的方式，建立考核认定“直通车”，避免人才评价过多过频。

5.2.4   政策落实，注重细则配套

从本文收集到的创新创业人才政策文件看，湖南省近几年人才政策文件主要偏“意见”和“通知”，缺乏细则的配套实施。一方面，说明湖南省当前有关创新创业人才政策具备一定的约束性和规范性。另一方面，说明在实际执行过程中缺乏可操作性和指导性。在制定地方人才政策的同时，应该注重政策的操作性和指导性。通过制定相应的实施方案、细则，对人才政策具体内容更加细化规定，以利于各项政策更高效地落到实处。同时，可以借鉴上海经验，建立专门的政策服务机构，以确保政策落到实处[ 9 ]。

参考文献：

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[责任编辑：郑笔耕]

收稿日期：2021-09-09

基金项目：湖南省社科基金智库重点项目（21ZWB02）

作者简介：朱健（1981-），男，湖南衡阳人，湘潭大学教授，博士，博士生导师。主要研究方向：人力资源管理、理论经济学。

田达（1996-），男，土家族，重庆酉阳人，湘潭大学硕士研究生，主要研究方向：人力资源管理。