财政分权的绿色经济增长效应研究

贺久恩， 宋良荣

(上海理工大学 管理学院， 上海 200093)

改革开放以后，中国经济呈现出高速增长的态势。在这一过程中，许多因素都发挥了重要的作用，中国经济增长问题成为学术界研究的热点。但在经济高速增长的同时，环境污染也变得愈发严重，“高增长，高污染”似乎成了中国经济增长的模式。“GDP增长至上”的粗放式发展使中国陷入了经济增长与生态环境改善的两难境地。鉴于此，中国政府对环境问题予以特别的关注，并给予了高度的重视，先后出台了一系列的政策措施，并将生态文明建设放在突出地位。2007年，在党的十七大报告中首次明确提出了建设生态文明的目标。2017年，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上指出，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的发展理念，要实行最严格的生态环境保护制度。2018年，中国首个以环境保护为目的的税种《中华人民共和国环境保护税法》正式施行。2020年，党的十九届五中全会强调，要促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化，把“生态环境持续改善”定为“十四五”时期发展的主要目标之一。“绿色发展”已然成为中国未来经济社会发展的重要理念之一。

1 文献综述

在促进中国经济高速增长的众多因素中，尤为重要的一项便是20世纪80年代财政改革后逐渐形成的财政分权体制[1]。财政分权主要是指中央赋予地方政府财政上的自主权，地方政府在此权力下可以在一定程度上决定本地财政预算的收支规模和结构。在唯“GDP论”的官员考核体系和晋升机制下，这种财政分权制度无疑激发了地方政府促进经济增长的积极性。林毅夫和刘志强对1980—2000年的经济增长进行研究，发现了财政分权对推动中国经济迅速增长至关重要[2]。Desislava和Nikolay分析了欧盟6个成员国的经济增长影响因素，结果发现财政分权是促使经济增长的可靠手段[3]。孙勇实证检验了分税制改革后财政分权对区域经济增长的作用效果，同样发现了财政分权对经济增长的促进作用[4]。

财政分权在推动了经济快速增长的同时，有研究显示，这一财政体制是环境恶化的原因之一。如上所述，中国政府虽然针对伴随着经济增长而来的环境污染问题及时出台了一系列政策，但效果却不甚明显。其主要原因在于，对环境的治理是一个漫长的过程，要花费大量的资金，且成效缓慢。相比较之下，地方政府则更愿意将资金投入到见效快、收益高、能够给自己的政绩考核加分的项目中去。财政分权实施的本意是提高资源配置效率，降低社会福利的损失，但当财政分权与官员晋升相挂钩时，就会产生行为的扭曲。谢波和项成从财政分权的角度探讨了城市层级的经济增长与环境污染之间的关系，指出财政分权在促进了经济增长的同时，也使城市的环境污染问题更加严重[5]。杜俊涛等的研究发现，由财政分权所引起的地方政府之间的竞争会致使其牺牲环境来换取地方经济的增长，最终导致环境问题恶化[6]。吴勋、白蕾对73个城市的雾霾污染问题进行了分析，发现中国式财政分权加剧了雾霾污染[7]。不过，财政分权对环境的影响并非总是负面的，也有的研究表明，当经济发展水平较高时，财政分权对环境治理的影响就会以正向为主，财政分权的实施将会对环境治理有利[8-9]。Dalmazzone和Giaccaria认为财政分权能有效解决环境污染问题[10]。张腾等基于30个省级面板数据，实证考察了中国财政分权对经济增长质量的作用，结果发现财政分权对中国经济增长质量的提高有显著的正向作用[11]。

综上所述，学者们已对中国财政分权对经济增长的影响做出了较多的研究，但针对绿色经济部分的研究较少，且得出的结论不一致。基于此，本文利用2007—2017年30个省(市、自治区)的面板数据，构建环境污染综合指数，并在此基础上借鉴王军和耿建[12]的方法对代表绿色经济的绿色GDP这一指标进行测算，考察财政分权与绿色经济增长之间的关系，考虑财政分权该如何展开才能平衡经济增长与环境保护，从而为中国经济与环境协调发展提供更有效的建议。

2 理论分析与研究假设

2.1 财政分权的发展历程

20世纪70年代，发达国家率先实行了财政分权改革，发展中国家也紧随其后，对国内的财政体制进行了改革。至今，国内外很多学者都对财政分权理论的发展和完善做出了自己的贡献。财政分权理论的发展大致分为两个阶段，即第一代财政分权理论和第二代财政分权理论。

第一代财政分权理论，即财政联邦主义。这一阶段的代表人物之一蒂伯特Tiebout[13]提出的“用脚投票”理论较好地阐释了财政分权对提高经济效率和改进社会福利水平的积极作用。第一代财政分权理论认为，大多数公共物品都具有地域性，而地方政府由于更靠近其辖区范围内的居民，因此更容易了解到该地区居民对公共物品的实际需求与偏好。实施财政分权，通过政府间的竞争，能够激励地方政府提供更多更好地公共产品，以满足居民的需求从而吸引更多的居民在自己的辖区内定居。

以钱颖一、温格斯特(Weingast)和罗纳德(Ronald)等为代表的第二代财政分权理论质疑了传统的财政分权理论的假设前提，他们认为地方政府及其官员并不都会忠于自己的职守，主动依照公众的利益实现资源的优化配置；他们甚至会为了追求自身利益而做出与当地居民意愿相反的决策。第二代财政分权理论认为，一个有效的政府组织结构应该能够实现政府官员与地方居民福利之间的激励相容。

2.2 财政分权绿色经济增长效应的机理分析

财政分权是调整中央和地方财政权力关系的一种重要的制度手段，它在很大程度上决定了地方财政资源设置的偏好、效率及水平[14]。有研究表明，自1994年分税制改革以来，中国的经济增长一直依赖地方政府主导型投资拉动[15]。在以GDP为导向的绩效评价体系及官员晋升机制下，很容易使地方政府将视线放在高收益的投资项目上，而忽略了对高污染企业的监管，以牺牲环境来换取经济总量的快速增长。财政分权使地方政府对财政收入和支出有了更大的自由支配的权力，政府官员为了自己的政绩，很容易产生短视行为，弱化对环境保护的投入，环保支出被生产性支出所挤占，最终导致环境污染加剧，绿色经济不断下滑。随着经济发展进入新时代，人民的生活水平不断提高，人们不再单一地追求经济增长，而是开始注重生活品质的提升，其中就包括对人居环境的要求。地方政府为了提高当地居民的满意度，满足人们对美好生活的需要，会开始着手环境整治。近些年，由于经济快速增长所带来的环境污染问题逐渐显现，国家也不断强调，要注重可持续发展，降速增质，把生态文明建设放在经济建设的突出位置。在国家和人民的双重压力下，地方政府在投资时会更加谨慎，会针对本地的现状制定相应的政策制度。财政分权给地方政府带来的财政收支自由，会激励地方政府积极引进高新技术企业，不再“重投资，轻服务”，力求推动经济实现绿色发展。

综上所述，在经济发展水平较高的今天，绿色发展是对中国经济社会发展所提出的更高的要求，对地方的政府工作也提出了新的挑战。因此，依据上述的理论分析，提出本文的研究假设：财政分权能够促进地区绿色经济增长。

3 绿色经济衡量指标的构建及其数据处理

首先运用熵权法测算出各地区的环境污染综合指数。在环境污染综合指数的基础之上，参照已有研究，对传统GDP进行处理得到绿色GDP，其数学表达式为：绿色GDP=实际GDP/环境污染综合指数。经上式计算所得出的绿色GDP即为本文用来衡量中国绿色经济增长指标的基础数据。

3.1 熵权法

熵权法是一种客观的赋权方法，能够减少主观因素所造成的偏差，常用于对多指标综合的评价。它通过计算指标的信息熵，根据指标的相对变化程度对系统整体的影响来决定指标的权重[16]。在综合评价中，某个指标的信息熵越小，表明该指标的变异程度越大，提供的信息量越多，其权重也就越大[17]。熵权法确定指标权重的过程如下：

假设有N个地区，M个评价指标，则Xij为第i个地区的第j个评价指标的数值，其中，i=1，2，…，n；j=1，2，…，m。

第1步：为避免量纲造成的影响，首先要对原始数据进行标准化处理，即

(1)

第2步：计算第j项指标下i地区样本值占该指标的比重。

(2)

第3步：计算第j项指标的熵值。

(3)

第4步：计算信息熵差异。

dj=1-ej,j=1，2，…，m

(4)

第5步：计算各项指标的权重。

(5)

第6步：计算各地区样本的综合评价指标得分。

(6)

3.2 数据处理

由于西藏的部分数据缺失，故选取了除西藏自治区以外的其他30个省(市、自治区)2007—2017年统计年鉴所披露的工业废水排放量、工业二氧化硫排放量、工业烟(粉)尘排放量这3项主要污染物的数据作为衡量污染程度的指标，利用熵权法来测算各地区的环境污染综合指数。基于环境污染综合指数借鉴王军和耿建[12]的方法计算得出2007—2017年各省(市、自治区)的绿色GDP。

4 实证分析

4.1 模型设定

为了研究财政分权对绿色经济增长的影响，将前文得到的绿色GDP增长率作为被解释变量，财政自主度为核心解释变量。同时考虑到经济增长具有一定的惯性趋势以及内生性问题，参照已有文献的研究方法引入被解释变量的滞后期，设定基准回归模型为

Redpit=α1+β1Redpi,t-1+β2Redpi,t-2+β3Fiscalit+β4Controlit+μi+γt+εit

式中：i代表省份；t代表年份；Redpit表示t时期i地区的实际绿色经济增长率；Redpi,t-1、Redpi,t-2为绿色经济增长率滞后一期和两期；Fiscalit为财政分权；Controlit代表控制变量的合集；μi为不同地区无法观测到的异质性所产生的固定效应；γt为不同年份产生的时间固定效应；εit为随机干扰项；β1、β2、β3、β4为待估系数；α1为常数项。

4.2 指标选取及数据来源

4.2.1 被解释变量

被解释变量为全国各省(自治区、直辖市)的绿色经济增长水平。绿色经济旨在将生态与经济协调发展作为核心目标的可持续发展经济，是一种健康环保的经济形式，使用上文测算出的各省(自治区、直辖市)的绿色GDP增长率来衡量中国的绿色经济增长状况。

4.2.2 核心解释变量

核心解释变量为财政分权。财政分权理论更多地强调了地方政府自主支配财政资源的程度，相关研究对于财政分权指标的选取各不相同。目前使用较多的指标主要有三大类：一是从收入角度衡量中央和地方政府的财政关系；二是从支出的角度测算分权水平；三是财政自主度指标。考虑到不同地区的不同情况，选取财政自主度作为财政分权程度的衡量指标，并使用财政收入分权指标对基准回归进行稳健性检验。

4.2.3 控制变量

依据中国经济发展的实质及现有研究，选取固定资产投资水平、外贸依存度、产业结构、城镇化率这4个指标作为控制变量。

各变量的符号表示及指标说明如表1所示。

表1 变量的符号表示及指标说明

4.2.4 数据来源

综合考虑数据的可获得性、连续性与代表性，选取了全国除西藏以外的30个省(自治区、直辖市)2007—2017年的数据为样本进行实证分析。研究指标所涉及的相关数据来源于各年的《中国城市统计年鉴》《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》、EPS数据库。所有数据的计量分析均采用STATA15.1软件完成。相关数据经过初步处理后共计样本数330个，对所有关键变量进行描述性统计的结果如表2所示。

表2 关键变量描述性统计

5 实证结果分析

5.1 财政分权的绿色经济增长效应

鉴于引入了变量的滞后项和模型的内生性，采用系统GMM来进行回归分析，回归结果如表3所示。表3的最后3行给出了系统GMM估计有效性的检验结果：AR(1)拒绝原假设、AR(2)接受原假设，说明不存在二阶序列相关；Hansen检验的统计量不显著，说明工具变量的选择具有有效性，这些检验结果表明模型估计是有效的。模型回归结果显示，无论是否加入控制变量，绿色经济增长率的滞后期对本期绿色经济增长均存在显著的负向作用，说明经济增长存在惯性，且当前期的绿色经济增长形势较好时，地方政府可能会更多的选择转向高GDP的项目，而忽略绿色发展，使绿色经济增长率下降；财政分权都在1%的显著性水平下对绿色经济增长起到了显著的促进作用。

表3 基准回归结果

模型(1)单独研究了财政分权与绿色经济增长的内在关系，发现财政分权系数在1%的显著性水平下显著为正，且分权程度每提高1个单位，绿色经济增长率会增加10.028个单位。模型(2)、(3)、(4)、(5)在引入控制变量后，财政分权对绿色经济增长的效应依旧显著为正，说明了这种正向促进作用是稳健的。中国幅员辽阔、地大物博，各地的经济社会发展状况差异较大，若全靠中央政府提供公共服务，则难以满足不同地区的差异化需求，且效率低下。相对于中央政府而言，地方政府更具有区位和信息优势，能够因地制宜地开展财政收支活动。自1994年分税制改革以来，中央不断将权力下放至地方政府，地方政府根据本地的实际需求实现资源的有效配置，以满足当地居民的美好生活需要。随着中国特色社会主义进入新时代，人民的生活水平不断提高，人们从单一的追求物质上的满足转而追求高品质的生活，再加上中央对绿色发展提出的一系列政策要求以及地方政府之间的竞争，都在一定程度上激励地方提高公共治理水平，促进经济可持续发展，进而带动绿色经济不断增长。

模型(2)～(5)逐步引入控制变量。模型(2)引入了固定资产投资水平，在经济社会的发展进程中，GDP是衡量经济发展的主要指标，而投资是影响GDP的关键因素之一。从回归结果来看，固定资产投资水平的高低对绿色经济增长有显著的正向影响，且加入全部控制变量后这一正向关系依旧显著，由此可以得出固定资产投资水平的提高，有利于推动地区绿色经济发展。模型(3)在基础模型中又引入了外贸依存度这一指标，该指标在一定程度上阻碍了绿色经济增长，但效果并不显著。模型(4)引入了变量产业结构，分析了第二产业增加值的变化对绿色经济增长的影响。表3的回归结果显示，产业结构在5%的显著性水平下对绿色经济增长有显著的正向影响。对此结果的一个较为合理的解释为：虽然第二产业是污染最为严重的产业，但同时也是经济增长的主要动力，它对经济增长的贡献可以弥补环境污染治理的成本；而且在万物智能的今天，大多的制造业都在进行转型升级，第二产业的污染也不似从前，因此产业结构对绿色经济增长的总影响为正。模型(5)引入了城镇化率，结果表明，城镇化水平的提高对绿色经济增长有一定的推动作用，但作用效果不佳，不是影响绿色经济增长的关键因素。

5.2 分地区回归分析

由于各地区的经济社会发展状况存在较大差异，其财政分权程度与效果也会各不相同。一般而言，经济较为发达的地区，拥有的资源更加丰富，政府的支出能力也会更强，而经济欠发达地区则可能面临着资源匮乏与财政执行力较弱等问题。因此，将样本数据划分为东部(经济发达)地区和中西部(经济欠发达)地区两部分。分地区的回归结果如表4所示。

表4 分地区回归结果

对样本分地区检验的结果显示，绿色经济增长率的滞后期对本期绿色经济增长有显著的负向影响，与全样本回归分析的结果相一致，说明前期绿色经济的增长会抑制政府本期对绿色经济投入的积极性，进而导致增长率回落。表中第二列是对东部地区的回归结果，可以看出东部地区地方政府的财政分权在5%的显著性水平下对当地绿色经济增长有显著的促进作用，且财政分权程度每增加一个单位，会带来绿色经济提高48.286个单位，说明东部地区财政分权度的提高对绿色经济增长是有利的。中西部地区的财政分权对绿色经济增长同样有显著的正向影响，财政分权水平每提高1%，绿色经济增长率会提高7.084个百分点。由此可见，财政分权对绿色经济的增长效应是显著为正的，而且经济发达地区的财政分权对绿色经济增长的作用效果要优于经济欠发达地区。

从控制变量来看，东部地区城镇化水平在5%的显著性水平下抑制了地区绿色经济增长，这说明了在城镇化过程中，由于资源的消耗、人员的流动，带来了环境污染问题，使绿色经济呈现负向增长。中西部地区固定资产投资水平显著促进了绿色经济的增长，且固定资产投资率每增加一个单位，绿色经济会随之增加2.053个单位，表明了在中西部这些经济欠发达的地区，加大对固定资产的投资，增强基础的设施建设，对拉动当地绿色经济增长有十分积极的影响。

5.3 稳健性检验

为了检验回归结果的稳健性，变换了核心解释变量财政分权的度量方式，将财政自主度替换为财政收入分权(fdr)，具体的计算方式为：财政收入分权=省本级预算内财政收入/中央本级预算内财政收入。除核心解释变量外，回归方程的其他变量设置均与基准回归保持一致，稳健性检验的回归结果如表5所示。

表5 稳健性检验回归结果

从表5中可以看出，将核心解释变量进行替换后，回归结果与前文的基准回归结果相比几乎没有变化。与前文的回归方式一样，模型(6)仅考虑财政分权与绿色经济增长之间的关系，模型(7)在基础模型中加入控制变量。结果显示，绿色经济的滞后期会抑制本期的绿色经济增长，财政收入分权对绿色经济增长也同样具有显著的正向影响，控制变量对绿色经济增长的影响与基准回归的估计结果基本一致。总体而言，虽然各变量的回归系数和显著性水平都有一定的增减变动，但系数的正负及其显著性基本没有变化。因此，我们可以认为，稳健性检验的结果与上文的基准回归结果相一致，基准回归结果是稳健的，所得出的结论是可靠的。

6 研究结论及建议

6.1 结论

通过构建环境污染综合指数计算绿色GDP，运用系统GMM估计方法，从财政自主度的角度出发，分别分析了全样本以及分地区样本的财政分权与绿色经济增长之间的关系，并从财政收入分权的角度对其结果进行了稳健性检验。具体的研究结论如下：①财政分权与中国的绿色经济增长有显著的正相关关系，财政分权能够有效促进绿色经济的增长。②与中西部地区相比，经济更为发达的东部地区财政分权对绿色经济增长的促进效果更佳。③除了核心解释变量财政分权对绿色经济增长有影响外，控制变量中固定资产投资水平、产业结构和城镇化水平也在一定程度上对绿色经济的增长有着显著的影响。其中固定资产投资水平的提高以及第二产业增加值占地区生产总值比重的上升都推动了地区绿色经济发展，而城镇化水平的提高在经济发达地区会抑制当地绿色经济增长。

6.2 政策建议

6.2.1 深化财政分权体制改革

从全国层面来看，财政分权有利于绿色经济增长，因此应该推动财政分权制度的进一步实施。中央政府应该利用好这一效应，合理划分政府之间的财权，适度地提高地方政府的财政自主度，让地方政府最大程度地发挥出自身的区位及信息优势，促进当地绿色经济稳步增长。同时，在权力下放的过程中，中央政府要注意加强对地方政府的监督力度，并对其要有政策上的引领，以防止地方政府官员为追求GDP快速增长而忽略绿色发展。中央政府要改变官员晋升的考核机制，将资源、环境纳入评价体系，促进地方政府间的良性竞争，最终达到可持续发展的目的。

6.2.2 因地制宜推进财政体制改革

中国虽然资源丰富，但却分配不均，不同的地区、城市具有较大的差异。因此，财政体制改革应当充分考虑到地区间的差异化，针对不同的地区制定不同的政策，因地制宜地实现政策效果最优化。经济发达地区的资源更加丰富、基础设施较为完善、制度体系较为健全，该部分地区财政政策的实施也更加有效。所以对于这些地区，应加大财政分权力度，给地方政府更多的空间，以期实现绿色经济的快速有效增长。而经济欠发达地区的政府会将注意力更多地集中在经济增长上，对于这部分地区来说，中央在提高地方政府财政自主度的同时，还应当对地方政府进行适度的干预，并引导其树立正确的发展观念，不以GDP增速为唯一目的。

6.2.3 加大创新投入，促进产业升级

以制造业为主的第二产业是污染的主要来源，促进产业转型升级，实现经济可持续发展是经济发展新时代的重要内容。实现产业的转型升级最重要的一点就是技术创新，《中国制造2025》中强调，要坚持把创新摆在制造业发展全局的核心位置。政府应积极引导高新技术企业开展创新活动，不断营造和完善有利于研发创新的制度环境，推动跨领域跨行业协同创新。引进先进的国外技术，让本土企业在吸收先进技术的同时不断更新改造，探索出更适合自身的发展方式。政府除了政策扶持以外，还要引导民间资本进入这些行业，使技术创新有更多可靠的资金来源，推动第二产业向数字化网络化智能化发展，走创新发展道路。