回归与成长：中国城市居家社区养老服务体系构建——以北京市为例

刘妮娜，朱茜茜

（华北电力大学 人文与社会科学学院，北京102206）

一、问题的提出

20世纪50年代以后，经历了去机构化、福利国家危机、社会福利改革等社会变迁，居家社区养老成为英国、美国、日本等发达国家社会化养老的主要方式。中国过去一直以家庭养老为主、补残式的社会救助体系（主要是现金救助）为辅，居家社区养老起步相对较晚。中共中央、国务院于2000年印发的《关于加强老龄工作的决定》提出，要依托社区发展老年服务业，进一步完善社区为老年人服务的功能。我国经历了大力发展养老机构，再向居家社区养老回归的过程，2008年以后，居家社区养老服务才真正进入快速发展阶段①2008年，全国老龄办印发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，北京、上海、浙江、广东等地先后出台相关政策，开始大力发展居家社区养老服务。目前我国基本确立了建设“居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合”的多层次养老服务体系的思路。2019年的政府工作报告中明确提出，要大力发展社区养老服务业。。2019—2021年的政府工作报告均提出要发展社区养老服务业。民政部发布的《2019年民政事业发展统计公报》显示，2019年，我国社区养老机构和设施已经建成6.4万个，社区互助型养老设施10.1万个，社会服务类社会组织4.8万个，社区志愿服务组织12.9万个。然而，数量和覆盖率并不能完全代表发展质量，目前我国居家社区养老服务供给仍然面临老年人低支付能力与服务的高供给成本、过高估计养老服务真实需求和养老服务质量低、供给错位等问题和矛盾（林宝，2017）。

面对居家社区养老服务的发展以及困境，近年来，我国政府和学界对居家社区养老服务的研究日益增多，主要包括：从养老服务企业/组织创新实践角度进行的分析（陈竞 等，2014；纪晓岚 等，2016；汪忠杰 等，2014；刘焕明 等，2015），从政府和服务提供方二维关系角度进行的分析（陈静 等，2018；章晓懿，2012），从政府、市场部门、志愿部门等组成要素责任角度进行的分析（李静 等，2020；赵向红，2017），从需求导向角度进行的分析（汪波，2016；陈岩燕 等，2017）等。总体来看，这些研究的不足之处在于：一是大多数研究只从服务供给方角度出发，忽视了服务接受方的主体性地位以及相应的服务体系建设；二是体系内部构建的维度单一，大多数分析趋向于将福利的组成要素割裂开来单独讨论，这样就容易造成部门分割、业务重叠和各自为政（鲍威尔，2011）；三是缺乏明确立足于中国老龄社会国情——如政府保障能力和老年人购买能力不足，社区互助和非正式互助网络广泛发展，家庭养老的传统核心地位（李国梁，2017）等——基础上的分析与构建。

北京市自20世纪末21世纪初就开始探索居家社区养老服务供给，至今已有20余年时间，虽然其间经历了曲折，但其服务体系的建设水平和建设速度均处于全国最前列，适合作为标杆供其他地区对标和学习。本研究将通过文献研究和实地调研相结合的研究方法，基于纵向分析的研究视角①笔者的团队曾经于2014年在北京市调研居家社区养老服务，调研内容包括社区老年饭桌、托老所、养老驿站的运营等方面。2018年和2019年，又利用暑假时间实地调研了北京市西城区14个街道的30家养老驿站，以及部分社区的互助性志愿组织。之所以基于纵向分析的研究视角考察居家社区养老服务供给的发展阶段，目的在于通过连贯的分析，更好地反思和呈现伴随时间推移各福利供给部门的关系和边界的改变，以及在快速发展中可能遗漏的符合中国国情的重要服务供给方式。，以北京市居家社区养老服务体系的建设过程为分析对象，探讨北京市居家社区养老服务供给的演变过程，梳理其在各发展阶段的优劣势；在此基础上，立足于中国国情，初步构建城市居家社区养老服务体系，并提出相关对策建议。

二、从社区到市场：北京市居家社区养老服务体系的三个发展阶段

进入21世纪以来，北京市居家社区养老服务经历了社区主导的互助式居家养老服务（由社区养老，以组织健康老年人文化娱乐，针对困难、高龄、空巢、孤寡老年人的邻里互助等服务方式为主） 社区主导的社会化居家社区养老服务（由社区养老，社区和社区内部社会组织运营的面向社区所有老年人的养老餐桌和托老所获得大规模发展） 专业机构主导的混合化、专业化的居家社区养老服务（在社区养老，由专业机构运营的社区养老驿站，以及针对失能、半失能老年人的康复护理服务获得快速发展）的发展过程（见表1）。

（一）第一阶段（2000—2008年）：以社区互助为主

这一阶段的发展重点在机构而不在社区，各类居家社区养老服务以社区自发和试点的形式开展，以社区主导的文化娱乐、邻里互助等互助式社区服务为主，没有严格区分老年人类型，帮扶对象主要是困难、高龄、孤寡老年人。1999年，中国正式进入老龄社会。随后发布了《国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知》（2000年）、《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》（2000年）等具有里程碑意义的政策文件，标志着我国政府开始主导建立社会养老服务保障体系，以补充家庭养老保障体系的不足。《中共中央、国务院关于加强老龄工作的决定》指出：今后一个时期我国老龄事业发展的主要目标是，从我国社会主义初级阶段的基本国情出发，努力建立和完善有中国特色老年社会保障制度和社会互助制度；要努力建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制。由于《国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知》提出要着重发展机构养老，包括要求到2005年，老年人社会福利服务机构的数量有较大增长，城市中各种所有制形式的养老服务机构床位数达到每千名老人10张左右等；因此，这一段时间的发展重点在于机构养老，而非居家社区养老。

表1北京市居家社区养老服务体系的三个发展阶段

在居家社区养老方面，大部分地区以邻里间的自发互助为主，但也有一些社区积极探索，由社区居委会/社区组织成立社区社会组织，利用社区行政资源，联动社区经济社会资源，开展文化娱乐活动，组建志愿服务队伍，探索邻里互助机制。同时，部分街道/社区探索试点利用社会力量，拓展巡访制度以及家政保姆、老年饭桌、日托中心等服务。例如：北京市西城区金融街街道于2004年成立的老年人协会在以下两个方面为辖区老年人提供服务：一是成立了“一帮一”结对子志愿者服务队，为有需求的困难老年人和高龄老年人提供买菜、陪同看病、精神慰藉、法律服务、临终关怀等帮助；二是成立了由17人组成的便民服务队，为辖区老年人提供理发、磨刀、修自行车、修老电器、疏通上下水道等定期服务。东城区东花市南里社区于2005年4月成立了社区公共服务协会，借助这一社区公益性组织，联动整合驻区单位资源，开展优惠体检、保姆推介、1元理发、孤老帮扶、养老养生维权讲座等多种养老服务项目（李程伟 等，2006）。在前述试点探索基础上，2007年8月，西城区民政局发布了《关于在全区开展居家养老巡视服务的意见》，由政府出资，委托区居家养老服务中心具体运作，为空巢、孤寡老年人提供巡视服务。巡视服务以了解需求、传递信息、关注健康、安全提示及精神慰藉等为主要内容，由社区居家养老服务工作站依据老年人的年龄及身体状况提出巡视建议，确定巡视时间间隔。另外，还有月坛街道汽南社区、德胜街道试点开办辐射居民居家养老服务需求的托养机构（汽南模式的托养机构被称为“无围墙敬老院”），什刹海街道试点助老送餐服务等（北京市西城区民政局，2008）。

（二）第二阶段（2009—2013年）：转向老年餐桌和托老所的硬件设施建设

这一阶段的居家社区养老服务逐步受到重视，除社区内部的文化娱乐、邻里互助等互助式服务继续开展之外，政府开始资助由社区或者社区内部成立的社会组织（企业）提供助餐、助浴、助洁、日间休息等服务，尤其是由社区和社区内部社会组织运营的养老餐桌和托老所获得大规模发展。2008年，全国老龄办等部委下发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，明确了居家养老服务是对传统家庭养老模式的补充与更新，是我国发展社区服务，建立养老服务体系的一项重要内容，并且鼓励和支持社会力量参与、兴办居家养老服务业，建立和完善社区居家养老服务网络。2009年发布的《北京市人民政府办公厅转发市民政局市残联关于北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法的通知》提出，要建立居家养老（助残）券服务制度、社区（村）养老（助残）餐桌和社区（村）托老（残）所等九项制度。2011年，北京市民政局等部门联合发布《关于督查考评养老（助残）餐桌、托老（残）所规范化建设试点工作的通知》，北京市民政局发布《关于印发北京市居家养老（助残）服务单位管理规定（暂行）的通知》，开始了养老（助残）餐桌、托老（残）所规范化建设的试点工作。北京市历年《老年人口信息和老龄事业发展状况报告》显示：2010年，北京市的养老（助残）餐桌和托老（残）所已经分别达到4 584和5 305个；从2010年以后，北京市的养老（助残）餐桌和托老（残）所不但没有增加，反而不断减少，到2016年，两者只分别仅留存763个和534个。

与第一阶段相同，第二阶段亦没有严格区分老年人类型，将养老与助残关联，老年餐桌、托老、文化娱乐、邻里互助等服务基本都是面向全部老年人，政府补贴和帮扶对象主要是困难、高龄、独居、空巢、孤寡老年人，其内容包括发放养老助残券、建立养老巡视制度等，巡视工作一般由社区工作者和社区内部的“4050”人员担任①根据《北京市人民政府办公厅转发市民政局市残联关于北京市市民居家养老（助残）服务（“九养”）办法的通知》：60至79周岁的重度残疾人，每人每月发放100元养老（助残）券；16至59周岁无工作的重度残疾人，参照本办法每人每月发放100元养老（助残）券；80周岁及以上老年人，每人每月发放100元养老（助残）券。同时，在全市各街道（乡镇、地区办事处）和城乡社区（村），根据实际需求聘用居家养老（助残）服务人员。通过对高龄独居老年人和重度残疾老年人开展居家养老（助残）服务、巡视探访，了解需求，反馈信息，组织、监督社会组织提供养老服务等形式，为老年人和残疾人的居家养老（助残）做好协调、监督服务工作。居家养老（助残）服务人员优先从“4050”人员和取得社会工作者资质且符合本市就业特困认定标准的人员中招聘，为公益性岗位。。这一阶段是政府主导构建社会化养老服务体系，由于政府过多地直接参与养老服务供给，取得的效果并不理想。一方面，养老服务供给的行政色彩较强，社会化和专业化程度不足，影响了服务提供的广度和深度；另一方面，政府过多地直接参与养老服务供给，挤占了市场主体参与的空间，也影响了后者的参与积极性。根据笔者2014年的调研，当时的不少老年餐桌、托老所挂靠在居委会，在居委会之下单独设立一个部门，或者成立一个社会组织进行日常运行。北京市的大部分基层自治社区为社区党委、社区服务站、社区居委会“一班人马，三块牌子”，社区居委会需要处理社区自治的各方面事务，包括政策宣传、公共卫生服务、计划生育工作、社区服务、优抚救济、青少年教育等。由于受到大量行政事务和行政思维的牵绊，以及由于当时社区居家养老服务起步时期的认识局限，社区开展居家养老服务的随意性相对较大；很多社区的居家养老服务存在老年餐桌覆盖面小、缺乏宣传、无人经营、项目单一、专业性不强，托老所有名无实，只有几张供日间休息的床位、没有相关人员和服务等问题。

（三）第三阶段（2014年至今）：推动政府服务供给转向社会企业混合化运营

这一阶段，北京市及时转变发展思路，从由社区养老转向在社区养老，从由社区行政主导转向由社会企业运营居家社区养老服务机构，服务供给逐步走向专业化、混合化、连锁化，服务内容由文化娱乐、邻里互助、家政服务等相对单一、低层次的养老服务扩大到老年餐桌、日间照料、康复护理、养老用品销售、宜居环境改造等综合性、专业化的养老服务，服务对象的分类更加细化，失能、半失能老年人的康复护理服务需求受到政府重视，并对其给予资金补贴。

具体来看，2013年，国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出要完善市场机制，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。《北京市居家养老服务条例》于2015年5月1日正式实施，这是全国首部以居家养老服务为内容的地方性法规。它明确了各级政府、社区、企业/社会组织在居家养老服务发展和供给中应当履行的职责：由政府提供基本公共服务，由企业、社会组织提供专业化服务，由基层群众性自治组织和志愿者提供公益互助服务。2016年发布的《北京市老龄工作委员会关于印发北京市支持居家养老服务发展十条政策的通知》《北京市老龄工作委员会印发关于开展社区养老服务驿站建设的意见的通知》提出，按照“政府无偿提供设施、运营商低偿运营”思路，建设社区养老服务驿站，构建市、区、街道（乡镇）、社区（村）四级养老服务体系的基层基础。2018—2020年间，北京市民政局等部门相继出台《关于印发北京市社区养老服务驿站运营扶持办法的通知》《关于印发北京市养老护理员职业技能培训实施方案的通知》，以及《北京市民政局关于印发北京市促进养老领域消费工作方案的通知》《北京市民政局关于进一步加强老年人助餐配餐服务工作的意见》等文件，对居家社区养老服务提供进行细化落实。总体来看，社区办老年餐桌、托老所的基本宣告失败，使北京市对居家社区养老服务进行重新定位：政府从支持社区转向支持专业化、混合化、连锁化运营的居家养老服务机构，从由社区自主决定如何运营和服务转向街道统一部署。截至2019年底，北京市已建成并运营社区养老服务驿站915家。

与此同时，政府对于特殊人群的补贴政策亦逐步完善。尤其是北京市民政局等部门《关于2015年开展经济困难的高龄和失能老年人居家养老服务试点工作的通知》《关于印发经济困难的高龄和失能老年人居家养老服务试点区老年人能力评估办法的通知》，《北京市海淀区人民政府关于印发海淀区居家养老失能护理互助保险试点办法的通知》，西城区民政局发布的《西城区中、重度失能老年人居家照护服务补贴暂行办法》，以及《北京市民政局关于印发北京市老年人能力综合评估工作指引的通知》等政策文件的相继出台，标志着北京市开始尝试由以往主要以年龄作为养老服务补贴的依据，转向对失能失智老年人进行精准识别和补贴，同时补贴力度不断加大，补贴形式不断增多。

在政府给予政策空间、资金支持，鼓励公建民营的背景下，大量企业进入社区养老服务领域，逐步形成了专业化、混合化、连锁化的经营格局。根据课题组于2018年和2020年对北京市西城区、昌平区养老驿站的调研，目前，北京市养老驿站的运营主体包括国有企业、私营企业和社会组织等。根据服务内容，可以将其划分为护理型、综合型、家政型、文娱型、助餐型等五种类型。护理型驿站（托老所）是封闭性的，其他是开放性的。护理型驿站只为入住驿站的半失能老年人提供专业化的日间托养或全托服务，相当于封闭式的小型嵌入式养老机构，机构收入来源于入住老年人缴纳的费用。综合型驿站可以提供助餐、助浴、助医、日托、文娱等各类服务，机构收入主要来自政府购买服务、老年人自己购买日托或者专业康复/医疗保健服务、修脚理发等便民服务、餐食服务、养老辅具物品服务等，这一类驿站相对较多。家政型驿站的服务专业性相对较弱，康复护理保健类服务由签约外单位提供，内部工作人员主要提供家政类服务。这类驿站场地面积较小，类似于服务中介，主要靠政府购买服务维持运转。文娱型驿站则是只开展了文化娱乐活动，目前没有赢利能力，处于亏损状态。助餐型驿站以提供助餐服务为主，兼开展部分文化娱乐活动。

这些驿站大多独立提供服务，社区会帮忙宣传，但与社区组织的联系较少。根据课题组的调研，只有几个驿站与社区联系紧密。但是，这种紧密联系却取得了很好的社会宣传、成本节约以及社区动员、居民参与的效果。如北科乐活堂在社区设立据点，帮助社区培训志愿者，对他们进行简单的体能、手工、认知培训，志愿者再组织社区老年人开展活动和进行简单的体能认知训练。又如北京市西城区核桃园社区养老服务驿站就是由街道下面的职能部门负责运营，核心志愿者团队有5人，每人每月工资1 200元，都是退休老年人，他们负责组织驿站文化娱乐活动。另外有2名送餐志愿者，送餐每份补贴5元钱。

除这些与机构联动密切的社区，由于巡视制度、养老助残卡、失能补贴等很多居家养老服务项目都交给了机构运营和实施，社区基本脱离服务提供者的角色，回归到开展简单的文化娱乐、邻里志愿服务上。根据课题组2018年在西城区的调研，目前社区开展活动的经费主要来自党建经费、社区公益事业专项补助资金（2018年，北京市西城区政府为2 000户以下社区补助8万元，超过2 000户的社区每增加1户增加补助40元）和资助社会工作机构助推社区服务项目资金（每个项目资助5 000元左右）等①参见《西城区社区公益事业专项补助资金使用管理办法》和《西城区民政局关于印发2016年西城区专业社工助推社区社会组织发展（1+1）行动实施方案的通知》等。。但是即便如此，社区的志愿服务队伍还是较好地保留着，尤其是在手机互联网的辅助之下，课题组调研的社区都有自己的志愿者微信群，从而极大地降低了活动通知和交流的成本。不少社区负责人反映，因为缺少经费，不好意思总是麻烦志愿者无偿付出，不然这些志愿者身体较好、有热情、有意愿，可以为社区提供更多服务。

三、社区与市场互动的缺乏：问题及原因分析

根据前文对北京市居家社区养老服务供给演变的分析可以发现，进入新千年以来的20年时间里，在政府的主导推动之下，北京市居家社区养老服务虽然“摸着石头过河”，但是经过不断地创新实践，已经取得了快速的发展，养老服务内容增加，服务的专业性、技术性增强，失能老年人作为需要救助的特殊服务对象得到政府政策认可。但是，也正因为发展迅速，北京市居家社区养老服务供给的复杂程度不断增强。分阶段来看：第一阶段（2000—2008年）由社区孵化和培育文化娱乐、精神慰藉、邻里互助等社区内部社会组织提供互助服务，是与当时的实际相符的；但第二阶段（2008—2013年）以硬件设施建设为主，由社区主导开展劳力型、技术型、精细化的为老服务，则是不成功的；而第三阶段（2014年至今）由社区主导转向培育社会企业，在餐饮、家政、康复护理等方面进行专业化、混合化、连锁化运营的变革，其方向是正确的。现阶段需要解决两个突出问题。一是企业/社会组织需要盈利/发展。它们的核心在于专业和技术，然而很大一部分驿站由于缺乏明确的业务定位，在政府购买服务的过程中，其专业人员从事着一般性的社区照顾服务，尤其是仅限于组织文化娱乐活动，造成人才资源的浪费、成本的居高不下和经营的举步维艰。还有一些驿站处于政策的灰色地带，在拓展老龄用品、食品、保险、旅居等其他业务时，把握不好营利与非营利的界限。二是社区自治组织和各类社区社会组织、社区互助网络在居家社区养老服务供给中本可以而且应当发挥重要作用（这实际是第一阶段需要着重探索的），但在政府主导快速发展市场化、社会化的居家养老服务过程中被忽视。社区缺乏政府资金支持，也没有通过多方筹集、内部的资金互助等途径来筹集资金，导致服务空间萎缩，只有少量社区购买社会组织的志愿者队伍孵化、互助服务培育等项目。同时，由于驿站是街道负责规划和管理，社区与驿站之间为并立关系，大部分社区难以对其进行监督和与其进行深度合作。

究其原因可概括为：在创新实践过程中缺乏对现实国情、三个发展阶段的内在联系、养老和健康/生活等多个体系之间关系的充分考虑。如前所述，北京市居家社区养老服务发展的第一阶段是利用社区非正式资源补充家庭养老。这种社区互助式养老服务从20世纪90年代以后广泛生发，由以社区和社区内部社会组织为主的服务主体来提供，只是因为缺乏经费，缺乏专业人员和专业组织支持，组织程度较低，可持续运行能力不足，且主要是文化娱乐，简单的邻里互助和对困难、孤寡老年人的过节慰问等，体力型、服务型的照顾较少。总结了第二阶段的不成功的经验教训之后，在第三阶段，北京市政府意图拓展的居家社区养老服务重点在于建设健康服务体系和社区综合养老/治理平台。该平台提供的服务主要包括两个方面：一是针对失能、半失能老年人提供特殊的、专业的康复护理服务和社区托养服务，让这些老年人在社区就能接受到康养服务；二是拓展社区综合性的为老服务平台，为老年人提供一站式综合产品服务。这些服务提供正是养老驿站可以赢利的业务板块。但是第一阶段的互助式社区照顾同样重要，这与中国老年人一般性的低成本养老服务需求——集体化生活和低成本服务——相适应。例如，精神慰藉、社会参与、日常扶助、生病/应急以及短期照顾等临时帮助，可以通过互助照顾解决，这同时也可以推动社区治理共同体的建设。这些服务提供虽然是非营利的部分，但同样需要社会企业的专业化、规范化推动。经此分析可以发现，未来居家社区养老服务企业/组织的业务板块应当至少有两个方面：一是回归社区，运行低成本、互助式、公益性的社区照顾服务（互助型社会养老服务），建设社区治理平台以及养老服务对接、监督平台；二是超越社区，提供市场化、专业化、营利性的康复护理、产品供销、旅居、保险等方面的服务（市场型社会养老服务）。在社区照顾服务中，起到与社区良性互动、运行和组织的作用，并以此黏合潜在的顾客；在康复护理等服务中，起到专业服务供给的作用，以此获得盈利和发展。

四、回归与成长：中国城市居家社区养老服务体系的初步建构

借鉴北京市发展经验，伴随中国养老服务供给内容的逐步增加、供给主体的不断多元、角色分工的日趋复杂，中国城市居家社区养老服务体系的初步建构步骤大体如下。首先，需要从供给视角向需求视角转变，从简单的责任分工向划分体系之后的主体合作转变。具体而言：第一步，根据服务对象、服务内容和服务性质划分不同体系；第二步，细分每一体系中每一责任主体的位置和功能。这样一来，从某一体系的角度来看，可以通过部门分工与合作更好地实现体系的目标，而从其中某一个部门的角度来看，他们能更加明晰自己在体系中的任务和分工，进而确立自己的业务目标，划分主次，进行合理规划（Miller，2004；Keen et al.，2001）。其次，未富先老的国情要求我们探索一条相对低成本、高效率的养老服务提供路子，其中的非正式互助网络和志愿服务力量是应当充分发动和利用的。事实上，除一些专业性、技术性较强的服务项目需要由专业人员去完成，其他的以往由家人完成的照顾可以由非正式互助网络和志愿服务力量进行补充，只是这些资源缺乏组织和机制，需要党委、政府，社区，社会组织/企业对其给予支持、赋能与培育（马光川，2016）。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》已经明确提出发展普惠型养老服务和互助性养老。从居家社区养老服务体系构建角度来看，这一战略部署亦是以市场型社会养老服务为主的康复护理体系和以互助型社会养老服务为主的社区照顾体系二者相互补充、相互推动、相辅相成的体现。依此思路，中国城市居家社区养老服务体系的初步构建如图1、图2所示（图2实际还可以拓展产品供销、保险理财、便民服务等体系）。

五、相关对策建议

从全国范围来看，中国城市居家社区养老服务供给仍然处于起步阶段，但受急速人口老龄化和深度人口老龄化进程影响，对于与中国国情相符、本土化的政策理论需要进行先行设计和及时调整。目前发达地区已经根据各地具体情况进行了诸多创新性探索，其发展过程非常值得学习和思考。本文即以2000年以后北京市居家社区养老服务体系演进过程为研究对象，对其发展历程进行了梳理，并对中国城市居家社区养老服务供给体系进行了具体建构。总结而言：伴随中国城市居家社区养老服务体系的复杂化和多元化，其既不能超越发展阶段，亦不能割裂发展过程或仅从部门分工角度简单划分其职能；而是应当根据服务对象、服务内容和服务性质划分体系，再从资金、运营、服务、监管等维度探讨体系内各部门的分工与合作。一方面应当回归社区，利用社区互助提供社区照顾服务；另一方面应当超越社区，拓展康复护理等专业服务。本研究的对策建议包括如下几点：

图1城市居家社区养老服务体系的建构思路

图2城市居家社区养老服务体系的初步构建

（一）明确中国国情下的渐进式城市居家社区养老服务供给道路

中国作为未富先老的社会主义大国，一方面，政府不能通过增加税费来承担更多的福利保障责任，另一方面，目前我国老年人的收入水平和对养老服务的支付能力、支付意愿都相对不高，同时养老服务需求相对多元并存在地区差异；因此，应当在党委领导、政府负责之下，鼓励市场和社会共同提供营利性和非营利性养老服务，双轮驱动，在发展康复护理、老龄金融、老龄用品等城市居家社区养老服务的营利部分的同时，通过社区照顾服务体系的基础性帮助，满足老年人集体化生活和临时性、低成本服务的需求。在中小城市，对于一些技术性和专业性相对较弱的康复护理服务，在老年人购买能力不足的情况下，也可以通过医护培训，利用互助的形式相对低成本、低价格地提供。随着我国经济社会发展以及老年人购买意愿和支付能力增强，逐步提高社区照顾服务的专业化、标准化、市场化水平。

（二）在减轻政府资金保障责任的同时拓宽资金来源渠道并增强其稳定性

虽然伴随中国全面建成小康社会，政府应当逐步承担更多福利责任，但不一定全部是直接经济责任，可以通过政府资金和政策引导、宣传倡导等方式，鼓励企业和社会互助共济，发挥更大作用。一是可以拓宽资金的社会来源渠道。一方面，帮助社会上零散的公益慈善资金找到合适的捐赠渠道；另一方面，让社会上的公益慈善资金更多地关注老年人。二是增强照顾、护理保障资金的稳定性。让老年人乃至全社会成员为自己老年期的照顾、护理做好资金准备是非常必要和可行的。一方面，从减轻医疗保险负担以及承认政府对失能老年人的救助责任的角度考虑，护理保险应当独立于医疗保险，在对失能老年人的失能等级进行严格评估的基础上，部分报销其康复护理费用。另一方面，护理不等同于照顾，老年人的照顾在通过政府基本公共服务资金解决一部分的前提下，应当通过社会性、互助性的互助保险来保障和给付。笔者认为，这是中国未来应当进行创造性设计和实施的重点。西方国家的互助保险一般由民间社会组织运行，规模相对较小，但是中国作为社会主义国家，有着强制全体居民为老年期储蓄和帮助老年人理财投资的职责。在互联网+时代，是否可以探索由政府进行信用担保，国家、社会组织、保险公司负责运营的多方资金来源的互助养老合作社、互助养老基金会，逐步提高资金统筹层次，试点建立社区、街道、县（市、区）、市、省（自治区、直辖市）多圈层统筹的老年人个人账户和互助照顾保险等，同时培养个体的共同体意识，加强个人预防保健，这些都亟待探讨。

（三）探索党委领导、政府负责、社区监督下的企业经营老年人社群方式

企业和社会而非政府是居家社区养老服务的供给主体，社会也并非专业社工组织，而是指“人在社会中”的各类互助型社会组织。由社会所提供的互助服务可以节约养老服务成本，也可以为企业提供市场服务降低信任成本。因此，应当树立党委领导、政府负责下的市场经营社会的理念，找寻市场与社会之间的制约与合作，尤其是宜发挥国有企业和枢纽型社会组织的资金和平台优势，帮助小微个体、私营企业的社区创业创收。一是探索法规政策先行，明确社区、养老驿站、互助型社会组织等的定位、职能、边界。二是企业在资源配置方面具有先天的优势，可以在拓展康复、护理、保健等方面服务，以及产品销售等的基础上，以护理、社工等专业技能支持或组织社区居委会和互助型社会组织的社区照顾服务，为其赋能。应当重视国有居家社区养老服务企业的发展，探索居家社区养老服务企业的混合化改革。一方面可借助和发挥其融资能力优势；另一方面，也要规避其在能动性、创造力、专业性方面的劣势。三是发挥社区传导者、组织者和监督者的作用，打开思路，打破行政壁垒，积极联动本土力量和专业力量，宣传监督企业和社会组织，将健康卫生、养老、法律等公共服务整合融入社区，对老年人治安防范、发现与上报、维权教育、主动干预、居民自治、社会参与等方面进行综合治理，建设年龄友好型社会，为包括老年人在内的各类人群提供相关服务。一些省级行政区将社区养老照料中心打造成社区治理综合体，将党建、扶幼、助残、养老统一交给专业社会组织运行，这亦是通过资源整合以降低成本的创新做法和可行形式。

（四）充分利用社区内部的互助资源和互助网络提供社区照顾服务

社区内部有着广泛的非正式互助资源和互助网络，可以通过社区、社会组织、企业的组织联动，将邻里、朋友等非正式网络体系正式化、组织化，为老年人提供物质、精神层面的支持和照顾服务。而互助型的社区照顾体系一旦建立起来，可以带动以（准）老年人为主的各类社会力量共同参与到积极应对人口老龄化、社会养老服务供给之中，创造机会让各类人力资本积极奉献社会，助力社会信用体系的完善，从而产生构建社区共同体、提高社区治理水平、维护社会和谐稳定的重要外溢效用，也可以反过来促进家庭和谐稳定和子女的孝亲敬老。因此，一是政府应当重视并牵头构建互助型社区照顾服务体系，对其给予政策和资金支持，同时在主流媒体上加强对社区互助和互助照顾的广泛宣传；二是社区居委会应与社会组织/企业/医院合作，培训互助照顾核心人员，建立互助机制，逐步增强本土互助组织的专业性和规范性，同时探索在文化互助的基础上，加入低成本、低偿的家务和探视等互助服务内容，也可以拓展垃圾分类、环境保护、社区议事等治理类项目；三是可以将积分（荣誉积分和物质积分）制作为基础性的居家社区照顾的组织形式和工作机制，将其纳入互助型居家社区照顾的运行之中；四是在逐步理顺机制的同时，也应当在合理估算成本的基础上，探索互助型社区照顾的“造血”（赢利）机制，探索养老合作社等形式以维持其可持续运行。

（五）加强养老服务质量监控和行业监管

养老服务质量有赖于市场的逐步成熟、行业的发展壮大，更需要政策推动加强行业监管，完善养老服务市场的准入、退出及服务监督管理等机制，确保养老服务质量得到全面提升，以满足老年人日益增长的多样化、全方位养老服务需求。可以探索养老服务机构等级评定与划分制度，对不同类别养老机构的服务资质、服务内容、服务团队进行明确划分，完善退出机制，促进市场优化，形成有序竞争。