积极应对人口老龄化国家战略与发展老龄经济

杨晓奇

（中国老龄科学研究中心，北京100054）

人口老龄化是世界性的人口发展趋势，是21世纪我国的基本国情，关系到我国社会主义现代化建设的成败。十九届五中全会提出实施积极应对人口老龄化国家战略，从国家层面部署积极应对人口老龄化的战略行动。经济是应对人口老龄化的基础，深刻认识人口老龄化给经济发展带来的风险，从经济方面做好战略应对尤为重要。

一、积极应对人口老龄化国家战略的提出

积极应对人口老龄化国家战略的提出有其深刻的人口、经济、社会、文化等方面的背景。从经济层面来看，随着人口老龄化的发展，我国劳动年龄人口占比不断下降，劳动力老龄化程度不断加深，经济发展的负担不断加重，经济发展的潜力和活力降低，人口老龄化对经济发展的影响逐步显现。

（一）人口负增长和少子老龄化并存

1．人口增长即将进入下行通道

我国人口总量目前位居世界第一，截至2019年底，我国总人口为14.0亿人。人口增长有其自身规律性，为维持正常的人口替代，总和生育率必须达到2.1。20世纪90年代初，我国人口总和生育率降到正常替代水平，此后继续下降，到目前基本维持在1.5左右。由于人口总和生育率低于正常的替代水平，我国人口总数将在达到顶峰后持续减少。预测①本文所有预测数据基于南开大学原新老师主持的课题“中国人口老龄化发展趋势预测（2018-2100年）”（内部资料）。显示，我国总人口将在2028年达到峰值14.229亿人（见图1），此后继续下降，到2035年将减少920万人，到2057年将降到13亿人左右，2071年降到12亿人左右，21世纪末降到10亿人左右，相比目前减少4亿人左右，将减少三分之一左右的人口。综观世界各国，低生育率的国家大都采取了各种措施以提高生育率，但其结果往往很难如愿。例如：日本、韩国出台了大量提高生育率的政策，但其人口依然是负增长。我国总和生育率也比较低，如果不提前采取有力的措施，未来人口的加速减少将不可避免。人口总量的减少对经济发展影响深远，无论从消费方面还是劳动力方面，都会影响到经济的发展。

图1 2020—2050年我国人口总数（单位：亿人）

2．人口老龄化日益严重

人口老龄化是21世纪我国面临的基本国情，整体来看，主要体现在以下三个方面。一是老年人口规模之大在世界上绝无仅有。预计到人口老龄化高峰期的2053年，我国60岁及以上老年人口将达到4.93亿人，到21世纪末，老年人口规模虽然有所减少，但仍有3.85亿人左右。二是老龄化达到一定程度后将会进入一个高度稳定期。预计到2055年左右，我国人口老龄化水平将达到峰值37%左右，此后将有所下降，但降幅不大，始终在35%～37%之间，即三个人中就有一个老年人（见图2）。三是人口老龄化伴随着人口高龄化。预计到2047年左右，我国80岁及以上老年人口将超过1亿人，2070年左右将达到1.5亿人。高龄化率将从目前的10.8%左右持续上升，21世纪中期将达到24%左右，到21世纪末预计将达到38%左右，即三位老年人当中就有一位高龄老年人。我国人口老龄化是低生育率和人均预期寿命不断延长共同作用的结果。2016年，我国出生人口1 786万人，达到一个小高峰，2017年出生人口减少了63万人，2018年进一步降至1 523万人，2019年不足1 500万人。出生人口不断减少的同时，人均预期寿命不断延长，导致我国老龄化程度不断加剧。

图2 2020—2100年我国人口老龄化水平

3．劳动力总量持续减少而且老化

劳动年龄人口是经济发展的核心要素，其情况随着整体人口情况的不断变化而变化。从数量上看，我国劳动年龄人口将持续减少，15～59岁的劳动年龄人口将从目前的近9亿人下降到21世纪中叶的7亿人左右，预计到21世纪末将下降到5亿人左右，相比目前减少近4亿人，下降近一半。劳动年龄人口占比将从目前的64%左右持续下降到21世纪末的49%左右，届时劳动年龄人口不足总人口的一半。我国劳动力的稀缺程度将不断上升。从年龄结构来看，劳动年龄人口将持续老化，年龄中位数不断提高。

（二）宏观经济发展面临人口老龄化的重大影响

人口既是经济活动中的生产者，也是消费者，因此，人口年龄结构的变化会给经济发展的供给侧和需求侧带来内在系统性影响。

1．经济发展潜力可能降低

经济发展潜力受到经济增长要素的影响。经济增长的要素主要包括劳动力、资本和技术。近年来，我国劳动力的稀缺程度不断增强，劳动力成本不断上升，投资回报率不断下降，对于我国劳动密集型产业的发展带来较大的冲击。改革开放四十多年来，我国经济发展主要依靠劳动密集型产业的推动，经济规模不断扩大，就业量不断提高，目前经济规模居于世界第二位。随着劳动密集型产业优势的不断减少，我国的经济发展势必受到影响。一些国际资本开始减少在我国的投资或是放弃我国市场，继而寻找劳动力资源更廉价的其他国家的市场。另外，年轻人口队列的人力资本优于年长人口队列的人力资本，随着新成长劳动力规模不断缩小，人力资本改善速度必然减慢，进而也会减慢生产率改善速度（蔡昉，2020）。资本是经济发展的另外一个要素，尤其在劳动力成本不断增加的时候，资本替代劳动力就非常明显。资本主要来源于国民储蓄。随着人口老龄化的加剧，老年赡养比持续增加，将从目前的28%左右增加到2035年的52%左右，2050年将增长到71%左右。老年赡养比的增加伴随着养老、医疗、照料以及服务设施等福利支出的增加，从而不断挤压国内储蓄总额的空间，进而挤出了国内投资总额（梁斌，2019）。预计到2050年，我国用于福利支出的费用将占到GDP的23%～27%。储蓄减少会带来投资的降低，从而不利于经济增长。技术创新是经济发展的另外一个重要因素，很多学者认为，随着人口老龄化的发展，劳动年龄人口不断老化将会影响到技术创新，因为一个人的创新能力发展趋势呈倒U形，中年是创新能力最旺盛的时期，年龄越大越不利于创新。此外，随着延迟退休制度的实施，很多重要岗位仍被大龄劳动力占据也不利于创新的发展。基于以上几个因素，未来人口老龄化对经济发展潜力将会产生影响。相关研究表明：2011-2050年，人口老龄化因素可能使我国年均潜在经济增长率下降约1.7个百分点；其中2021-2025年是人口老龄化对经济发展潜力影响比较大的时期，可能使潜在的年均经济增长率下降约2.2百分点（总报告起草组，2015）。

2．经济发展活力受到影响

经济发展活力受到影响主要是指经济的需求端受到影响。需求分为内需和外需，内需包括消费和投资，外需就是对外贸易。从内需来看，人口总量和年龄结构的变化会对消费需求产生重要影响。预测显示，我国的人口总量将在8年后达到顶峰。也有预测认为，5年后就会达到顶峰（滕晗，2020）。无论哪种预测，人口总量过了顶峰以后将会继续下降进而带来消费需求的下降，这是毋庸置疑的。人口年龄结构的老化导致老年人口规模日益扩大。从发达国家来看，老年人和儿童的消费水平要低于劳动年龄人口。因此，即使在人口总量不变的情况下，随着老年人口增多，整体的消费规模也会缩小。消费依赖于收入，我国的老年人口收入水平比较低，城镇老年人主要依靠基本养老保险，大量农村老年人则主要依靠劳动收入和子女的资助。低收入决定了低消费，如果未来三十年我国老年人的收入不能持续提高，尤其是如果大量农村老年人的收入不能持续提高，那么消费需求不足将会成为影响我国经济发展的重要因素。此外，随着我国外部发展环境的变化，尤其是随着中美贸易战争的持续，对外出口将面临一系列的挑战，继续通过出口拉动需求面临非常大的不确定性。总之，随着人口老龄化的不断加剧，经济需求不足有可能成为制约经济发展的重要因素。

二、积极应对人口老龄化国家战略的经济发展目标

老龄问题是一个综合性的问题，因此，积极应对人口老龄化国家战略是一系列战略之和，经济发展战略是其中的一个方面战略。人口老龄化给经济社会发展带来的影响有一个逐步显现的过程，应对人口老龄化国家战略各个阶段的经济发展目标各不相同：第一阶段是如何保障日益增多的老年人口的生活，不断提高他们的生活水平；第二阶段是降低人口老龄化给经济社会带来的负面影响，保证经济健康可持续发展；第三阶段是形成适应老龄社会的经济发展结构，即形成老龄经济的发展模式，保持老龄经济的健康发展；第四阶段是提高老龄社会下全体人民的幸福水平。

（一）不断满足老年人的各方面需求

人口老龄化的最初表现就是老年人口在总人口中的比重不断上升，老年人口规模不断扩大。因此，人口老龄化问题最初表现为老年人问题。1982年联合国举行的第一次世界老龄问题大会通过的《老龄问题维也纳国际行动计划》指出，老龄问题包括两个方面，其中之一是人道主义方面的问题，即老年人的特殊问题，如老年人在保健与营养、居住与环境、家庭社会福利、收入保障与就业以及教育等方面的问题（党俊武，2004）。我国进入老龄社会后，老年人口快速增长，从1999年的1.31亿人增长到2019年的2.54亿人，年均增长600多万人。为了应对人口老龄化，我国政府每五年制定一个老龄事业发展规划，到目前已经实现了四个“五年规划”。纵观这四个老龄事业发展规划，其主要任务基本上围绕老年人生活展开，从收入保障、服务保障、健康保障、宜居环境，到社会参与、权益维护以及精神文化生活，既包括物质生活层面的内容，也包括精神生活层面的内容，涉及老年人生活的方方面面。二十余年来，我国保障老年人生活的各项制度基本建立，老年人的生活水平逐步提高，积极应对人口老龄化国家战略的第一阶段目标逐步实现。

（二）降低人口老龄化给经济发展带来的影响

人口老龄化在带来老年人问题的同时，也给经济社会发展带来了深刻影响。1982年联合国通过的《老龄问题维也纳国际行动计划》指出，老龄问题的另一方面就是人口老龄化对经济社会发展的影响，尤其是在老年抚养比日益增大的情况下人口老龄化对生产、消费、储蓄、投资以及对一般社会经济状况和政策的影响，即发展方面的问题（党俊武，2004）。从发达国家来看，由于经济社会的发展，这些国家最先进入老龄社会，人口老龄化带来的影响已经不仅仅是老年人的问题，经济发展问题也已经显现，经济增长速度不断下降。例如：德国在深度老龄社会末期，其年均GDP增长率维持在13.11%左右，进入超级老龄社会以后，其年均GDP增长率低于5%；日本在深度老龄社会期间，其年均GDP增长率维持在14.96%左右，进入超级老龄社会以后，其年均GDP增长率低于1.14%（杨燕绥，2015）。随着人口老龄化的不断加剧，我国经济增长速度也逐步下降。2010年，我国经济增长率为10%，2019年已经下降到6.1%，考虑到各种因素，未来二十年将下降到5%左右。积极应对人口老龄化给经济带来的负面影响，就需要深入分析人口老龄化影响经济发展的路径，采取相应的政策措施，尽力消除这种负面影响，保持经济平稳发展。

（三）实现老龄社会下的经济健康发展

人口老龄化带来的问题本身是一个综合性的问题，既是人口问题、经济问题、社会问题，也是政治问题、文化问题，甚至是生态问题。站在当前的经济社会视角来看，人口老龄化给经济社会带来的更多是负面影响，需要采取相应措施进行应对。从社会形态来看，人口老龄化的不断发展改变了整个经济社会的结构，形成了一种新的社会形态，即老龄社会。因此，解决人口老龄化所带来的这些问题就变成如何适应老龄社会的问题，而不是把它们当作负面问题去“解决”。从经济层面积极应对人口老龄化，就是调整当前的经济结构以适应老龄社会，形成老龄社会下的经济结构，发展老龄经济。老龄经济是高度发达的经济，是以人的享受和发展为核心的经济。需要说明的是，老龄经济和“银发经济”不是一个概念。“银发经济”是老龄经济中的一部分，是以老年人为经济活动主体的经济，而老龄经济则是全年龄段人群的经济。我国刚刚进入老龄经济，对老龄经济的发展规律需要不断去认识，保持老龄经济的健康发展任重而道远。

三、我国老龄经济发展面临的挑战

我国的老龄经济目前正处于转变经济增长方式的阶段，未来将向高质量方向发展。由于老龄化日益严重，目前面临着一系列挑战。

（一）城乡经济发展不协调

城乡经济发展不协调主要表现在随着人口老龄化和城市化的发展，城市经济发展越来越快，农村经济发展有可能越来越滞后。一方面，随着城市化的不断发展，人口逐步向城市集中，城市的老龄化率不断降低，人才不断聚集，从而有利于城市经济的发展。以北京为例，2017年，北京市60岁及以上户籍人口占总人口的24.5%，而2019年，60岁及以上常住人口占总人口的比重只有17.2%。外来人口不断进入北京市，导致北京市常住人口老龄化水平低于户籍人口老龄化水平。人口的不断增加也导致城市的消费总量提升，从而不断推动城市的经济向前发展。目前我国还处于城市化进程当中，2017年我国城市化率不足60%。同年，美国的城市化率是82.06%，德国达到77.26%，日本达到91.54%。未来三十年我国城市化空间非常大，城市化将会继续带动我国城市经济持续发展。另一方面，随着城市化的发展，农村人口逐步向城市转移，农村人口老龄化不断加剧。预测显示，我国农村老龄化水平将持续上升。预计到2039年将上升到41.7%，是同时期城市老龄化水平的2.4倍；此后，农村老龄化水平趋于稳定，到2100年基本在43.9%左右徘徊，同时期的城市老龄化水平则相对比较低，大约在26.7%左右徘徊。人口老龄化导致农村劳动力不断老化，2016年第三次全国农业普查数据显示，在农业经营人员中，35岁以下人员占19.2%，36～54岁人员占47.3%，55岁及以上人员占33.6%，未来农村老年劳动力占比还会持续增长。农村人口老龄化以及农村劳动力的老龄化非常不利于我国农村经济的发展。虽然从全国来看，农村人口不断向城市转移可以提高劳动力资源的配置效率，促进经济的发展；但从城乡发展来看，其在促进城市经济发展的同时，也会降低农村经济发展的速度，导致城乡经济不协调发展。

（二）经济发展质量和数量不协调

老龄经济是经济高度发展的结果，进入老龄经济发展阶段后，更应该考虑的是经济发展的质量，以及经济发展的结果能否促进人的发展，应树立以人为本的理念，而不是单纯以经济发展的数量来衡量经济发展的成果。但是，长期以来，国际通用的衡量经济发展成果的指标是GDP，即一个国家或地区的经济中所生产出的全部最终产品和劳务的价值。只要是最终产品和劳务，不论这些产品质量如何，都在GDP统计范围。这种经济统计方式掩盖了经济发展中的很多问题，如产品质量问题、环境污染问题等。但从目前世界范围来看，还没有比GDP更全面的统计方式来衡量经济发展的成果。对这种统计指标的依赖，很容易导致只注重经济发展的数量而忽视经济发展的质量，即虽然有很高的生产率，但是经济发展有可能在低质量状态徘徊。当前，我国经济正处于向高质量发展的转型阶段，这种转型既是经济发展的外部环境所致，也是经济发展进入老龄经济发展阶段所要求的，这种转型有利于促进经济的数量和质量协调发展。但是由于依赖于GDP这种统计指标，数量至上的冲动时刻存在。尤其是在我国的经济体量逐步扩大、有望成为世界第一大经济体的阶段，比较容易出现以经济发展的数量作为衡量经济发展成果唯一标准的现象，从而陷入经济发展的数量和质量不协调的境地。

（三）实体经济和金融经济发展不协调

实体经济和金融经济是密不可分的，随着实体经济转向老龄经济，金融经济也在发生变化。老龄社会是长寿社会，由于个体寿命不断延长，个体在年轻时期就不得不考虑老年期的生活。个体根据生命周期消费理论，在较长时间范围内计划他们的生活消费开支，以达到对整个生命周期内消费的最佳配置。实现消费跨时期最佳配置的最好手段是金融。在工作期将剩余的资金存储起来，到了老年期再使用。如果所有个体都采取这种手段，则整个社会的储蓄将会进一步增加，由此将会产生所谓“二次人口红利”，资本市场会逐渐成为个体实现资产保值增值的重要场所，长期资本的比重也会越来越大。以发达国家为例：截止到2017年底，美国拥有28.17万亿美元的私人养老金储备，占GDP的141.1%；丹麦、荷兰、加拿大、瑞士、澳大利亚、英国这些发达国家的私人养老金储备也非常丰富，占GDP的比重都在100%以上，丹麦2017年的私人养老金占GDP的比重更是达到200%以上（杨晓奇 等，2020）。因此，随着老龄经济的到来，金融经济的规模会越来越大。健康的金融经济非常有利于降低实体经济的融资成本；但是，如果金融经济不能获得健康发展，庞大的金融经济就会和实体经济的发展相背离，从而不利于实体经济的发展。由于老年人的退休金依赖于金融经济的发展，一旦金融经济崩溃，大量老年人就会失去生活来源，很容易引起社会动荡。

（四）消费需求不足

随着我国经济规模的不断扩大以及经济发展外部环境的变化，经济发展模式也在发生变化。2020年，中央不失时机地提出以内循环为主体、国内国外双循环发展的新格局。未来依托庞大的国内消费市场，不断扩大经济的发展规模，提高经济发展的质量。从老龄经济的发展来看，由于老年人口规模即老年消费群体不断扩大，其对经济发展中的消费贡献的增长是必然的。双循环的发展模式正是顺应了我国老龄经济发展的必然趋势。但从实际分析，未来十五年，我国一方面将面临人口总数下降，消费需求的总量有可能下降，另一方面将面临老年人口有效需求不足的问题，尤其广大农村老年人口有效需求不足的问题将成为发展老龄经济的重大问题。根据2019年人力资源和社会保障部统计公报，享受城乡居民基本养老保险待遇的人数为1.6亿人。这一部分人主要包括广大农民和灵活就业者，他们的基本养老保险待遇是非常低的，2018年的人均基础养老金不足百元。数据显示，2014年，我国农村老年人口的人均收入也只有7 621元，仅相当于城市老年人口人均收入的三分之一（杨晓奇 等，2019）。扩大农村老年人消费最终靠的是提高收入。从现实来看，这一过程非常缓慢，有限的财政资源不可能快速提高农村老年人的收入，老年人自己的劳动收入也很难得到较快的增长。因此，未来老年人尤其是广大农村老年人的消费需求不足有可能制约经济的发展，成为经济健康发展中的风险因素。

（五）经济发展负担过重

进入老龄经济阶段意味着有大量的老年人口需要保障，这也是老龄经济的发展特征之一。虽然从理论上仍可以将老年人仍视为生产者，但当他们到一定年龄后就必须为其提供相应的社会保障。因此，在老龄经济发展过程中必须面对不断增长的社会保障带来的负担。从发达国家来看，社会保障带来的负担确实很重，如法国目前国内生产总值的14%用于公共养老开支，意大利约30%的公共财政用于养老金开支，日本2015年的社会保障给付费（养老金、医疗费用、福利支出及其他社会保障支出）占国民收入的29.57%（丁英顺，2019）。我国进入老龄社会的时间比较短，社会保障体系还不够完善，社会保障体系带来的财政负担相对于发达国家比较轻；但随着人口老龄化的不断加剧，社会保障体系带来的经济发展负担会越来越重。研究表明，2050年，我国社会保障体系带来的财政负担将为约49.6万亿元，占当年GDP的11.5%（董克用 等，2019）。如果加上救助、社会福利以及服务设施的费用，在较低的保障水平下，2050年这些费用将占到GDP的23.3%，如果适度提高保障水平，则该比例将达到26.9%，占到GDP的四分之一（总报告起草组，2015）。和发达国家相比，我国人口老龄化发展速度更快，老年人口增长速度更快，而且数量更为庞大；但是我国劳动生产率的增长没有足够的时间支撑，社会保障体系给经济发展带来的负担也更为沉重。

四、我国老龄经济的发展思路

推动老龄经济发展需要从以下三个方面着手：一是从供给侧对劳动力进行提质增量并加快技术创新，增强科技创新能力；二是从需求侧提升居民消费能力和改善消费环境，解决好消费需求不足问题；三是大力发展老龄产业，打造新的经济增长点。

（一）供给侧：对劳动力进行提质增量并加快技术创新

1．增加劳动力数量

劳动力是经济发展的重要因素之一。增加劳动力数量可以从两个方面着手。一是加快完善生育政策，扩大出生人口规模。2012年之后，我国劳动年龄人口绝对量开始下降，完善生育政策成为必然趋势，学界对此呼吁强烈，已经引起国家高度重视，将其列入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》。仅有完善的生育政策还不够，还需要大量的配套政策来支持生育政策的落地。例如：为生育家庭提供补贴，减免学前教育费用，降低生育小孩给家庭带来的经济负担；完善托幼公共政策，满足新增托幼公共服务需求；通过立法等手段，延长产假，使父母有更多的时间和精力来照顾新生儿。二是开发老年人力资源。我国老年人力资源丰富，但目前对其的开发力度尚不大。随着年轻劳动力的不断减少以及老年人口不断增多，老年人力资源问题逐渐受到关注。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出，要推动老年人力资源开发。为此要完善相关法律法规，保护老年人在就业过程中的权益，让老年人能够放心再就业。同时要大力发展针对老年人的职业介绍所，定期举办老年人才交流会，搭建老年人与用人单位的信息交流平台，畅通老年人的再就业渠道。

2．提高劳动力素质

提高劳动力素质是发展老龄经济的关键。劳动力素质的提高既需要考虑年轻劳动力，也需要考虑老年劳动力，因此，实施终身教育是提高劳动力素质的重要举措。首先是提高年轻劳动力的素质，其主要措施是延长受教育年限。2019年，我国劳动年龄人口平均受教育年限为10.7年，低于发达国家劳动年龄人口平均受教育年限，提升空间非常大。其次，加强对在岗工人的素质提升，鼓励在岗工人在“干中学”，边实践边加强学习。这对于产业升级换代、劳动力流动、生产率提高等都非常重要。最后，急需提升老年劳动力素质。目前我国老年劳动力再就业还处于自发状态，该领域尚没有得到系统开发。老年劳动力实现顺利再就业的前提是掌握必要的劳动技能，从而适应不断发展的就业岗位。为此可以从两个方面采取措施：一是大力发展职业教育，帮助广大老年人掌握必要的再就业技能；二是大力发展老年教育。目前的老年教育主要集中在娱乐方面，很少为老年人提供实现再就业所需要的技能教育和培训。从老年劳动力参与经济发展的重要性来看，未来老年教育需要更多地为老年人提供就业技能培训，要将老年教育纳入公共服务的范畴，为老年教育提供稳定的财政资金和师资力量支持，从而切实发挥老年教育的作用。

3．加快技术创新

技术创新是发展老龄经济的核心。老龄社会的到来意味着劳动年龄人口越来越少，非劳动年龄人口越来越多。为了不断提高人均产值，需要提高经济发展效率。提高经济发展效率，技术创新是关键。一是以国家实验室建设为抓手，以国家重大战略需求为导向，聚焦目前“卡脖子”的领域，解决一些核心技术难题。二是加强对交叉学科的研究，组织跨专业、跨学科、跨领域的研究团队进行联合攻关，实现一些重大原始领域的创新。三是推动科技创新成果的转化，形成“原始创新——应用研究——成果转化——产业化”的完整链条，促进科技和产业深度融合。四是形成良好的科研体制机制，使科研人员充分发挥自己的科研能力。

（二）需求侧：提升居民消费能力和改善消费环境

需求不足是制约老龄经济发展的重要因素。以日本为例，形势日益严峻的人口老龄化导致日本经济的实际增长率低于潜在经济增长率，需求不足成为制约日本经济发展的重要因素。未来三十年，我国老年人口将占到总人口的三分之一，消费水平能否不断提升，成为影响我国经济持续发展的重要因素之一。

1．提升居民消费能力

消费依赖于收入，提高消费水平首先要提高收入水平。一是要扩大收入来源渠道，既要提高劳动报酬在初次分配中的比重，也要提高财产性收入、要素收入等收入的水平。二是要扩大中等收入群体，为扩大内需提供坚实的后盾。三是要缩小收入差距。我国1981年的基尼系数为0.310，到2008年增长到0.491，达到三十年来的最高峰，此后虽有波动，但仍在高位徘徊（李实，2018）。下一步需要通过税收等措施缩小收入差距。四是提高老年人尤其是农村老年人的收入水平。在未来，老年人是一个庞大的群体，如果这一人群的收入不能得到提高，则消费水平很难上去。尤其是要通过二次分配机制，提高广大农村老年人的社会保障收入，完善农村的基本养老保险制度和医疗保险制度，建立长期护理保险制度，稳定广大农村老年人的收入来源，释放其消费潜力。

2．改善消费环境

良好的消费环境对于促进消费意义重大。改善消费环境宜从以下几个方面着手。一是完善相关立法。例如，完善《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国产品质量法》等法律。对于不适应当前社会发展的法律法规要进行清理，对于目前的法律空白领域要加强立法，为基层执法提供依据。二是进一步明确消费者权益保护部门之间的责任分工，防止出现部门之间相互推诿、相互扯皮的现象。三是进一步畅通消费者维权渠道，充分利用互联网、“12315”平台等渠道，确保消费者能够及时维权。四是加快完善信用监管体系，建立信用监管的常态化机制，促进政府、互联网平台进行信用监管合作。

（三）大力发展老龄产业，打造新的经济增长点

据预测，到2030年，我国老年人口的消费将占到GDP的18.4%，到2050年将占到GDP的33.6%（李军，2014）。老龄产业是我国未来老龄经济一个新的增长点。

1．制定老龄产业发展规划

目前我国的老龄产业发展处于自发状态，既没有五年规划，也没有中长期规划。作为经济发展的一个新的增长点，老龄产业的发展应该有一个明确的规划。为此应做好以下几方面的工作。一是对老龄产业进行深入研究，细分老龄产业的各个行业，充分了解老龄产业各行业的发展现状。二是做好老龄产业发展的五年规划。根据老龄产业当前的发展现状，明确未来五年老龄产业的重点发展领域，基本健全老龄产业发展的政策体系。三是做好老龄产业的中长期规划。从2026年到2035年，实现老龄产业的均衡发展，形成一批具有核心竞争力的大企业和在国内外具有影响力的知名品牌，切实满足广大老年人的物质需求和精神需求，切实发挥好老龄产业在经济增长、就业增长以及社会稳定等方面的作用。

2.完善老龄产业政策

发展老龄产业，完善与之相关的财税、人才、土地、金融等方面的政策非常重要。从财税政策来看，要切实通过完善政策，发挥财政资金引导民间资本参与老龄产业发展的作用。完善财政补贴政策，从补供方转向补需方，从补建设转向补运营，奖补结合，以服务效果作为激励依据。落实税费扶持政策，严格执行现有的税费优惠政策。从金融政策来看，要通过完善政策，鼓励金融机构开发适应老龄产业发展的信贷服务项目和信贷品种，拓展融资方式和融资渠道，充分发挥政府的信用担保作用，为老龄产业融资提供政策环境。从人才政策来看，要通过完善政策，构建由高素质的管理人才队伍、技术人才队伍、技能人才队伍组成的人才梯队。其中的关键是要建立和完善人才的招聘机制、培养机制、考核机制以及管理机制等。从土地政策来看，要通过完善政策，将公益性的老龄服务用地纳入城乡发展规划，同时将部分闲置的公益性用地调整为老龄服务用地，缓解当前老龄服务用地紧张的局面。

3．加强对规划、政策的落实和督察

老龄领域的很多文件都是多部门联合发文，虽然这有利于从多个领域推动老龄工作的开展；但由于很多时候各部门分工不明确，政策执行起来并不是很顺畅，或者因为缺乏牵头部门，政策落实过程中出现的很多问题得不到及时解决。因此，在制定老龄产业发展规划和不断完善老龄产业政策的过程中，要明确执行部门，强化规划引领，确保政策落实落地。各级政府部门要将老龄产业专项规划的贯彻、老龄产业政策的执行纳入政绩考核体系，并建立起相应的问责制度；引入第三方评估制度，加强社会公众对老龄产业规划、老龄产业政策实施和落地的监督。