我国居家养老家庭支持政策研究：政策工具、作用对象与预期家庭影响

林文浩，周建芳

（南京邮电大学 社会与人口学院，江苏 南京210023）

一、问题的提出

由于我国家庭结构日益小型化和核心化，人口流动频率增加和流动范围扩大，女性就业人口增多，仅有独生子女的老年父母增多，孝老文化弱化等原因；诸多学者研判，中国家庭的居家养老能力在不断弱化，并呼吁大力发展社会养老（杜鹏，2000；黄秀女 等，2015；慈勤英，2016）。随着我国人口老龄化程度的不断加剧，党和政府提出，要积极应对人口老龄化，从而使养老服务体系得到不断健全与完善，养老服务供给能力大幅提高、质量明显改善、结构更加合理，多层次、多样化的养老服务获得更加方便。

然而，无论是从社会养老资源的有限性，还是从家庭对老年人情感需求满足的无法替代性、家庭养老的效益性等方面看，“居家为基础”以及居家养老能力提升，都是较长一段时间内我国养老服务体系建设中应予以充分强调和切实增强的核心内容。在我国养老服务体系的规划和建设中，“居家为基础”一直是核心内容，2019年11月，中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中，将“构建家庭支持体系，建设老年友好型社会，形成老年人、家庭、社会、政府共同参与的良好氛围”作为我国应对人口老龄化的具体工作任务之一。从我国“十一五”至“十三五”的老年事业发展规划看，居家养老的基础性地位也一直被强调。但国内有定量研究发现，新农保制度的出台与实施、社会养老获得大力发展等因素，使得社会养老在某种程度上替代了家庭对老人的经济支持、生活照料和精神慰藉，家庭的养老功能被弱化（陈华帅 等，2013；张川川 等，2014；王芳 等，2016；刘一伟，2016）。这提示我们，一些具体政策的规定与执行，可能与国家养老服务体系的“居家为基础”目标存在一定的矛盾。因此，本文拟基于政策工具和作用对象的视角，对我国2000年①国家统计局数据显示，我国于1999年进入人口老龄化国家的行列，因此，本研究以2000年作为政策文献收集的起始年份，以了解国家政策对人口老龄化的应对。以来出台的法律法规、部门规章中178份涉老政策文件进行全面的内容分析，判断国家在居家养老家庭支持方面的制度性设计情况，并在充分借鉴国际居家养老支持政策与举措的基础上，对于如何优化与完善我国涉老政策，以充分支持居家养老，提升家庭居家养老能力，增强家庭养老功能，提出相应对策建议。

二、资料来源与分析方法

（一）资料来源

本研究以“北大法律信息网”和“北大法宝”为主要文献源，并以国务院及各部委网站内公布的政策文献加以补充。检索条件为全文中含有以下词语中的任意一个：“老人”“养老”“老龄”“老年人”，检索时间为2000年1月1日至2020年9月30日。经过筛选、整理后，共得到现行有效的法律文件14份、国务院规范性文件92份、行政法规8份、部门规范性文件64份，共计178份政策文件。

根据涉老政策对居家养老支持作用的不同，本研究将相关政策文件进一步划分为居家养老增强型、替代型与未明确指向型三类。其中：居家养老增强型政策是指，该政策使得家庭有更大的能力或更好的条件支持老人在家中养老；居家养老替代型政策是指，该政策的实施替代了家庭的部分养老功能，鼓励或支持家庭/老人选用机构养老来替代居家养老；而未明确指向型政策指的是，该政策并不明确支持或替代居家养老，或者对居家养老、机构养老等不同养老方式都具有同等作用。根据这一划分标准，研究团队通过“背对背”判断、对不一致情形进行集中讨论的方式，最终将178份政策划分为增强型政策63份、替代型政策9份、未明确指向型政策106份。

（二）居家养老家庭支持政策工具与作用对象的操作化

政策工具是公共政策的主体为实现目标而采取的各类手段、方式的总称。本研究基于Rothwell等（1981）的政策工具模型，将涉老政策分为环境型、供给型和需求型，以此描述涉老政策的工具使用特征。其中，环境型政策为养老创造良好的助力环境，其内容包括标准设计、目标规划、金融支持、税收优惠、知识产权、法规管制等；供给型政策直接推动养老工作，其内容包括人才培养、资金支持、科技与信息支持、基础设施建设、科技投入、公共服务等，为政策目标提供支撑，推动投入、服务提供进程和路径选择；需求型政策则通过公共采购、价格补贴、对外承包等途径，满足或提高人们的养老服务需求。研究团队采用“开放式编码①开放式编码是定性资料编码的一种方式，研究者以开放的心态关注资料本身，根据资料的内容，不断为资料中所呈现的各种主题分配编码标签。”方法，将需求型政策进一步细分为为家庭提供补贴或为家庭成员提供就业帮助的家庭支持型、为老人提供现金补贴或服务优惠的老人个人支持型、对家庭成员的养老行为进行规范与引导的家庭约束型、通过政府购买服务为特殊困难老人提供支持的社会兜底型等四种类型；将环境型政策细分为老年相关社会保障、基本公共服务、宜居环境建设、养老相关企业税收优惠或扶持、发展规划等五种类型；将供给型政策细分为人才培养、信息及技术支持、设施建设、资金管理与支持、服务人员待遇提升与补贴、市场引导等六种类型。

政策作用对象是指政策实施所影响的机构、组织或者个人，即政策的利益相关者。本研究同样采用“开放式编码”法，将所分析政策文件中的相关者归纳为以下三大类：（1）老人，细分为普通老人、患病老人（包括失能半失能老人）、特殊身份老人（含机关事业单位老人、军转老人等）；（2）家庭，细分为普通老人家庭、失独（无子女）老年家庭；（3）地方政府、社会组织，细分为养老服务机构/组织、医疗机构和地方政府。

居家养老家庭支持政策双维度分析框架如图1所示。

图1居家养老家庭支持政策双维度分析框架

三、我国居家养老增强型政策工具使用与作用对象分布

（一）居家养老增强型政策基本情况

63份2000年以来的居家养老增强型政策主要涉及经济补贴、居家养老生活照料、家庭医生签约、适老化改造、精神关爱、养老保障和老年维权等方面的福利或服务。从时间分布看，2000年至2010年间，国家层面出台的居家养老增强型政策极少，仅有国务院于2003年发布的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》提出，“教育遗弃老人的近亲属或其他监护人履行赡养义务”，促进家庭养老作用的发挥。2011年9月，国务院印发了《中国老龄事业发展“十二五”规划》。其后，居家养老增强型政策发布呈现明显的增长趋势，特别是2015年以来，每年居家养老增强型政策的发文数量都在5份以上，并于2019年达到历史高峰。2012—2020年不同级别居家养老增强型政策发布情况如图2所示。

2019年出台的居家养老增强型政策文件中，有14份对居家养老予以支持，从主要发文种类看，除了国务院规范性文件和相关部门的规范性文件，老年权益密切相关的法律修订与修改也相应跟进。以上不同类型、不同效力政策文件的时间分布，体现了居家养老增强型政策从无到有，再到明显增多的转变过程，与我国从开始进入人口老龄化，到逐渐重视人口老龄化，再到高度重视并积极应对人口老龄化的整体发展趋势完全对应。但值得注意的是，尽管国家在养老服务体系发展过程中一直明确指出以居家养老为基础，但截至目前还没有一部专门性政策文件对居家养老予以综合性支持，相关支持性规定都是分散在不同政策之中，呈现出明显的政策碎片化特征。

图2 2012—2020年不同级别居家养老增强型政策发布情况

（二）居家养老增强型政策的工具使用分析

就63份居家养老增强型政策的工具使用频次来看，环境型工具使用与供给型工具使用占据主导地位，分别占总政策工具使用的37.80%和44.50%，两种类型工具使用合计超过8成。市场引导和信息与技术支持是供给型政策的主要工具使用，体现了我国对市场型居家养老服务产业的推进和对发展“互联网+”智慧养老的引导。需求型政策工具使用中，目前主要使用了对家庭成员的行为进行规范与引导（18份）和“兜底型”养老服务政府采购（19份）两类措施。对家庭成员的行为进行规范与引导，以对家庭成员对老人的生活照料、精神慰藉行为，以及家庭内部适老化改造行为的引导为主。“兜底型”养老服务政府采购的内容主要涉及特殊困难老人的社区居家养老服务、为特定年龄段老人家庭配装居家适老化设备等。而对于老人、老人子女的赡养行为进行经济补贴和激励的政策文件共有17份，主要是针对各类特殊困难家庭老人的“保障兜底式”经济补助和帮扶。

本研究进一步比较了不同类型居家养老家庭支持政策的工具使用情况。三类政策都较少使用需求型政策工具，但未明确指向型政策更多地使用了环境型政策工具，而替代型政策更多地使用供给型政策工具。其具体情况如表1所示。

表1居家养老支持政策工具使用情况

（三）居家养老增强型政策的作用对象分布

63份居家养老增强型政策的作用对象可以分为三类（见表2）。第一类以老人自身为主要作用对象，占39.50%。其中，23.53%的政策主要指向普通老人，15.55%的政策指向患病老人。这既体现了居家养老政策支持对于普通老人的整体覆盖，也反映了政府对困难老人居家养老的重点扶助。第二类是以老人的家庭或其家庭成员为作用对象，占比为28.57%。其主要是针对老人的配偶、子女等核心家庭成员，强调子女应尽赡养义务、夫妻间应尽辅助义务等约束型家庭养老规定，也有为照料老人的家庭成员提供税收优惠和补贴、购房迁居落户、就近就业等方面的优惠政策。第三类是以社会组织、地方政府等为作用对象，占比为31.93%。以地方政府为作用对象的政策（占7.98%）主要要求其积极完善市场机制和政策环境，尽可能地为家庭居家养老能力提升创造条件；而在以养老服务机构/组织为作用对象的政策（占16.81%）中，以营利性组织与非营利性组织为作用对象的政策数量相当，表明居家养老增强型政策同时利用市场机制与社会力量双向发力，两种模式共同为居家养老老人生活提供更多的服务与福利。作用于医疗机构的政策占7.14%，主要通过与家庭医生签约、培训家庭成员照料知识、建立社区/村居病床等措施，发挥居家养老政策的医疗保健作用。

表2居家养老增强型政策的作用对象分布

四、居家养老增强型政策的预期家庭影响及特点

（一）居家养老增强型政策的预期家庭影响

本研究基于老年人家庭的视角，通过梳理居家养老增强型政策工具的支持内容、政策名称和最终受益对象，展示我国居家养老增强型政策的预期家庭影响。其内容如表3所示。

（二）我国居家养老增强型政策特点

1．全方位支持，优先健康支持和基本经济保障

目前我国的居家养老支持政策工具具体涉及了生活照料、健康照料、基本经济保障、适老化改造、社会保障、权益维护等诸多领域。但从政策的可操作化情况和支持力度看，健康和经济方面的支持是近些年来的主要着力点，这与当前我国老年家庭的需求排位相吻合。但是，在健康支持方面的家庭医生签约、家庭病床服务等还处于试点阶段，其实际受益面、服务的广度与深度等都非常有限，以对慢病的二级和三级预防为主。在家庭生活照料、家庭内部适老化改造、老年人权益维护等方面政策工具的具体规定，尚处于理念倡导阶段，缺少具有可操作性的进一步配套政策规定。

2．行动主体以政府和社会为主，较少直接对老人及其家庭成员的行动进行规定

除《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国妇女权益保障法》《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国反家庭暴力法》这四部法律中有对家庭成员的相关规定外，其余政策均以地方政府、各级部门、养老机构等作为行为主体，间接作用于家庭。

表3我国居家养老增强型政策（部分）的预期家庭影响

（续表3）

3．普惠为主，兼顾特殊老人及其家庭

除个别政策仅面向计划生育特殊困难家庭、有失业成员的老人家庭外，几乎所有的政策都是面向全部60岁及以上或65岁及以上的老人及其家庭。一些政策，如《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》《国务院办公厅关于加快发展商业养老保险的若干意见》等，在面对所有老人的同时，还重点关注一些特殊老人。

4．受惠对象以老人为主，较少惠及老人家庭中的照料者

所有的政策最终都能够惠及目标老人，但仅有《中华人民共和国妇女权益保障法》《国务院关于印发个人所得税专项附加扣除暂行办法的通知》《民政部关于进一步加强生活困难下岗失业人员基本生活保障工作的通知》等三项政策有惠及老人家庭中的照料者的内容，不过其力度和覆盖范围都极为有限。

5．以对政策工具的内容和作用对象范围的规定为主，对于政策工具的具体力度大多没有明确规定

国家级政策中，除《国务院关于印发个人所得税专项附加扣除暂行办法的通知》明确规定了全国统一的个人所得税专项附加扣除金额外，大部分政策以“鼓励”“提高”“推进”“弘扬”等表述为主，基本不涉及具体的量化要求。这样出台政策的好处在于，可以因地制宜，给各地以量力而行的空间。但不可否认的是，这样也可能会带来老年福利待遇的地区不公平，尤其是相对贫困落后地区的老人家庭得到的支持总体相对较少。

五、他山之石：国际社会居家养老家庭支持政策

大部分亚洲国家由于受到儒家文化的深远影响，更多持有居家养老的传统观念，因而在居家养老问题上具有相似性。有研究认为，亚洲国家对于我国的家庭支持公共政策制定更具有借鉴意义（Westley et al.，2000）。尽管如此，欧美国家近年来的养老政策在经历了大力推动社会养老发展之后，同样开始转向出台更多的居家养老家庭支持政策（李小健，2012）。因此，本研究借鉴了孝老文化较为接近的东亚邻国日本和韩国、福利体系较为健全的德国在居家养老家庭支持方面的特色做法。

（一）日本：深嵌社会保障制度中的居家养老家庭支持与激励

日本在战后社会养老保障制度的实践中逐渐认识到，居家养老对于老人生活照料之外的精神慰藉、社会需求满足等方面具有重要作用，在其社会保障制度设计中，对居家养老家庭支持有着充分的考虑。下文以日本国民健康保险和介护保险制度为例来说明。

1．国民健康保险，以家庭为单位的保险费用分担

日本国民健康保险是日本“全民保险”的基础之一，起源于二战期间并试图构建城乡全面医保体系。战后经过多轮调整，于1961年4月全面施行国民健康保险。该制度设计是以在全国范围内通过《国民健康保险法》的形式，以家庭为单位，将父母抚养责任与子女赡养义务进行对接。该制度以家庭为保障单位，以在职或具有劳动能力的家庭成员为法定参保对象，其他的家庭成员则作为被抚养者加入。参保者的保险负担率为100%，被抚养者的保险负担率为50%。从1968年起，被保险者的被抚养家属也开始享受个人负担30%医疗费的待遇（赵永生，2009）。

在地方政府层面，参照上位法的立法目的和福利规定，结合地区市町财政状况，通过医疗保险费用承担制度，引导子女与老人共同生活。例如：《大阪市国民健康保险》规定，在计算70～74岁老人健康保险的自负比例时，老人可以通过同家庭成员共同居住的方式，实现自负金额有条件地扣除，鼓励子女尤其是孙子女同老人共同生活，从而实现扩大保险覆盖率、增强并改善代际关系的家庭支持。

2．介护保险，“自立支援”理念下的居家养老支持

2000年，日本政府出台《护理保险制度》《介护保健法》等系列法，在减轻居家养老老人的家庭成员护理负担的同时，构筑了社会参与的居家养老体系。介护保险中有明确的对居家养老的支持和引导，《介护保险法》与《老年福祉法》在一般法和特别法层面对居家养老照护的种类、方式、标准等细节进行了相互引证和确认，共同对居家老人的入浴、排泄、进食等方面的护理及其他日常生活照顾作出了规定。这些体现了日本居家养老支持保障制度有着坚实的法律基础。

在地方政府层面，介护保险制度依托当地社会与政府服务组织人员和机构得到具体落实。例如，《东京都介护保险》规定的以家庭为中心的居家养老服务包括：“在家接受的服务”“去护理设施处接受的服务”和“在护理设施中边生活边接受的服务”。（1）“在家接受的服务”，其中详细界定了上门护理、定期巡视、随时应对型上门护理、上门康复指导、居家疗养管理指导等涵盖生活照料、精神慰藉、健康照料功能的服务。（2）“去护理设施处接受的服务”则针对患病、失能半失能老人进行短期就近机构护理（不超过30天），旨在通过针对老人的护理和机能训练，达到尽可能在家自理日常生活的目的。（3）“在护理设施中边生活边接受的服务”对于通过治疗和照护有望康复的老人设立“护理老人保健设施”，旨在帮助病情稳定后出院的老人早日恢复在家生活的能力。以上居家养老服务的数量/补贴金额，市町村政府每三年会专门组织人员重新核定。

（二）韩国：养老政策立法对象更多地指向家庭成员

韩国坚持“家庭照顾第一，公共照顾第二”的养老政策，通过制定税收优惠政策鼓励和支持家庭养老（董彭滔，2014），并通过专项老年立法，促进家庭成员承担更多养老责任以及发挥更多作用。

1．专项立法，规定子女赡养义务

在韩国的老年相关法律体系中，家庭养老一直占据着重要地位。韩国在1981年颁布的《老年人福利法》中指出：“国家和人民应当依照敬老孝亲的善良风俗巩固和发展健全的家庭支持制度。”同时，韩国为增强家庭的养老功能，于20世纪90年代初颁布了《支援赡养老年父母者方案》。该《方案》规定：“赡养老年父母的人使用医疗保险卡为父母看病时，由补贴100万转为实报实销。”进入二十一世纪以来，韩国的家庭养老功能弱化，而社会养老资源仍供给不足。在这样的情形下，在养老政策上将家庭责任放在首位，能够充分整合家庭与社会资源，缓解供需矛盾。2015年8月，韩国尝试出台《不孝之子防止法》，通过“子女不孝，父母可以要回已赠予财产”的方式，保障父母在有生之年得到子女持续有效的供养与照护。

2．环境支持，营造居家养老社会氛围

为创造孝老爱亲的社会氛围，韩国政府除了引导子女孝敬老人，还通过代际教育的形式，营造从孙辈到祖父母辈的家庭抚养、赡养氛围，并将其与社会宣传相配合，助力形成居家养老社会氛围。在政府层面，通过代际教育为家庭养老支持政策提供社会文化环境。在教育过程中强调传统文化，引导家庭更好地承担其养老责任。每逢寒暑假，各地乡校都会举办“忠孝教育”讲座，宣传“忠、孝、礼”等传统伦理道德（Sung，2001）。同时，政府、财阀与大型社会企业都独立设立“孝顺奖”，对积极履行赡养责任的子女进行宣传与褒扬，以鼓励子女对父母尽孝。

3．住房政策，激励居家养老

韩国制定了一系列相互协调的住房政策以鼓励居家养老。例如：与年迈父母共同生活并赡养年迈父母者，可以享有房屋的优先购买权，其贷款上限额度提高一倍；三世同堂并赡养老人5年以上者，可减免90%的遗产税；等等。2007年，韩国出台了《老年长期护理保险法》，建立了与居家养老需要相适应的照护制度，制定了家庭社区护理策略。政府在支持和鼓励由家庭和子女提供护理照料的同时，还提供紧急时刻的免费上门帮助服务，或为家庭报销由其他人员为老人提供的护理服务费用。

（三）德国：政策引导多方资源参与居家养老

德国作为世界上最早建立社会保障体系的国家，早在1889年就发布了《养老金保险法》。经过不断完善和发展，德国逐渐形成了居家养老与照护的社会化运行方式，引导社会化照护资源与近亲属照料者共同参与，减少低龄老人、自理老人和半失能老人对于机构养老的需求。相比于亚洲国家，德国在整合居家养老家庭、社区和社会资源方面的制度更为协调和完善。

1．家庭资源方面，通过经济手段鼓励子女提供居家照护

政策鼓励子女为老人提供居家照护，为因照顾失能老人而退出劳动力市场的子女提供工作时间、政府补贴、税收等方面的优惠。例如，照护者可以与所在单位商定削减劳动时间，最低每周15个小时，以此激励子女为老人提供更多的家庭内部照护，并稳定子女参与老人照护后的收入期望。同时，政府还通过对居家养老服务承担一定比例费用的方式，促使老人选择更为“经济”的来自家庭内部的照护。

2．社区资源方面，通过构建完整的专业化养老服务制度，促进社区居家养老服务提供

1995年，德国《护理保险法》实施，该法同《护士执业法》一起构成德国居家护理制度的重要制度保障。二者规定了居家护理人员的入门门槛和待遇水平，使得居家护理人才得以接受系统、专业培训，并进入居家社区护理服务体系，有效解决了居家护理行业待遇低下、工作辛苦的问题，逐步建立了同“广覆盖”相适应的“高素质”服务人员队伍，为德国老人居家养老享受经济、专业、便利的居家上门护理与日间照料提供了基础性保障。

3．社会资源方面，通过“多代屋”与“储蓄个人护理时间计划”，激励志愿服务资源参与居家养老

德国“多代屋”制度及其配套设施是整合“老年人照料与护理”“整合与教育”“家庭式服务”“志愿服务”功能的重要手段。随着老人退出劳动力市场，其在经济、政治上的地位大幅减弱，从而产生了心理落差。通过“多代屋”模式，老人不仅能够就近享受到养老助餐、日间照护服务，还能够通过与其他家庭的儿童、青年子女之间的接触和互动，满足其对家庭互动和社区参与的需求。同时，德国通过“储蓄个人护理时间”计划，使大量青年人成为社会义工，参与提供照护服务，就近为社区内老人提供上门居家服务，实现家庭之间照护资源的有效流动和互补。

六、完善我国居家养老家庭支持政策的建议

总体而言，我国已经逐步形成居家养老家庭支持的政策体系，政策涉及面广，出台频率越来越高，政策工具越来越现代化，且已从保障型逐步走向了发展型。但是，目前我国居家养老家庭支持政策还存在以下局限：第一，居家养老家庭支持政策的数量虽多，但分散在各类政策之中，碎片化特征突出；第二，部分政策以理念为主，缺少增强其可操作性的进一步配套政策；第三，涉老政策以未明确支持居家养老为基础的政策为主；第四，以国家、部门和社会作为行为主体较多，供给型政策工具的比重较大，需求型政策的比重较低，且对老人自身和家庭成员行动的要求/引导较少；第五，政策的受益对象更多地指向了老人本身，较少指向家庭照料者。

针对以上局限，本文提出以下建议。

（一）专项立法，形成国家层面统一的居家养老家庭支持政策体系

我国现有的居家养老支持政策分散在一些老年政策和老年相关社会政策中，还没有出台专门的居家养老家庭支持政策。随着我国人口老龄化程度不断加深，缺乏专门的老年福利体系与居家养老家庭支持政策体系，容易导致不同政策之间顾此失彼，执行不力，可持续性差。同时，缺乏全国统一的最低养老服务水平或老年福利政策规定，极易导致经济基础不同的地区间、城乡间居家养老资源的不均衡、不充分发展，并进而导致市场整体供给不足情况下局部需求过高或供给过剩，二者之间出现较大的错位。建议国家出台居家养老专项政策，统一规定全国居家养老服务/福利的最低水平和范畴，明确居家养老的各类行动主体，特别是明确家庭和老人自身的基本责任和基本要求/义务。

（二）进一步明晰政策引导方向，加大对居家养老的家庭支持力度

我国养老政策虽在增强家庭的居家养老能力方面有所体现，但未明确支持居家养老的政策占比高达59.55%，与建立以“居家为基础，社区为依托”的制度目标存在一定的差距。居家养老增强型政策如果不注重老人自身和子女等家庭成员的作用发挥，则会成为家庭养老功能替代型政策，容易导致居家养老的“空巢化”。由于我国并不具有相应的养老资源提供能力，为避免出现此类情况，居家养老支持政策应通过更多的措施引导、规范和保障子女履行赡养义务。政策也需要将居家养老社区服务转化并融入家庭供养的要素中，而不能割裂两者，做到居家和社区、机构相协调。

一方面，国家加大可以增强家庭居家养老作用发挥的政策的出台频率，使得政策在促进更多的养老服务提供的同时，为赡养老人的家庭及其成员提供更多指向明确的支持。在具有普适性的旅游、继续教育、老年活动等政策中，明确其对居家养老的支持作用，同时在具有较高的家庭参与属性的营养卫生、健康管理、适老化改造等领域，进一步细化政策工具，鼓励家庭积极参与和行动。

另一方面，可以对已有的未明确指向型政策进行居家养老增强导向的内容完善。如《国务院办公厅关于印发中国食物与营养发展纲要（2014—2020年的通知）》指出：“应当开展老年人营养监测与膳食引导，科学指导老年人补充营养、合理饮食，提高老年人生活质量和健康水平。”要增强家庭指向性，则可以在政策中规定，与老人共同生活的家庭成员须接受饮食改善的学习和宣传，从而为老人提供更合适的饮食结构和更健康的膳食。同样，在已经出台的其他未明确指向型政策中加入更多的家庭行动和家庭参与要素，使家庭成员能够更好地掌握照护老人的技能，增强家庭养老的整体支持水平。

（三）优化政策工具结构，促进居家养老的家庭激励与赋能

本研究发现：居家养老增强型政策中较多地使用了环境型、供给型政策工具，以创建适老化环境并构建居家养老社会服务体系，而对需求型政策则使用不足；工具手段也较为单一，集中于针对特定对象的特殊帮扶制度，如政府购买居家养老服务主要针对的是特殊老人家庭，属于“补缺型”政策，对于居家养老家庭成员的援助，则仅针对性地帮扶失业下岗老人，对于普通老年家庭的家庭成员的支持力度不够。相比较而言，日本、韩国建立起了比较完整的从居家养老服务到居家养老支援的制度，需求型政策工具覆盖面较广，对于家庭支持的激励与赋能作用更强。因此，建议我国对政策工具结构进行如下优化。

1．扩大需求型政策中“经济杠杆”型政策工具的种类与数量

现有增强型政策工具中普惠性家庭需求型工具不多，较少为赡养老人子女提供经济、税收上的有效补助与抵扣，缺乏对家庭成员的养老行为进行规范和技能传授等方面的多样化工具，难以引导居家养老服务机构/组织对家庭进行有效支持。因此，建议建立以家庭为单位的社会照护服务补助专项费用制度，同时将针对特殊群体的照护补助范围进一步扩展。在个人所得税方面，对于赡养老人的家庭成员予以更多不同类型、不同程度的费用扣除，尤其是为照料患病、高龄、失能半失能老人的家庭成员提供更高额度的费用减免。

2．增强需求型政策中“规范规制”的效力

相比韩国针对子女履行赡养义务实行种类多样的赏罚机制，我国居家养老政策更多的是精神鼓励，而没有实质上的奖赏，奖惩机制有待完善。我国老年相关保障性法律除了对于严重的遗弃、虐待行为规定了明确的法律责任之外，较少对居家养老中子女的不作为进行有效规范。我国目前没有设遗产税，未来可考虑根据子女养老义务履行情况，对于子女的遗产继承予以差别化对待。

3．支持营造家庭和谐氛围，满足老人的精神慰藉需求

来自家庭内部尤其是子女的关爱，是老人精神慰藉的重要组成部分，是社区工作及居家养老服务等方式无法替代的。因此，要通过代际教育传递孝道文化，鼓励子女和老人共同居住并引导其更多地关注老人的心理需求满足。可以通过孙辈学校的专题实践活动，以与祖辈对话为主题，促进代际交流，从而形成孙辈关爱祖父母辈、父母辈的家庭氛围。同时，社区也可以积极组织促进家庭关爱氛围的活动，促使独居老人的子女与老人建立起更为频繁的联系，形成更加和谐紧密的家庭关系。

（四）对发展型政策进行提质拓面

相比日本、韩国等国家，我国在养老的经济方面面临更多的挑战，加上社会养老体系的变革产生的历史遗留的隐性债务问题，以及社会福利制度“能上不能下”的刚性特点，我国养老政策以政府“兜底”基本养老保障，引导社会服务老人为主，仍处在保障型政策向发展型政策逐渐过渡的阶段。但是，随着国家对居家养老支持力度的不断加大以及老人的美好生活需求水平的不断提高，国家需要对居家养老服务，特别是对老年家庭健康服务和适老化改造等投入低、效益高的服务进行提质拓面，对其予以更多、更明确的实质性支持，使得所有老人都能享有更加幸福的居家养老生活。

1．通过家庭健康管理，延长老人健康预期寿命

在居家养老环境下，老人自己是其健康照料的主要承担者或决策者，但是他们大多对老年健康知识了解不足，健康照料能力不佳。同时，家庭成员对于老人的健康管理往往也是缺乏信心乃至管理缺失的。因此，我国有必要建立起广域覆盖的老年家庭健康管理档案，为包括老人自身在内的家庭成员参与老人健康管理过程提供系统性指导，从而更好地提升老人的健康预期寿命。同时，老年家庭健康管理不仅应当针对日益高龄化的老人进行疾病照护与康复训练，还应当针对高龄老人的老年子女因照料负担而可能罹患的老年疾病或其他慢性病做出有效预防，形成可持续发展的健康管理机制。

2．扩大家庭适老化改造政策的覆盖面，保障老人家庭生活的环境安全

适老化改造经过国外实践与国内试点，均被证明是保障老人居家养老安全的重要途径。目前，我国适老化改造主要针对“五保”、经济困难、高龄老人家庭，整体覆盖面较窄，且未充分发挥家庭成员的主动性。一些适老化改造，如坐式马桶旁的扶手安装、地面防滑、安装紧急呼叫器等，其成本并不高，但是对于预防意外伤害的作用却很大。政府不仅可以通过补贴等措施推动特殊及困难老人家庭的适老化改造，更可以面向包括子女在内的家庭成员提供适老化宣传和信息支持，促进更多家庭自我投入适老化改造。