数字化转型视角下政务公开的基本问题探析

[摘  要]新时期全面推进政务公开是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想、坚决做到“两个维护”的政治要求，是践行以人民为中心发展思想的实践要求，是深化“放管服”改革，构建法治、透明、廉洁、服务型政府的内在要求。“十四五”时期，政府数字化转型作为国家信息化发展的重要组成部分，为持续深化政务公开工作提供技术保障。基于理论和应用两个层面勾勒出数字化转型视角下政务公开的价值意蕴，基于“数据思维—主体扩展—内容丰富—渠道拓宽”的平行视角，刻画出政务公开模式重构过程，并提出政务公开实现整体性、开放性、融合性和精准性的路径。

[关键词]数字政府;政务公开;系统思维;数据开放

[中图分类号]D630  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）03-0068-07

一、问题的提出

党的十九届五中全会明确提出加快数字化发展，从“十三五”时期的“互联网+”到“十四五”时期的数字化转型，从“互联网+政务服务”到数字政府建设，信息化既是实现政府治理现代化的重要手段，也为深化政务公开提供了新路径。政府数字化转型可以被定义为这样一个过程：利用数字技术，转变政府治理模式以及政府和社会的互动机制，创新政府的政策制定、组织、服务和计划制定。[1]与之相对应的是，从政府治理三分法逻辑视角观瞻（见图1），政府治理能力是政府政策制定、执行和执行过程中有效监督保障能力的集中体现，而政务公开一端连接行政机关，另一端连接社会公众，既是政府政策体系组成部分，也是政府与社会互动机制的重要一环，更是政府政策执行的重要保障，由此，基于政府数字化转型视角，从理论和应用两个层面剖析政务公开价值意蕴，聚焦政务公开模式嬗变过程，对于政府在加快数字化发展机遇期把握政务公开的发展趋势和未来进路，具有十分重要的理论和现实意义。

二、数字化转型视角下政务公开的理论与应用考量

（一）理论层面：多学科理论框架分析

从政治学视角看，孟德斯鸠等人从政府和公众之间的契约关系入手，注重强调政府在契约关系中的责任。习近平总书记在十八届中共中央政治局常委中外记者见面会上说：“人民对美好生活的向往，就是我们奋斗的目标。”[2]政府是人民权力的代理人、受托人，人民是权力的所有者、委托人。当前，“人民至上”已经成为中国特色社会主义制度的价值自觉[3]，社会公众作为委托人，要求受托人——政府公开政府公共管理活动的信息，其实质是对具有“公共财产”属性的政府信息的获取、存储、使用的需求。因此，政府应该通过政务公开，讓政府信息高速、高效、便捷地为民共有、共享、所用，真正还原政府信息的公共属性。

从经济学视角看，市场经济活动中，各市场主体对经济社会信息的获取存在差异，这种差异导致获取信息较充分的主体，在市场经济活动中通常占据主导地位，这构成信息经济学中的信息不对称理论。信息不对称理论在政府与公众中表现为政府利用自身的信息优势地位垄断信息的传播，实施追求自身利益最大化的目标，而公众则处于信息弱势地位，难以获得自身需要或有效政府信息，最终可能导致其权益受损[4]。政府数字化转型是创新服务方式、促进公众参与的过程，核心要义是通过分析政府与公众之间的相互影响，包括环境分析（倾听公众、青年团体、妇女组织、非营利机构和其他非政府部门的声音，确保政府提供的服务是从人民的需求出发）、明确共同愿景（以个人和企业法人为中心的信息化建设）等要素，为公众提供有效、负责、包容的公共服务。在此过程中，以新一代技术、平台为手段主动公开信息，高效回应公众关切的问题，可以有效解决公众欲知不得知的痛点，打通政府与公众信息不对称的堵点。

从信息学视角看，信息的重要特征之一是共享，即信息会随着使用人数的不断增多产生更大的价值。同时，数据迭代更新使信息节点中的使用者获取更丰富的信息内涵和得到更有价值的信息结果。政务公开的过程是政府与公众之间实现信息共享的过程，共享的过程使政府信息资源得到最大限度的利用，推动高价值信息产生，对公众的生产、生活产生更为积极的影响。政府数字化转型为政务公开和信息共享搭建了更加开放的平台，提出了更为精准、安全的技术保障，政府网站、政务微信、政务微博、移动客户端、“区块链+政务”等平台拓展了政务公开的范围，提高了公开内容的“含金量”，保障了公开过程安全性，提升了网络舆情回应速度。

（二）应用层面：数字化赋能政府治理现代化

数字化转型被认为是“十四五”时期国家信息化发展的主要方向，是经济社会发展的必然趋势，为开启全面建设社会主义现代化国家提供先导保障，为构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局提供新引擎，为加快转变政府职能、推进政府治理现代化提供创新手段。政府治理现代化，就是最重要的体现[5]，利用互联网“扁平化、交互式、快捷性”优势，更好地感知社会态势、畅通沟通渠道、辅助决策施政[6]。数字化转型赋能法治、高效、创新的服务型政府建设，以信息化、智能化推动政府治理现代化。

1.赋能政府科学执政、依法执政，加快推进法治政府建设。政务公开是政府及其部门以相关法律为依据，公开有利于公民实现其知情权、参与权、表达权、监督权的信息资源的过程。数字化转型使政府充分利用大数据、云计算、政务微信、政务微博等新一代信息技术和手段，将行使权力的全流程“晒”给公众，变信息静态供给为数据动态推送，变信息大范围供给为数据精准推送，变单一主观供给为双向参与互动，充分保障了公众的知情权、参与权、表达权、监督权和对政府可公开数据的使用权。

2.赋能政府治理思维、方式创新，加快推进创新型政府建设。创新是新发展理念的重要组成部分，贯彻新发展理念，构建创新型政府，就要做到随时破除僵化和不合时宜的观念。近年来，基于需求导向、问题牵引的“互联网+政务服务”改革不断深化，政务信息“公开为常态、不公开为例外”等原则的制定，权力清单、责任清单、负面清单、中介服务事项清单的移动端呈现，“最多跑一次”“一网通办”等审批制度改革的实施，使得政务公开已不仅仅是政府形象的“显示器”、政民互动的“传感器”[5]，更成为治理思维的“转换器”和提高公共服务质量的“助推器”。

3.赋能政务平台多渠道建设，加快推进服务型政府建设。传统政务公开渠道主要包括政府公报、新闻发布会、档案馆、公共图书馆、行政服务中心和政府网站。公众通过传统渠道获取政府信息时，存在实效性不强、信息可回溯性模糊等问题，公众仍以被动接受信息为主。数字化转型推动政务公开渠道与新一代信息技术深度融合，政务微信、政务大数據开放平台、政策问答APP、疫情防控全国通用健康码等的出现，使公众不仅能够通过移动端精准获取个人所需信息，更能够参与到公共事务与个人切身利益直接相关的政策执行中，建立政府“在线服务的公信力”，增加公众获得感、满足感和幸福感。

三、数字化转型视角的政务公开模式重构

（一）数据思维：政务公开的丰富与发展

数据思维是数字化转型的重要特质，伴随大数据时代的到来，数据已经成为核心资源，深刻影响着经济社会的发展，促进政务公开不断发生变化，呈现出以下三方面内容。

1.缩小数字鸿沟。数字鸿沟指在全球数字化进程中，不同国家、地区、行业、企业之间，由于对信息技术的拥有程度、应用程度以及创新能力存在差别而造成的信息落差及贫富进一步两极分化的趋势。[7]世界各国非常重视数字鸿沟带来的危害，并积极采取了一系列的举措。我国借鉴美国、韩国等电子政务起步较早和数据开放程度较高的国家经验，以数据整体性、系统性思维探索、完善政务公开模式，特别是抢抓新型基础设施建设先机，注重相关软件配套，提高公众信息技术应用能力，同时，通过构建政务C2G（个人对政府）、B2G（企业对政府）模式，弥补少部分信息技术无法触及的领域与受众。

2.夯实立体式数字化政务公开模式。截至2020年12月，我国网民规模达9.89亿，手机网民规模达9.86亿，网民使用手机上网占比99.7%。[8]因此，夯实立体式数字化政务公开模式的任务十分重要。我们在注重、巩固传统政务公开模式的同时，也要充分利用数据思维，多角度、全方位完善政务公开服务模式。近年来，政务微博、政务微信、政务APP、电子专栏等政务新媒介与政府门户网站、政务服务网（包含客户端）构成服务公众的“一体两翼”、多维立体化的政务公开模式[9]，弥补了仅仅基于互联网的电子政务信息公开的不足。

3.牢固树立以人民为中心发展思想，推进政务公开工作。数字化转型，既包括政府数字化转型，也包括人的数据思维构建。政府作为公共数据（包含组织数据、企业数据、个人数据、社会数据）的最大拥有者，角色定位为大数据使用的引领者、倡导者、示范者和环境营造者，然而实践过程中，个别行政人员缺少对互联网规律的把握能力、对网络舆情的引导能力，数据思维认知甚至滞后于公众对数字化发展的认知。这就要求政府必须敏锐把握数字化转型先机，强化对数字化发展的适应能力，提高对网络安全的保障能力，以数字化、智能化方式倾听民声、了解民意、汇聚民智、解决民需、排解民忧，促使政府有压力和动力及时解决问题，推动政府职能转变、创新服务方式，促进政务公开工作现代化，助力实现国家治理体系和治理能力现代化。[10]

（二）主体扩展：政务公开主体责任更加明确

中国经济进入高质量发展新阶段，构建“双循环”新发展格局成为中国经济发展的关键。工业革命以来的人类历史表明，重大技术革命是推动经济转型升级的巨大动力。“十四五”时期，数字化转型引领新一轮技术革命浪潮，牢牢把握数字化转型带来的机遇，做好数字化转型下经济转型升级的大文章，对全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴具有十分重大的战略意义。

1.数字化转型背景下政务公开主体责任进一步明确。政府作为数字化转型发展环境下政务公开的主体，承担着政务公开的主要责任。公众的知情权得不到满足，会造成负面情绪;市场主体对政府可开放数据得不到使用权，政府释放不了数据红利，不利于激发市场主体活力和社会创造力，以上情况皆可能导致社会秩序混乱甚至产生社会危机。我国2003年确立了新闻发布会制度，2008年国务院正式颁布实施《中华人民共和国政府信息公开条例》，2019年对《中华人民共和国政府信息公开条例》进行了修订。经过近20年的改革发展，我国政务公开从“无可奉告”到“有法可依”，从“被动忐忑”到“主动出击”，从信息公开到数据开放，切实推进了国家政治民主化进程。

2.数字化转型背景下新媒体对政务公开发挥积极作用。从政务公开业务主体（由谁公开：行政机关）、权利主体（信息发布给谁：社会公众）、客体（公开什么：政府信息）三维视角观瞻，政府作为发挥政务公开主体责任的义务主体，应该积极主动、认真负责地将政务信息公开给作为权利主体的公众，但仍有一些政府或官员将公共信息视为个人资产，对信息不想公开、不会公开、不敢公开、不及时公开、选择性公开，致使政府公信力丧失。信息化发展经历由办公自动化到数字化时代的变迁，产物也从早期的管理信息系统、政府网站向新媒体转变，特别是基于交互式关联数据的大数据和区块链等技术的广泛应用，政务公开已经不再是一个想不想、要不要的话题，而是一场必须做、必须干的实践。

3.数字化转型背景下政务公开从“单打独斗”“各自为政”到统筹集约、共享协同。数字化转型区别于传统的信息化建设核心要点在于打破数据壁垒，变信息孤岛为数据热岛。传统信息化建设源于早期电子政务发展需要，普遍属于烟囱式架构，即行政各部门独立式的信息化建设，由此形成行政机关上下级之间、同层级之间静态信息独自发布，“我的你不知道，你的我不清楚”现象比比皆是。伴随着媒介生态变化，舆情信息传播呈现多元化、瞬时性、草根性、交互性等特点，由此倒逼政府信息化建设必须数字化转型，而政务公开亦要实现集约化管理，打破政府网站、政务服务网、政务微博、政务微信、政务APP各自为政的局面，以国家政务服务平台建设为契机，打造政务服务和政务公开六级联动〔国家、省（自治区、直辖市）、市、县（区）、街道、社区〕的新模式。

（三）内容科学丰富：从“公开为原则”到“公开为常态，不公开为例外”

从立法视角观瞻，我国政务公开内容范围立法体系发展经历了四个阶段，即散见于部门中有关政务公开的行政法规—地方立法先行—《中华人民共和国政府信息公开条例》出台—《中华人民共和国政府信息公开条例》修订。随着立法的不断完善，政务公开工作不仅从“广”字上做文章，更在“深”字上求突破，公开内容更加科学丰富。

2011年，中共中央辦公厅、国务院办公厅印发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，表明了党中央、国务院推进“阳光政府”建设的决心，同时，也明确要求各级政府切实加强政府信息主动公开工作，特别是重点做好财政预决算、公共资源配置等重点领域信息公开工作。公开内容的领域性开始凸显。党的十八大以来，国务院办公厅每年均发布《当前政府信息公开重点工作安排》或《政府信息公开工作要点》，连续9年为全年的政务公开工作“划重点”。2012年，首次强调“三农”工作和教育、卫生等涉及民生领域的各项政策措施的信息公开。2013年，政府增设行政审批、环境保护、安全生产等领域信息公开，公开内容再度细化。2015年，首次强调行政机关要坚持“以公开为原则，不公开为例外”，全面加强政府信息主动公开工作，同时，要求对政府出台的重要政策法规同步进行科学解读。党的十九大以来，围绕深化“放管服”改革、经济供给侧结构性改革、防范化解重大风险、全面脱贫攻坚和乡村振兴、污染防治等重点工作，推进相关领域政府信息动态公开，内容迭代更新成为重中之重。

2019年，《中华人民共和国政府信息公开条例》经修订后，首次将坚持“公开为常态、不公开为例外”的原则写入条例，坚持以人民为中心发展思想，强调对涉及公众利益调整、需要公众广泛知晓或者需要公众参与决策的政府信息，各级行政机关应当主动公开，并对不公开政府信息的具体情形进行了明确规定。同时，修订后的《中华人民共和国政府信息公开条例》对法定公开内容进行了明确的边界划定，包括机构职能、行政许可和其他管理服务信息、财政预决算信息、行政事业型收费、政府采购、三类重大民生信息、招考录用等15类信息。在基层政府信息公开标准化、规范化建设方面，强调乡（镇）人民政府需要根据具体情况主动公开与基层群众关系密切的政府信息。2020年，新冠肺炎疫情全球蔓延，《政务公开工作要点》将公开疫情防控工作的权威通告、重要政策、防疫服务等公共卫生信息作为政务公开工作重点，另外，对“六稳”“六保”、优化营商环境、行政机关用权、落实新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》内容等的公开工作进行细致部署。

（四）渠道拓宽：数字化转型背景下政务公开渠道呈现多元化

数字化作为信息时代向智能时代转型的重要标志，已经成为新时代发展的重要方向，大数据等新一代信息技术的广泛普及和全体系应用，给传统的组织形式、管理机制、运行模式、价值观念和决策体系带来了深刻的变革。此外，数字化转型使得政务公开渠道也在发生变化。

1.政务公开传统渠道的信息化升级。政务公开紧跟数字化转型的时代需求，在保留原有的传统渠道公开路径基础上，探索线上线下融合、PC移动端互通的转型发展模式。全国31个省级政府均已实现政府公报电子版开发，并在政府网站设立专门版块予以公开。政务服务中心、档案馆、公共图书馆、基层公共服务中心等场所也基本实现线上和线下系统整合、模块对接、数据互通、信息共享。新闻发布会也通过移动端APP实现“云上直播”，特别是在抗击新冠肺炎疫情时期，国务院联防联控新闻发布会和各级政府相关新闻发布会通过央视影音、百度APP、新华网APP等平台，将疫情防控最新信息及时公开，充分发挥了传统渠道数字化升级的重要作用。

2.数字化转型背景下不断发展的政务公开网络渠道。自1999年我国开始实施“政府上网”工程，政府网站即成为政府部门公开服务公众和经济社会发展信息的重要渠道之一。2015年，国务院办公厅组织开展了第一次全国政府网站普查，对政府网站信息内容建设提出了新要求，也对政府网站发挥政务公开主渠道作用提出了更高的标准。2017年后，各省级政府开始探索开发省、市、县（区）三级联动的政务服务网，形成服务公众为主体，政府门户网站和政务服务网“一体两翼”的政务公开模式。2019年，国家政务服务平台上线试运行，从上至下贯通、自左到右协同的六级联动〔国家、省（自治区、直辖市）、市、县（区）、街道、社区〕网站建设模式初步形成，政务公开一体化、集约化、便利化、平台化基本实现。

3.数字化转型推动政务公开新媒体渠道形成。移动互联网的出现和发展深刻改变了经济社会生产生活方式，而智能移动客户端APP也逐步融入公众的工作、生活。截至2020年12月，我国网民规模达9.89亿，手机网民规模达9.86亿，网民使用手机上网占比99.7%，使用电视上网比例为24.0%，使用台式电脑上网、笔记本电脑上网、平板电脑上网的比例分别是32.8%、28.2%和22.9%。[8]由此可见，在受众数量上，手机移动端遥遥领先，它具有较强的获取便利性与即时公开性，尤其是以政务微信、政务微博和政务APP为代表的新媒体平台借助手机移动端，使政务公开在内容和形式上呈现出更为鲜明的及时性、交互性、易读性。同时，新媒体根据用户需求，有效推进政务数字化转型，极大提高用户体验感，政务公开效率、效果显现。

四、数字化转型视角下政务公开发展路径选择

（一）公开主体由“单兵突击”向“整体政府”转变

政府数字化转型的核心在于将技术、数据和资源整合，利用数字化管理、数字化支撑和数字化业务，构建服务高效、决策科学的整体政府[11]。基于此，新时期政务公开工作既要注重新一代信息技术的应用和数据资源的整合，更要注重政府部门的“协同作战”，发挥部门人员、技术、政策的合力，构建政务公开责任主体、权利主体、公开内容、公开渠道、公开方式协调高质量发展的政务公开生态体系，将“整体政府”理念贯穿于政务公开全流程、各方面。

（二）公开内容由信息公开向数据开放转变

政府数字化转型和新时期政务公开在鼓励公众参与方面形成契合点，然而，大数据时代特别是随着数字经济的蓬勃发展，公众对于政府信息向社会公开的层次、范围和方式有了新要求，除满足传统意义上的知情权、监督权和参与权外，公众更希望能够利用政府开放的原始数据进行社会化的开发和利用，释放数据红利，赋能大众创业、万众创新。相比美国、韩国等数据开放较早的国家，我国政府数据开放仍处于起步阶段。2015年，国务院发布了《促进大数据发展行动纲要》，其中内容包括为我国政府数据开放列出时间表和“施工图”。截至2021年1月，全国31个省级政府门户网站只有少数网站实现了门户网站的原始数据开放供社会化利用，多数网站虽设置了“数据开放”和“数据”等专栏，但公开的仍为静态统计数据信息。抓住数字化转型机遇期，就必须破除政府“不想开放”“不会开放”“不敢开放”的固有观念，打造数据开放平台，设置机器可读接口，提供全面完整数据，激发大众创业创新，真正把数据开放的“施工图”变为释放数据红利的“实景图”。

（三）公开渠道由初步整合向深度融合轉变

随着国家政务服务平台上线试运行，全国政务服务六级联动〔国家、省（自治区、直辖市）、市、县（区）、街道、社区〕平台建设初步完成，政务公开六级联动渠道初步整合。但是，很多政务服务网“政务公开”模块公开的信息内容有限，且没有实现与政府门户网站的内容联通。一些政府门户网站新媒体建设渠道欠缺，政务APP二维码扫描下载失败情况时有发生。政务公开渠道建设应由初步整合向深度融合转变，在发挥传统主流渠道“定向定调”作用的同时，加快推进政府门户网站与政务服务网“政务公开”模块内容对接，持续深入夯实新媒体渠道建设，确保形成跨区域、跨层级、跨部门的政务公开渠道。

（四）公开方式由简单互动向精准推送转变

经过近20年的政府信息公开实践，我国政务公开的公众参与度明显提升，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于全面推进政务公开工作的意见》明确要求把“公众参与、专家论证、集体讨论决定”确定为重大行政决策法定程序，一些省份在政务公开工作考核或第三方评估过程中，将“重大决策预公开制度”和“公众、专家、媒体列席政府有关会议制度”作为重要指标纳入考核或评估过程中，政府门户网站或政务新媒体也都在醒目位置设置了“我向总理说句话”“领导信箱”“民生在线问答”等版块，及时了解公众诉求。“十四五”时期，应进一步增强大数据等新一代信息技术在公众参与中的“赋能”作用，充分发挥数据抓取能力，参考电子商务营销模式，利用政府与公众互动时产生的交互数据和计算机自动识别数据，实现政务公开由简单互动向精准推送的转型升级。

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责任编辑  王  雨