街道办事处的历史变迁及改革趋势

赵文洁

[摘  要]城市基层治理体制改革往往与国家政治体制变化以及国家治理目标相适应。街道办事处兼具“行政”和“自治”双重属性，是连接国家与社会的关键桥梁。鉴于中国共产党在国家与社会关系中的特殊地位，因此在中国语境下，不能忽视党在街道办事处变迁中的影响。基于“政党—国家—社会”的分析框架，梳理街道办事处的历史变迁，进而探究街道办事处的改革趋势。

[关键词]街道办事处;历史变迁;改革趋势;国家与社会

[中图分类号]D60  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）03-0022-06

中国城市基层治理是国家治理在社会领域的反映和体现[1]，城市基层治理体制改革应与国家治理目标相适应。街道办事处作为我国基层治理的重要场域，面临条块分割、职责不清、工作负担重、人员结构设置不合理、权责不匹配和机构重叠等困境，其改革迫在眉睫。从当前国家与社会关系的变化趋势，对街道办事处的变迁趋势进行分析，有助于我们重新理解街道办事处的改革方向。

一、文献回顾

（一）街道办事处的性质与职能定位研究

周平对街道办事处性质和职能重新进行合理定位，指出街道办事处在城市社区中具有“行政”和“自治”双重性质和职能。[2]杨宏山指出街道办事处职能和定位存在“错位”问题，并以此探究撤销街道办事处的改革试验。[3]

（二）街道办事处改革的理论视角研究

董娟基于“行政派出”理论视角对街道办事处的存与废进行理性反思发现：从发展阶段、改革目标和组织视角看，撤销街道办事处是改革的必然趋势，且基层社会治理体系和结构的重塑与再造是我国城市基层社区治理的改革趋势。[4]张西勇和杨继武从历史制度主义理论视角，梳理街道办事处制度的历史沿革和政策演变，指出我国街道办事处制度变迁受宏观制度环境和外部示范效应的影响，同时具有路径依赖现象，但也存在制度创新的“关键节点”。[5]饶常林和常健同样从历史制度主义理论视角出发，指出街道办事处治理困境的根源是其实质性质和职能的不确定性，且街道办事处的历史沿革呈现出国家权力向城市基层社会渗透的趋势。[6]彭潇从组织学理论角度出发，提出政府层级与成本呈正相关但与组织效率呈负相关，应撤销街道办事处，减少行政层级和行政成本，从而提高行政效率。[7]李荣娟和田仕兵从整体性理论视角探究街道办事处改革，从内外纵横四个维度对街道办事处提出整体性治理对策。[8]

（三）基层治理视角的研究

一是从基层治理模式转换的角度提出由“街居制”向“社区制”转变，提倡多元合作治理模式。[9]周振超和宋胜利从治理中心下移的视角指出街道办事处多中心合作的转型路径。[10]二是通过街道办事处改革透视基层治理权力分化改革。田恒指出街道办事处改革实质上涉及城市基层治理结构的调整与变革，其核心是服务与秩序的双重构建，即城市基层政府在转变和优化职能、提供公共服务的同时，也要加强基层社会秩序和基层政权的维护。[11]三是从城市基层社会管理体制变迁角度，探究街道办事处的发展趋势。何海兵通过梳理单位制、街居制和社区制的发展历程对社区制发展提出新的方向。[12]四是从城市基层自治角度探究街道办事处改革。陈国申和李媛媛通过三市撤销街道办事处的实践，探究街道办事处对居民自治的影响。[13]

（四）街道办事处体制改革的研究

已有研究主要从国家基层行政体制改革角度提出“保留”或“撤销”两种不同的街道办事处改革的观点。在“保留论”基础上又分为“维持论”“实街论”和“虚区实街”三种观点。一是“维持论”，即维持街道办事处作为派出机构的性质，同时强化街道办事处对基层的统筹协调和规划职能。[7]李晓壮提倡转移街道办事处承担的具体行政职能、经济建设职能和公共服务职能，实现其统筹规划和指导社区治理的职能。[14]但也有学者对此提出反对意见：在逻辑上，街道办事处作为派出机构的性质与统筹协调职能相违背。[4]二是“实街论”，即将街道办事处建设成为一级政府。李荣娟和朱光喜提出街道办事处作为政府派出机构承担了过多行政职能，且不适应城市社会的多元化需求，应将街道办事处发展为一级政府。[15]三是“虚区实街”，即把街道办事处改为一级基层政府，同时将区政府变成派出机关。[16]但有学者认为：“虚区实街”需要修改宪法和法律，改革成本过高，不易实现。关于撤销街道办事处，何艳玲指出撤销后将区辖范围划小，同时由区政府直接指导社区治理和发展。[17]另外也有学者提出因地制宜的改革方案：根据城市规模和经济发展程度，选择适宜的街道办事处改革路径，不能采取“一刀切”的方式。

上述梳理可见，已有的街道办事处研究主要聚焦于梳理街道办事处自身性质、职责和职能定位，基于各种理论分析视角，诠释街道办事处当前存在的问题，并提出街道办事处“存或废”的改革路径。事实上，街道办事处改革并不是简单的行政体制改革或者城市基层治理体制改革，其改革暗含着国家与社会关系的变化。街道办事处的“保留”或“撤销”并不是重点，核心是通过改革街道办事处进而实现城市基层社会治理的提升。

由此，本研究主要任务是对新中国成立以来街道办事处的历史变迁进行梳理，并说明其演化特征及折射出的国家与社会关系变化。研究以街道办事处的历史变迁与“国家—社会”关系的互动为中轴线展开，致力于回答两个问题：其一，在“国家—社会”关系变化影响下，街道办事处呈现出怎样的改革和运行逻辑;其二，在当下“国家—社会”关系变化中，透过政党与社会关系的新视角看街道办事处改革将会走向何处。

二、街道办事处的历史变迁

（一）初期阶段：街道办事处的创立和受挫

新中国成立初期，国家废除了保甲制度和旧的户籍管理制度。面对社会秩序混乱的状况，国家为建立新政治秩序，重新整合社会力量建立单位制，对城市单位体制内人员进行管理。单位制作为一种独特的社会管理制度，在1949年后相当长的一段时期内存在，单位制既是一种社会组织形式，也是一种资源分配方式。[18]单位制时期，我国实行集体计划经济，国家通过单位的工作场所将城市居民全部纳入单位体制之内，同时，通过單位整合社会中的个人及其家庭。因此，国家权力通过单位进入社会领域的各个角落，对城市居民实现全面管控和整合。1953年时任北京市委第一书记的彭真同志向中央提交了一份调研报告，建议设立市或区政府的派出机构——街道办事处，将城市中无组织的街道闲散居民组织起来。1954年，第一届全国人大第一次会议通过《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》，首次以法律形式对街道办事处的性质及其设置做出明确界定;1954年12月，《城市街道办事处组织条例》正式通过，至此，街道办事处正式进入国家政治体制，街道管理体制正式形成。街道管理体制的形成进一步将党和国家的政权力量延伸到城市社会基层，将分散的城市居民纳入街道管理体制中，为新中国建设初期的经济和社会发展做出重要贡献。

“大跃进”和人民公社化运动时期，全国城市纷纷合并街道办事处，组建人民公社，实行公社党委领导下的“党政合一”管理体制。“文化大革命”时期，街道办改为“街道革命委员会”，实行党的一元化领导，街道办职能由城市管理转向阶级斗争，城市基层社区在一定时期内基本处于无序状态。

街道办事处初期建立到后期改革，都是国家稳定和巩固新生政权而进行的体制创新，是特定历史时期的产物。

（二）中期发展：街道办事处的重建和强化

“文化大革命”结束后，全国城市纷纷撤销“街道革命委员会”并恢复了街道办事处。改革开放后，传统计划经济体制开始瓦解，市场经济和现代化社会的快速发展使得社会利益逐渐分化，居民需求逐渐多样化，劳动力结构变化使得越来越多的流动人口涌入城市。为适应多元化趋势，加强城市基层社会治理，城市基层治理体制开始从单位制转向以街道办事处为核心的街居制。之前大量依附于“单位”的政治、经济、卫生、教育、治安和保障等功能全部下沉到街道办事处，使得街道办事处职能迅速扩展，街道办事处不仅承担政府行政职能，也提供社会福利和公共服务。特别是20世纪90年代初国企改革后，大量企业职工下岗，进城务工浪潮兴起，这类群体的福利保障任务被纳入街道办事处职责范围。1980年修订的《城市街道办事处组织条例》第一条指出：“为了加强城市居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。”[19]这一时期，街道办事处职能迅速膨胀，几乎与上级政府职能“同构”，成为事实上的一级政府。大量社会组织和新兴经济体发展起来，城市基层政府难以继续用单一的行政方式管理城市基层社区。市场经济的发展也激发了公民参与社区治理的愿望，由此，国家开始在全国积极推广建设城市居民委员会。在城市基层社区，由街道办事处与居民委员会衔接，此时的街道办事处已成为现实中兼具“行政”和“自治”功能的行政派出机关。街道办事处对上承接上级政府的指示与安排，对下对接居民委员会的工作，成为上级政府与民众之间沟通衔接的桥梁。

这一时期，街道办事处是新时期国家为协调社会多元化利益需求、调和国家与社会关系的产物。从国家与社会角度看，街道办事处作为政府基层行政派出机关，开始兼具社会服务职能，这意味着国家不再以单一的行政权力对社会进行管控，国家权力以更加柔性的方式在城市基层社会领域扩展和延伸。在社会领域，政党与国家开始分开，社会力量自主性逐渐显现，并对国家与社会关系产生一定影响。面对经济迅速发展和社会多元利益的不断出现，政党和国家的全能型治理结构并不能适应社会发展，迫使全能型政党积极做出回应和调整。1980年，邓小平谈到关于政治体制改革的问题时更是强调，“改革的内容，首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”[20]77。

这一时期，街道办事处在管理城市基层社会和整合社会资源等方面取得了一定成效，但街道办事处的职能涵盖了城市基层民政管理、行政审批、经济发展、计生、卫生、治安管理和思想政治教育等内容，几乎拥有一级政府的全部职能。因此，街道办事处出现职能混杂、职责模糊和条块关系不清的一系列问题，街道办事处亟须改革。

（三）现期发展：街道办事處的改革与创新

随着市场经济改革的不断深化，越来越多的社会力量发展壮大起来，社会利益逐渐多元化，国家为应对经济和社会转型出现的问题而开展社区建设。1986年，“社区”概念引进城市基层社会治理领域，国家开始尝试“社区制”，[21]其中街道办事处体制改革是社区建设的重要一环，北京、上海、武汉、贵州等地开始积极探索街道办事处的改革模式。2009年6月，第十一届全国人大常委会第九次会议废止《城市街道办事处组织条例》，街道办事处从此失去法律依据。之后，街道办事处改革在全国不断涌现，“北京模式”“沈阳模式”“深圳模式”等都是对街道办事处改革的不断尝试。2000年11月，《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》指出：“社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量和社区资源，强化社区功能并致力于解决社区问题，促进社区内政治、经济、文化和环境的协调健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程。”[22]鉴于此，安徽铜陵、贵州贵阳率先尝试撤销街道办事处，建立社区的综合体制改革的大胆实践。党的十八大以后，党和国家明确提出构建“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制。2018年，北京市平谷区创新“乡镇吹哨，部门报道”经验，实现以党建引领的新型社区治理模式，深化了街道办事处体制改革。

从国家与社会关系变化的角度看，在社区制时期，在政党、国家与社会三者关系开始不断分离的事实和逻辑下，社会成长已经是不可违背的客观现实。社会新兴力量大量涌现且从根本上改变着社会管理体制，单纯依靠国家力量主导已经不能解决基层社会的现实问题。因此，在国家对社会管控逐渐淡化的情况下，政党以其政治和组织优势开始进入城市基层社会领域，引领和指导街道办事处与社区建设。政党来源于社会并扎根社会，通过政党与社会关系的调适诠释中国城市基层社区治理的现实问题。政党不可能离开社会而独立存在，社会为政党影响力的发挥提供了空间。[23]街道办事处为顺应政党、国家与社会关系的变化而进行改革。街道办事处一方面作为基层权力组织自上而下对社会进行整合，另一方面作为基层社会组织自下而上表达民众诉求。同时，政党通过党建引领等柔性方式对街道办事处进行领导，并深入到社区为其提供公共服务。实践表明，在“利益分化政治时代”[24]2，执政党积极做出适应性改革，借助其政治和组织优势，将新的社会力量纳入政党和国家体系，并通过这种柔性方式嵌入新兴社会领域，为社会提供公共服务，可以实现政党和社会的双向互动。

综上所述，通过对新中国成立70多年来街道办事处历史变迁的梳理，我们发现，街道办事处改革是为适应政党、国家与社会关系的不断变化，在不同历史条件下适应不同城市基层治理问题而采取的一种灵活性的治理策略。在国家与社会关系的变化中，街道办事处的定位和职能不断发生变化，街道办事处目前尚未有明确法律规定，也尚未成为一级政府，这恰恰说明了街道办事处所具有的弹性。

三、街道办事处的改革趋势

国家与社会关系的变化主要通过政党与社会关系的调节和互动得以实现，新兴社会力量蓬勃生长，其发展壮大的过程也在改变着中国的社会和经济结构。社会力量的兴起促进社会力量的释放，但为了防止社会力量在“体制外集结”[25]110，执政党应积极调适，以其政治和组织优势将新的社会力量吸纳进国家体制内，实现政党与社会合作共治。

在新型政党与社会关系下，街道办事处应从以下几个方面进行改革。

（一）以社区党建引领社区治理

伴随社会力量的涌现，社会多元化利益的分化，社区党组织维持了城市基层社会治理结构的稳定并实现对社区资源的整合。建立健全社区党组织领导下的社区组织体系，是新时代坚持党的领导核心地位的客观要求。首先，从历史逻辑即构建现代化角度来看，任何历史阶段，一个国家想要实现现代化的建设和转型都需要一个强有力的核心力量作为中坚支柱。作为一个高速发展的发展中国家，中国一个至关重要的特点就是缺乏社会内生的有机整体性，一定程度上具有离散性，所以必须通过一个高度集中统一的政党，通过其自身的政治和组织优势进行社会动员和社会组织。[26]因此，以政党为核心整合中国基层社会是推动中国整体发展的内在要求，也是现代化治理逻辑在中国基层社会领域的具体体现。[27]11其次，从政治逻辑即政党执政合法性的角度来看，一个政党要获得民众的支持和认同，归根结底就是要满足民众物质和精神上的需求。从物质层面来说，执政党通过街道办事处为基层社会调动和整合有效资源，最大化了解和满足民众的利益诉求，给民众带来切实的利益增进，从而增强了执政党的绩效合法性;从价值层面上讲，执政党通过纲领的制定并经过街道办事处在整个基层社会领域散布，使纲领中所蕴涵的价值内涵和民众的价值理念相契合，形成意识形态上的驱动力和凝聚力。

（二）吸纳和培育社会力量

新时代政党的主要任务是在确保党的核心领导地位的前提下，发挥党组织引领、凝聚和服务基层社会的功能。[28]从吸纳角度看，一方面，政党自下而上将多样化的社会组织吸纳到街道办事处体制中，帮助其缓解行政压力和社会压力;另一方面，政党通过自上而下嵌入街道办事处体制中的社会组织，为民众提供公共服务和公共物品，进而实现对社会组织的领导以及引领社会的目标。在现实中，街道办事处与街区自治组织通常会利用行政控制和社会交换的双重机制，对社区自治组织进行柔性控制。[29]鉴于此，要充分发挥政府等多个主体力量，通过对城市社区层面资源的整合，盘活城市基层社区的自治力量，积极培育公民参与热情与能力，建立共商共建共享的新型社区。

由此可见，政党对街区自治组织自下而上的吸纳，构成国家与社会之间的缓冲地带。在国家从对社会的强制性控制中退出后，政党以自身独特的优势进入社会领域，通过政治领导和组织领导对社会实现了非强制性和制度化的整合，即政党对社会的柔性治理。

本文试图突破“国家—社会”的理论框架，从政党与社会关系的新视角来研究街道办事处变迁及改革趋势。通过对新中国成立以来街道办事处产生及历史变迁的梳理，發现街道办事处的产生与运行逻辑和国家与社会关系的变化是“同步”的，街道办事处的产生与改革完全置于国家政治体制变化之下。街道办事处的设立和变迁并不是简单的“保留”或“撤销”，是顺应中国社会发展的时代要求，也是中国独特的政治体制的产物。因此，街道办事处的改革也要响应中国政治体制和国家治理目标的变化。

新时代的政党主要凭借自身优势进入社会领域，在确保党的核心领导地位的前提下，积极引领、凝聚和服务社会，通过政治领导和组织领导实现对社会的柔性治理，政党与社会构成一种新型关系形式。反映到街道办事处则需要在党组织领导下，进一步完善社区居民自治组织，构建新型社区。党组织可以自下而上地吸纳社会力量，实现对社会的引领和服务，更好地发挥街道办事处职能作用，实现新型社区的“善治”。

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责任编辑  宋桂祝