人口深度老龄化背景下社区教育的缺失及实施路径研究

1956年，联合国发表的《人口老龄化及其社会经济后果》指出：当一个国家或地区65 岁及以上人口占比超过7%时，意味着进入老龄化社会；达到14%，则进入深度老龄化社会；超过20%，则进入超级老龄化社会。国家统计局数据显示，2000—2019年，我国65 岁及以上人口占比由7%增加至12.57%，标志着我国自2000年已进入老龄化社会[1]。据《中国发展报告2020： 中国人口老龄化的发展趋势和政策》预测，2020、2022、2025年，我国65 岁以上人口占比分别为13%、14%和15%，2035、2050年，该比例将分别高达22.3%和27.9%[2]；意味着我国将从2022年开始进入深度老龄化社会，从2035年开始进入超级老龄化社会。“十四五”时期，我国人口发展进入由老龄化向深度老龄化转型阶段，必将对社会带来巨大的影响和挑战。作为应对老龄化的重要窗口期，“十四五”规划明确提出了实施积极应对人口老龄化战略，首次将应对人口老龄化正式上升为国家战略。着力打造养老服务专业人才队伍，支撑养老服务产业高质量发展将成为当前和今后一个时期内国家工作重点。

一、养老服务专业人才紧缺成为制约养老产业发展的瓶颈

深度老龄化社会对高品质、多样化养老服务业提出新的更高质量要求，成为养老服务产业供给侧结构性改革的内在驱动力。培养大批专业技能突出、综合素质过硬的养老服务专业人才是支撑养老产业转型升级的关键；培育养老新业态，让所有老年人都能有一个幸福美满的晚年，是全面建成小康社会历史使命和价值追求。但目前我国养老服务专业人才在数量、质量以及层次方面均与现实需求存在巨大结构性错位，成为制约新时代养老服务产业快速高效发展的瓶颈。

（一）养老服务专业人才数量缺口巨大

据医疗行业数据预测，2020年我国失能和半失能老年人口数量为4250 万人，2030年、2050年分别为6290 万人和9600 万人[3]。按照民政部发布的《养老机构岗位设置及人员配备规范》（征求意见稿）关于养老护理员综合配置比例要求（见表1），2020年，我国能力完好老年人约1.4 亿人，需要配置养老护理员823 万人；失能和半失能老年人护理员比例按1：5 计算，则需要850 万人；共计需要1673 万人。2030、2050年，需要失能和半失能老年人护理员高达1258 万人和1920 万人。

表1 养老护理员综合配置比例表

根据现有公开数据，在机构和社区从事养老护理工作的人员总数不足100 万人，机构从业人员近30 万人，而持有国家职业资格证书的养老护理员乐观估计有10 万人（从2009年至今，通过民政部鉴定的护理员不足5 万人），加上各类培训证书，持证养老护理员共计20 万人[4]。与2020年850 万失能和半失能老年人护理员的需求相比，存在820 万人的巨大缺口。与此同时，近年来我国城镇登记失业人数每年900 万人以上[5]，农村剩余劳动力也高达8000 万人[6]。我国作为拥有14 亿人口的世界人力资源大国，在养老产业发展过程中却出现了人才供给严重不足和人力资源严重闲置并存的双重困境。

（二）养老服务专业人才质量层次较低

随着社会经济发展和人们生活水平的不断提高，我国居民的养老意识不断增强。养老服务人才的专业水平、综合素质以及养老服务机构的服务水平、服务质量等日益引起人们的广泛关注。但目前，我国养老服务人才不仅数量严重不足，而且从业人员的专业水准、综合素质以及服务质量、服务层次相对较低，与人们的高质量需求存在较大差距。据不完全统计，目前持证上岗的养老护理员缺口甚大，而在已有护理员中，具有初级及以上国家职业资格证书的不足10%，养老服务人才队伍建设形势严峻[7]。广东省政协委员、广东华夏教育集团董事长欧阳少林对广东省4 家养老机构的调研结果显示：4家机构共有护理员884 名，其中40—60 岁的占80%，初中以下文化占90%，年流失率约20%[8]。重庆市养老护理专业人才缺口约1.5 万人，而且养老护理队伍总体素质不高。大部分养老护理人员来自于农村富余劳动力和就业困难人员，他们文化程度不高，医疗护理专业知识欠缺，只有少部分人有短暂的护理培训经历，大部分没有经过培训就直接上岗[9]。正因为不少养老服务人才缺乏专业、系统的培训尤其是职业道德养成训练，造成养老服务队伍的综合素质和专业技能相对较低；投机取巧、粗暴甚至虐待被看护人等败德行为时有发生。如南昌两位护工多次采用殴打、侮辱等方式虐待被看护人，被判处有期徒刑2年；青岛市某老年公寓护工多次虐待、殴打被看护人，被判处有期徒刑7 个月[10]；陕西榆林某社会福利院一名护工因不满痴呆老人将小凳子扔院外，连续掌掴老人二十多次[9]等。护工虐待被看护人事件的频繁发生，正说明我国养老服务人才的整体素质较低、服务质量较差。这无疑成为制约养老服务产业健康发展的桎梏。

按照人力资本理论假设：人力资源是一切资源中最宝贵的资源，是支撑产业发展的关键。如此巨大规模的养老服务人才缺口必将钳制养老服务产业的健康发展。挖掘问题产生的内在根源并建构科学合理的破解路径，是释放人口红利、优化养老服务供给结构、全面建成小康社会的重要举措。

二、社区教育缺失：制约养老服务人才培养的症结所在

美国著名职业指导专家约翰·霍兰德提出的职业兴趣理论认为，同一类型的从业者与同一类型的职业相互结合，可达到最佳适应状态，这样从业者找到了适宜的工作岗位，其积极性和个人能力才能得到充分发挥[11]。作为照顾失能或半失能老人的养老服务业，尤为需要从业者具有较高的职业兴趣和职业认同。职业院校培养的老年护理或老年服务专业毕业生，因为年龄和学历优势而拥有更多的职业选择机会，且多数没有完成从被他人照顾向照顾他人的职业角色转变，特别是在认识到该职业的辛苦程度与福利待遇不成正比的情况下，难以对养老服务业产生浓厚的兴趣和职业认同。这便导致职业院校培养的老年护理或老年服务专业毕业生具有较高的离职率或跨专业就业率。北京师范大学中国公益研究院发布的《2019 中国大学生养老服务就业意愿调查报告》显示，与前几年的状况相比，大学生在就业意愿上有了积极的变化，然而，养老服务相关专业招生难和毕业生流失率高的困境却并没有根本性地改变[12]。深圳某学校老年护理专业39 人中，毕业后从事护理工作者仅4 人[8]。北京社会管理职业学院养老服务与管理专业毕业60 余人，最终留在北京且从事养老行业者屈指可数[13]。广东省相关院校养老专业毕业生平均流失率50%以上[14]。对于迫切需要寻找就业机会的城镇失业人员和农村剩余劳动力而言，没有更多的职业选择机会，从事养老服务业是其效用最大化选择；绝大多数具有多年的工作或劳动经历，具有照顾他人的经验和吃苦耐劳的精神；经过专业引导和培训，能够对养老服务业产生一定的兴趣和职业认同。相对于职业院校毕业生而言，城镇失业人员和农村剩余劳动力更具有从事养老服务业的可行性。

社区教育是在城乡社区中，通过开发、利用各种教育资源，以提高社区全体成员的素质和生活质量，促进居民全面发展和社区可持续发展为目的的教育活动[15]；主要包括社区学校（学院）、老年大学等形式（以下统称为“社区院校”）。它作为立足社区居民并服务社区居民的“百姓身边的教育”，在开发社区居民潜在人力资源、 释放社区居民创新活力、提升社区居民生活质量和幸福指数方面具有得天独厚的优势，本应发挥举足轻重的作用。但从养老专业人才缺口和城乡失业人数或剩余劳动力数量看，我国社区教育不仅未能有效开发社区居民潜能，也未能有效满足社区养老服务的迫切需求。可见，社区教育的缺失成为制约养老服务人才培养进而束缚养老服务事业和产业发展的症结所在。社区教育缺失主要表现为人才培养目标定位缺失和协同发展机制缺失两个方面。

（一）社区教育养老服务人才培养目标定位缺失

随着国家对社区教育重视程度和投资力度的不断加大，基本形成了具有中国特色的社区教育发展模式，实现了社区教育全覆盖。在满足社区百姓多样化学习需求，提高国民思想道德素质、科学文化素质、健康素质和职业技能等方面取得了一定成效。但随着人口深度老龄化社会的到来，社区教育因路径依赖和交易成本双重因素影响而出现目标定位缺失，即未将养老服务人才培养明确定位为社区教育的人才培养目标。

1.路径依赖造成人才培养目标定位缺失。路径依赖是指人类社会中的技术演进或制度变迁均类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径就可能对这种路径产生依赖；不论是由于历史的小概率偶然事件还是出于主观能动地选择，一旦人们做出了某种选择，那么路径惯性的力量会使这一选择不断自我强化，并使事物发展锁定在这一路径当中，即使这条路径是非效率的[16]。受路径依赖影响，惯性的力量使社区教育不断强化多年来形成的“促进居民全面发展和社区可持续发展”的教育目的，继续以文史艺术、养生保健、生活休闲等老年教育作为主要教育内容；未能根据新时代养老服务需求对人才培养目标进行及时调整和完善，最终导致养老服务人才培养目标缺失。如《教育部等九部门关于进一步推进社区教育发展的意见》（2016年）、《成都市社区教育促进条例》（2016年）、《西安市社区教育促进条例》（2019年）等国家和地方相关文件，虽然提出进一步发展社区教育的任务和方案，但均未从积极应对人口老龄化战略角度明确提出养老服务人才培养的规划和部署。

2.交易成本造成人才培养目标定位缺失。交易成本即为获取有关交易对象及市场价格的准确市场信息所支付的成本和为减少履约过程中的冲突事项而进行的谈判、缔约等监督履约的成本[17]。社区院校如果将养老服务人才培养纳入教育目标，则需要搜集养老服务人才培养方案、专业能力标准、社区内养老服务需求数量和层次、失业人员和剩余劳动力等信息，需要搜集社区医院、社区内养老服务机构、医学院校、体育院校参与养老服务人才培养的可能性相关信息，也需要搜集利于达成共识、促进合作协议签订的相关信息等。上述搜集、整理和分析信息的过程均需要支付一定的费用或成本。尤其是开设养老服务相关课程，尤为需要大量的人力、物力和财力支持。在社区教育资源尤其是经费资源相对紧缺的情况下，社区院校缺乏推动教育目标定位变迁的内在动力和外在压力，以致造成养老服务人才培养目标定位缺失。纵观“中国社区教育网全国社区教育资源共享和公共服务平台”以及多个全国社区教育实验区（示范区），教育内容主要包括公民素养、文史艺术、职业技能、早期教育、养生保健、生活休闲、投资理财等方面；虽然有职业技能和养生保健等内容，但多限于苗木嫁接、汽车工程、电商培训、家庭保洁、家庭安全、老年病预防以及老年心理疏导等，很少涉及养老服务专业人才的教育或培训。

（二）社区教育养老服务人才培养协同发展机制缺失

养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊的生活需求和精神需求的服务行业。在全面建成小康社会的新时代，养老新业态对养老服务从业人员的综合素质、专业技术技能提出更高质量要求：即不仅要具有良好的职业道德，而且要具有过硬的照护能力、沟通疏导能力、康复服务技能和运动养生技能等。基于社区教育在专业师资团队、实习实训实施设备和场地、经费等方面资源的有限性，社区院校应积极主动与社区内养老服务机构、社区医院、医学院校、体院院校等单位开展深度合作，借助多方资源协同培养高质量养老服务专业人才。但目前，绝大多数社区院校尚未与社区内相关主体单位建构完善的协同发展机制，即相关主体单位之间并未围绕养老服务人才培养形成彼此协调、联动共生、资源共享的共赢模式或有序结构。缺乏社区医院、医学院校、体育院校的参与，社区院校则难以开设老人照护、康复服务以及老年运动养生、运动康复、运动保健等课程，也难以进行相关专业知识培养和技能培训。缺乏养老服务机构的参与，社区院校则难以按照行业标准进行核心课程设置和教学模式选定。总之，社区教育协同发展机制的缺失，无疑会导致社区院校难以按照育人标准与用人标准对接、人才供给与产业需求对接、教学过程与服务过程对接的要求培养人才，从而造成养老服务人才供需结构性矛盾，最终影响养老新业态的形成和发展。

三、新时代社区教育的目标定位及协同发展路径

在人口深度老龄化和全面建成小康社会的新时代，强化社区教育养老服务人才培养目标定位、建构多位一体协同发展机制是培养高质量养老服务人才进而支撑养老新业态健康发展的重要举措。

（一）新时代社区教育的目标定位

“目标设定理论”认为目标本身就具有激励作用，能把人的需要转变为动机，使人们的行为朝着一定的方向努力，并将自己的行为结果与既定的目标相对照，及时进行调整和修正，从而实现目标[18]。据此，强化社区教育养老服务人才培养目标定位，是规范社区院校办学行为、明确培养方案、聚焦社会资源、提高人才培养质量的重要抓手，也是助推社区院校为实现预期目标而自觉调整或改进行为方案的内在驱动力。首先，中央和地方政府应围绕“十四五”规划关于“实施积极应对人口老龄化国家战略”制定相关政策文件，明确将养老服务人才培养纳入各级政府和相关部门的发展规划，细化在养老服务人才培养过程中职责和义务并纳入年度考核，以此引导并激励各级政府和相关部门关注社区教育养老服务人才培养并给予有力支持和协作。如《北京市养老服务人才培养培训实施办法》（2020年）明确规定：市民政局作为行业主管部门，牵头负责全市养老服务人才培养培训工作，定期组织开展全市示范性养老服务人才培训。各区民政局负责制订本区养老服务人才培养培训计划，督促指导培养培训工作的开展实施，制订并贯彻落实相关政策。市、区教育、财政、人力社保、卫生健康等部门根据职责做好养老服务人才培养培训工作[19]。其次，中央和地方政府制定相关政策文件，明确社区院校在养老服务人才培养过程中的主体地位，明确社区院校、社区医院以及社区内医学院校、体育院校等主体单位在养老服务人才培养中的职责和义务。一方面引导社区院校围绕养老服务人才培养制定科学合理的人才培养方案，加强照护、沟通疏导、康复和运动养生等课程设置；另一方面引导社区医院、社区内医学院校和体育院校有针对性地参与社区院校养老服务人才培养并积极提供必要的人力、物力和财力支持。

（二）新时代社区教育的协同发展路径

协同发展是指系统内部各要素配合得当、良性循环，共同促使系统从低级到高级、由无序到有序逐步演化[20]；即各主体通过相互协作完成某一目标、实现互利共赢的合作模式。养老服务人才培养的协同发展则是指在养老服务人才培养系统内部，作为利益相关者的政府、社区院校、养老服务机构、社区医院以及社区内医学院校、体育院校等主体单位通过协同配合、良性循环而达到的有序的互利共赢发展模式。在养老服务人才培养目标定位的引导和激励下，上述利益相关者不仅具有协同发展的可行性，而且具有协同发展的必要性。可行性是指上述主体协同参与养老服务人才培养，可以在实现范围经济的基础上达到社会效益和经济效益最大化；必要性是指上述主体只有协同参与养老服务人才培养，才能实现配置效率，才能最大限度提高人才培养质量。协同发展路径如图1 所示。

1.协同建设高水平养老服务人才培养基地。新时代养老服务业对养老服务人才的综合素质和专业技能提出更高质量要求，建设高水平培养基地是提升养老服务人才专业能力的基础和保证。其一，社区院校利用自身校区资源独立建立或与社区内相关养老服务机构、其他企业单位联合建立养老服务人才培养基地，为建设高水平基地搭建厚实平台；其二，社区医院、社区内医学院校、体育院校将相关实践教学、康复训练等方面的设施设备、场馆等资源与人才培养基地实现共享，为建设高水平基地提供有力物质支撑；其三，政府按照中等职业教育生均经费标准和公用经费标准为社区院校养老服务人才培养提供经费支持；制定并落实“金融+财政+土地”等优惠政策，为参与高水平基地建设的企事业单位提供优厚政策保障。

2.协同进行师资团队建设和课程设置。新时代养老服务人才培养涉及多个学科和领域，需要建构专业化师资团队和多样化课程体系给予支撑和保障。首先，政府有关部门制定相关政策文件，鼓励医学院校、体育院校专业教师和社区医院专业医护人员、 养老服务机构专业技术人员以及离退休专家、学者等积极参与养老服务人才培养工作，打造专兼职结合的高水平专业化师资团队，协同进行人才培养方案的制定和执行，协同进行理论和实践教学活动及其模式的创新与改进，推进人才培养与产业需求有效对接。其次，社区院校、社区医院、社区内医学院校、体育院校和养老服务机构按照养老服务标准需求协同进行课程设置，如开设老年照护、老年护理、老年康复、运动康复、运动养生等支撑专业能力提升的核心课程，强化实践，侧重实用。利用各自优势课程资源协同推进育人标准与用人标准对接、教学过程与服务过程对接。

3.协同进行培养过程的监督与考核。新制度经济学假设认为，“人具有随机应变、投机取巧、为自己谋取更大利益的行为倾向”[21]，建立完善的规章制度是规避上述风险的理性选择。第一，建立人财物投入清单上报制度。要求社区院校、社区医院、社区内医学院校、体育院校和养老服务机构及时将投入养老服务人才培养的师资、设施设备、场地场馆、专业技术服务、 经费等信息等输入社区教育共享平台并进行公示，加强主体间的信息沟通与交流，促进彼此之间的合作与协同。通过该项制度，杜绝搭便车或偷懒现象的发生，推进各主体围绕养老服务人才培养形成稳定有序的合作结构和共建共享共赢新模式。第二，联合成立养老服务教学指导委员会。社区院校、社区医院、社区内医学院校、体育院校和养老服务机构分别选派资深专业人员联合成立养老服务教学指导委员会，定期对养老服务人才培养的课程设置、教学模式、实训平台建设以及人才培养全过程进行质量监测与评估，确保人才培养方案及其实施过程的科学性、实用性、合理性。按照养老服务行业能力标准对受训学员进行质量考核，不达标者方不授予培训结业证书；严把质量关，确保每一位进入劳动力市场的养老服务人才均具有过硬的综合素质和扎实的专业知识与技能。

图1 新发展理念下社区教育的协同发展模式

综上所述，“十四五”时期是实现第一个百年奋斗目标后向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年，也是应对人口深度老龄化、培育养老新业态的关键时期。依据目标设定理论和协同发展理论，强化社区教育养老服务人才培养目标定位、建构多位一体协同发展机制，是贯彻新发展理念、积极应对人口老龄化国家战略、打造养老服务新格局的重要举措。这不仅可以有效提高养老服务人才培养质量、促进养老事业和养老产业健康发展，而且可以有效扩大就业容量、提升就业质量、促进充分就业、实现城乡共同富裕，还可以积极推进社区治理体系和治理能力现代化、实现乡村振兴。