民族政策是中国民族史研究的重点

[摘要]中国民族史主要研究中国历史上各民族的历史和民族关系史，涉及的内容非常广泛。从各民族来看，它既包括在历史上产生，并已经在历史上消亡的民族，如：匈奴、鲜卑、突厥、柔然、契丹等;同时，也包括在历史上产生，并延续到现在的民族，这就是我们现在的55个少数民族。从民族关系来看，它既包括汉族与少数民族之间的相互关系，也包括少数民族与少数民族之间的关系，如藏族与蒙古族的关系、满族与蒙古族的关系、维吾尔族与回族的关系等等。在这众多内容中，各民族政权实行的民族政策是其基本的内容。民族政策的制定与实施涉及到以上相关部分的很多内容，要将民族政策弄清楚，首先就要去研究相关内容。民族政策本身又涉及到很多方面，如民族政策的制定、民族政策的执行、民族政策的评估和民族政策的调整与终结等。民族政策的制定主要包括：民族政策的决策者与决策对象、民族政策的决策信息、民族政策的决策理论和方法，和民族政策的决策结果等四个部分。本文主要运用民族政策理论，从这四个方面对历代中央王朝民族政策的制定进行介绍，进而从一个侧面说明各民族政权实行的民族政策是中国民族史研究的重点。

[关键词]民族政策;中国民族史;研究重点

中图分类号：C952文献标识码：A文章编号：1674-9391（2021）08-0079-06

基金项目：四川省社科规划项目“近代康区民族间社会文化的冲突与融合转型问题研究”（2015SYB36）、西南民族大学中央高校基本科研业务费专项基金项目“民国时期川康民族地区国家治理政策研究”（2019SYB08）阶段性成果。

作者简介：马廷中（1964-），男，西南民族大学旅游与历史文化学院教授，历史学博士，研究方向：中国民族史学的教学科研工作。四川 成都 610041

中国民族史是研究中国各民族的族属渊源，民族构成，各民族间的关系及一切制度的发生、发展、消亡历史过程的学科。中国民族史的研究内容包括：民族史基本理论，古代民族史，现代民族通史，民族现代史，民族专史，跨国境民族史、边疆史、地区史。[1]1147-1148这涉及的内容非常广泛，而各民族政权（包括汉族和其他少数民族建立的政权）实行的民族政策是中国民族史研究的重要内容。学术界对中国历史上各民族政权实行的民族政策进行的研究比较多，既有专著，也有论文集;既有知识介绍，也有研究著作。①特别是龚荫先生和徐杰舜先生等学者是该领域研究者的代表，他们从历史发展的角度对各个民族政权的民族政策做了比较全面的研究。龚荫先生的《中国民族政策史》从统治者民族观、朝廷设置管理民族官职和机构、派驻民族地区军事行政官吏、在民族聚居地区行政建置等16个方面对中国历史上的民族政策进行了全面的研究。②徐杰舜先生等著的《中国民族政策简史》，“从宏观上把各个历史时期的民族政策放在历史演变的大背景下加以审视，既交代了当时历史发展的基本线索和民族的基本情况，又概述了当时民族关系的基本特点;并在历史唯物论立场上，从中国民族政策发展史的高度，对各个王朝的民族政策进行了总结和评估。”[2]60周庆智先生从民族关系理论的角度对民族政策的研究提出了一些新看法，他对用阶级分析法来解释古代民族政策提出了质疑。在古代具体民族政策的研究上，周庆智认为，研究者把同化和汉化等同起来，并且把同化定义为少数民族并入汉族的过程是不恰当的。方立军总结了中国历代民族政策的特点，认为中国历代民族政策具有压迫性、开拓性、羁縻性、抚纳性、同化性和多面性的特点，同处于存在阶级压迫的封建社会是历代民族政策具有这些共同特点的根本原因。[3]75这些研究成果都认为民族政策是中國民族史研究中的重要内容，民族政策在中国民族史研究中具有重要的地位，正如张保见先生所说：“中国历代王朝政府采取的民族政策，对历史时期的民族关系和各民族的发展影响深远，一定程度上甚至可以认为民族政策决定着民族关系和民族的发展进程，把民族政策看作贯穿中国民族史研究的主要线索也并不过分。”[4]30

民族政策本身又涉及到很多方面，如民族政策的制定、民族政策的执行、民族政策的评估和民族政策的调整与终结等。杨昌儒认为，制定民族政策的要素有五个部分：民族政策的决策者、民族政策的决策对象、民族政策决策的信息、民族政策决策的理论和方法、民族政策的决策结果。[5]385本文不是研究中国历史上各民族政权实行的民族政策的具体内容，而是主要运用民族政策理论，从民族政策的决策者与决策对象、民族政策决策的信息、民族政策决策的理论和方法、民族政策的决策结果这四个方面对中国历史上各民族政权制定民族政策的情况进行研究，进而从一个侧面说明各民族政权实行的民族政策是中国民族史研究的重点。

一、民族政策的决策者和决策对象

（一）民族政策的决策者

中国自古以来就是一个多民族的国家，不管是以中原为中心建立的全国性政权，如秦汉、隋唐、元明清王朝，以及20世纪初以来建立的中华民国和中华人民共和国，还是在中原周边建立的区域性政权，如匈奴、南诏、大理、大辽、金国、西夏，都不是单一民族的政权，其统治范围内有多个民族，而统治民族既有人口占多数的汉人，也有人口占少数的少数民族。民族政策的决策者即民族政策的主体，是指直接或间接参与民族政策决策、制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织，也就是民族政策行为者。[6]30从秦始皇统一中国以来到现在，各时代的民族政策的决策者是不一样的，在1911年以前是历代中央王朝的统治集团——皇帝（或国王）及其心腹大臣，在南京国民政府时期是蒋介石及其身边主要官员，在1949年以后是以毛泽东同志为核心的党中央和人民政府的领导集体。

我们研究民族政策的决策者，首先要弄清楚这些占统治地位的民族是如何产生与形成、如何发展并进而成为统治民族的，它们与其他民族的关系如何。同时，我们还要研究这些决策者是如何进行民族政策决策的，进行民族政策决策的依据等内容。

（二）民族政策的决策对象

民族政策的决策对象就是民族政策的客体，也就是民族政策适用的对象和范围，包括民族政策所要解决的民族问题、所针对的民族地区和少数民族成员等方面。在历史上，民族政策的决策对象是作为统一多民族国家成员的各民族（包括少数民族政权统治下的汉人），根据利益需求的差异和不同，又可详细区分为民族聚居区的民族利益群体、非聚居区的民族利益群体，以及根据民族成分的不同，而划分为不同民族利益群体等等。[7]66-67要制定出针对性比较强的民族政策，就要首先弄清楚这个政策涉及到哪些地区的哪些民族，搞清楚各民族的具体情况，包括他们所在地区自然环境、生产方式、生活方式和风俗习惯。

秦汉时期的初郡政策，是秦汉王朝统治南方地区各民族的政策，这个政策的决策对象就是南方地区的各少数民族（包括还没有形成民族的各氏族和部落等）。元朝的四等人制度是元朝对全国各民族的社会地位划分为四等的政策，涉及到的对象既有作为统治民族的蒙古人，也有来自于中亚、西域和北方的各少数民族即色目人，当然更包括中原的汉人（其中也有原来的契丹人和女真人）和东南地区的汉人（就是所谓的南人）。

二、民族政策的决策信息

信息是客观存在的一切事物通过物质载体所发生的消息、指令、数据、信号中所包含的一切可传递和交换的知识内容。信息是表示事物特征的一种普遍形式。在决策过程中，信息有三大作用：一是用于分析比较和评价现有事态的数据;二是用于决策的直接论据的来源;三是用于预测未来的背景材料。[5]387民族政策的决策信息就是用于制定民族政策的各种信息数据资料，具体说来就是各民族的历史与现状，及其各民族之间的关系。这是制定民族政策的基础和前提。本文以秦汉时期的初郡政策和元明清时期实行的土司制度为例来说明民族政策的决策信息。

（一）初郡政策的决策信息

初郡政策是秦汉王朝对包括西南少数民族在内的整个南方地区的少数民族实行的政策，而当时西南少数民族的相关决策信息就是司马迁在《史记·西南夷列传》中对西南少数民族的记载：

西南夷君长以什数，夜郎最大;其西靡莫之属以什数，滇最大;自滇以北君长以什数，邛都最大：此皆魋结，耕田，有邑聚。其外西自同师以东，北至楪榆，名为巂、昆明，皆编发，随畜迁徙，毋常处，毋君长，地方可数千里。自巂以东北，君长以什数，徙、筰都最大;自筰以东北，君长以什数，冉駹最大。自冉駹以东北，君长以什数，白马最大，皆氐类也。此皆巴蜀西南外蛮夷也。[8]2991

从这史料中，我们可以了解到，西南民族地区居住的大部分是少数民族，而且有百十个部落、氏族，居住分散，社会差异很大;而且各族生产发展很不平衡，其生产方式既有农耕、也有游牧，其生活方式既有魋结耕田邑聚、也有随畜迁徙勿常处的差别。面对这样的现状，秦汉王朝不可能将在中原地区实行的行政管理制度照搬到生产方式、生活方式以及社会习俗差异巨大的西南民族地区，必然实行一套与民族地区社会生产和社会生活相适应的行政管理制度，才能取得良好的治理效果。

（二）土司制度的决策信息

土司制度是元明清中央王朝在南方边疆民族聚居地区和杂居地区实行的一种特殊的地方政治制度。其方法是中央王朝对于内属的民族或部落的首领（酋长）封以官爵，宠以名号，成为中央王朝的地方命官，让其世袭统治原有的民族或部落。中央王朝只通过这些民族的首领进行间接的统治，中央王朝并不去改变民族地区原有的社会政治经济，但同时又规定各民族的首领必须承认其是中央王朝委派的地方官吏，承认其统治区域是中央王朝统治下的一部分，必须听从中央王朝的征调，按期缴纳一定的贡赋，承担一定的政治、经济、军事等方面的义务。[9]616-617

元明清中央王朝之所以在南方民族地区实行土司制度主要是因为南方民族地区与中原地区在政治、经济、文化等方面的差异，以及南方少数民族地区民族关系的复杂，部族众多，这正如《明史·土司传》所说：

西南诸蛮，有虞氏之苗，商之鬼方，西汉之夜郎、靡莫、邛、莋、僰、爨之属皆是也。自巴、夔以东及湖、湘、岭峤，盘踞数千里，种类殊别。[10]7981

南方地区部族众多，社会发展也极不平衡。当时的南方少数民族有文献记载的就有数十百个部落，而且这些部落的社会经济发展水平十分不平衡：有的部落生产力发展水平很低，还处于原始社会的末期阶段或者正在由原始社会向阶级社会过渡的阶段，如哀牢部落的后裔“朴蛮”（布朗族）部落;有的民族则处于蓄奴制或奴隶制社会的发展阶段，奴隶制社会的特征还十分明显，如凉山彝族;而大部分民族則进入了封建领主制（农奴制）社会的发展阶段，如西双版纳傣族，黔西一带的彝族。[11]17-20面对这样复杂的民族关系和各民族社会经济发展极不平衡的局面，元明清王朝也就不能将中原地区实行的统治制度照搬到南方民族地区，而必须采取有别于中原内地的统治制度和政策。这也成为了元明清王朝能否统治全国的关键。元朝中央也曾试图用蒙古人原有的统治方式进行统治，但是遭到南方各民族的贵族首领和人民的反抗，因此元朝开始重视南方少数民族的上层贵族（首领），并借鉴了历代对南方民族羁縻统治的经验，决定采取招抚政策，即采用任命少数民族的首领授以各种官职，如宣慰使、宣抚使、安抚使、长官司等土司、土官，让这些土司、土官去管理原有民族地区的政策，由原有地方的民族首领直接统治地方，而中央朝廷对民族地区只实行间接的统治，也就是实行土司制度。明朝和清朝政府也沿用了元朝的统治政策，继续实行土司制度。

从以上可以看出，民族政策决策的信息主要包括各地区、各民族所居住地方的自然地理条件，农耕、游牧等占主导地位的生产方式，以衣食住行为基础的生活方式和各民族的文化特征（包括风俗习惯、宗教信仰、价值观念等）。任何一个政权在决策民族政策时首先要收集这些信息，只有这些信息收集得越多，其决策的科学性就越强，政策的决策失误才会越少。

三、民族政策决策的理论和方法

决策者如何根据所获取的信息去对决策对象进行决策，制定出符合客观实际的政策，这就需要有一套完整的理论与方法。

中国古代中央政府民族政策有自己所依据的理论与方法，这就是羁縻政策，其核心是“以其故俗制”，也就是少数民族和民族地区在承认是中央王朝统治下的一部分的前提下，中央王朝不改變各民族原有的生产方式和各民族统治者的地位，和各族首领建立起联合统治。[12]400这个理论运用得好的，其所制定的民族政策就比较有效，如秦汉初郡政策、隋唐羁縻府州制度;反之，就存在很大问题，对社会的发展起着破坏的作用，如元朝的四等人制度。

羁縻政策是中国古代重要的边政思想和政策之一，它是贯彻“因俗而治”的怀柔思想，对边疆民族地区采取既不同于内地的治理办法，也不同于对待周边藩国的办法，而是在边疆民族地区设置羁縻府州的办法，对边疆地区加以管辖的行政管辖政策。中国历代王朝在认识到少数民族地区特殊性的基础上，都曾给予其一定的自主权，在行政管理上则实行“因俗因宜而治”的民族政策。所谓羁縻，“羁”就是用军事和政治的压力加以控制，“縻”就是以经济和物质利益给以抚慰，即在少数民族地区设立特殊的行政单位，保持或基本保持少数民族原有的社会组织形式和管理机构，承认其酋长、首领在本民族和本地区中的政治统治地位，任用少数民族地方首领为地方官吏，除在政治上隶属于中央王朝、经济上有朝贡的义务外，其余一切事务均由少数民族首领自己管理。[13]285这种管理是比较松散的管理，各少数民族拥有很大自主权，可以保持本民族原有的社会经济制度、宗教信仰及风俗习惯、文化传统等。

羁縻政策体现了古代“德化天下”的治边思想，羁縻体制承认边疆与内地差别的客观存在，通过“因俗而治”确认边疆民族地区在政治上与中央的关系，以区别于中心区域的统治方法，节制和管辖边疆民族，将其纳入了大一统的政治秩序中，是一种“归德归义”的理藩思想，为统一的多民族的中国的巩固和发展做出了不可磨灭的贡献。[13]285

四、民族政策的决策结果

民族政策的决策结果就是民族政策的具体内容，如秦汉时期初郡政策的具体内容，隋唐时期羁縻州县的具体内容，大辽的南北面官制度，元朝的四等人制度，等等。

（一）初郡政策

初郡政策主要内容是：

第一，“以其故俗治”政策的开创和延续。“以其故俗治”政策的核心就是不去改变初郡地区原先少数民族统治者的统治方式和统治地位，汉朝中央与少数民族的原有统治者建立联合统治。这是汉朝初郡政策的核心，它是因为初郡地区各少数民族社会还处于较低的发展阶段，它还不可能接受新的更高的（封建社会）生产关系，如果强行改变原有生产关系将会事倍功半，甚至引起反抗，故只能采取顺其俗、顺其民的“以其故俗治”办法。

第二，勿赋税或轻税薄赋的政策。实行这一政策的原因是因为初郡地区各少数民族的土地制度大多还处于大土地所有制的前阶段，而且初郡地区各民族生产水平还相对落后，人民大部分无户籍，因此汉朝不能在初郡地区实行按田亩缴纳赋税的政策，而汉朝建立初郡的目的又旨在扩大疆域、增强势力，在经济方面无更多的要求，同时汉朝又要避免征发过多引起初郡地区反抗，因此汉朝决定在初郡地区实行“勿赋税”，或轻税薄赋的政策。

第三，厚赐缯帛的政策。这是汉朝采取的用内地丰富的财物吸引南方少数民族内附或内属的政策。

第四，移民屯垦政策，即招募豪民、罪人、流民到初郡地区屯垦。

第五，选派任用廉洁官吏的政策。由于初郡地区情况复杂，又是初次设郡，取得初郡人民的信任是十分重要的，而要取得初郡人民的信任，初郡的官吏起着关键的作用，故汉朝很重视派往初郡地区官员的素质，汉朝派往初郡的官吏是要经过严格选择的，选择的条件是廉洁和政绩突出者。

第六，开凿通往初郡道路的政策。为了加强与初郡地区的往来联系，汉朝开凿了不少通往初郡的道路。汉朝在西南夷地区建立初郡后派唐蒙修筑南夷道（石门道）通往牂牁、益州等初郡地区。继后又派司马相如修筑西夷道（灵关道或清溪道）通往越巂、益州等初郡地区。

第七，帮助初郡地区各族发展生产和文化教育的政策。初郡各族的社会经济既不平衡又比较落后，而要使这样的地区得到稳定，帮助其发展生产和文化教育事业是十分重要的，只有生产发展了，文化水平提高了，与中原汉族的差距缩小了才是社会安定的关键，因此汉朝制定了帮助初郡发展生产和文化教育的政策。[14]144-153

初郡政策是秦汉王朝面对南方民族的特殊环境、在特定历史条件下实行的特殊政策，它是中国古代中央政府民族政策的开始，它具有开创性，即秦汉王朝开创了统治南方民族的特殊政策的先河;它也被汉朝以后的多数王朝所继承沿用，这又使初郡政策具有了延续性和继承性。

（二）羁縻府州制度

唐朝疆域辽阔，民族众多，各地区和各民族情况不尽相同，在总结秦汉以来历代经验的基础上，唐朝在少数民族地区设置了地方行政机构——羁縻府州。《新唐书》卷四十三下《地理志》载：

唐兴，初未暇於四夷，自太宗平突厥，西北诸蕃及蛮夷稍稍内属，即其部落列置州县。其大者为都督府，以其首领为都督、刺史，皆得世袭。虽贡赋版籍，多不上户部，然声教所暨，皆边州都督、都护所领，著于令式。[15]1119

唐朝的羁縻机构分为府、州、县三级，按民族部落大小，大者设府，小者设州，以相关民族的首领为都督、刺史，管理本府州的具体事务，职位可以世袭。

从唐初到开元十三年（725）设置黑水都督府为止，10多年间，唐朝一共设置了856个羁縻府州。这些羁縻府州遍布东西南北边疆民族地区，涉及突厥、回纥、党项、吐谷浑、奚、契丹、靺鞨、室韦、高句丽、羌等民族。

羁縻府州享有优惠的经济政策，百姓不向唐朝缴纳赋税，户口也不上报朝廷，但其首领要向朝廷象征性地朝贡纳赋，如进贡地方土特产品等，而唐朝以赏赐的形式回赠的物品价值则要大得多。有的羁縻府州还可以保留原有的军队，但只能“慎守封疆”，不可擅自行动，同时必须服从朝廷或都护府（都督府）的调遣。

（三）南北面官制度

大辽的政治统治实际上实行的是“一国两制”，其民族政策也是如此，即：南北面官制度。《遼史·百官志》记载：

契丹旧俗，事简职专，官制朴实，不以名乱之，其兴也勃焉。太祖神册六年，诏正班爵。至于太宗，兼制中国，官分南北，以国制治契丹，以汉制待汉人。国制简朴，汉制则沿名之风固存也。辽国官职，分北、南院，北面治宫帐、部族、属国之政，南面治汉人州县、租赋、军马之事。因俗而治，得其宜矣。[15]685

这个政策就是用契丹人的制度来治理契丹人，用汉制来治理汉人，从而使契丹内的居民分为游牧民和农耕民，各自统治的方式叫作两种支配政策。北面官负责治理宫账、部族、属国的政事，南面官负责汉人的州县、租赋、军马的事情，北面官的地位高于南面官。契丹以因俗而治为基础，依据各民族的情况实行差别性的政策。当时的统治政策区分是契丹和奚的居住地是部族制、汉人和渤海人是州县制度、女真和西部各族是属国、属部制度，而契丹人是统治民族，享有特权。

（四）四等人制度

元朝民族政策一般称为四等人制度，这个制度的制定反映了当时民族关系的变化，就是兴起于北方的游牧民族的蒙古族成为了整个中国的统治民族，其生产方式和生活方式与汉人的不同，特别是人口数量上与汉人差别巨大。要保持蒙古人的统治地位，必然要实行与中原汉人王朝不同的民族政策。元朝统治者按照民族和归属元朝统治的先后，在法律上，将全国居民分为四等：蒙古人，包括漠北草原各部，包括最初的蒙古部以及较早被成吉思汗征服的草原游牧部族;色目人，包括西北、西域各族，包括西夏人、畏兀儿人、吐蕃人、回回人、钦察人、康里人等;汉人，包括北方原金朝统治区以及四川、云南的居民，包括汉族与契丹、女真等族;南人，元朝最后征服的南宋版图内（淮河以南、四川云南以东）居民。这是一个民族歧视政策，不同等级的人在法律上的地位是不平等的，其中蒙古人的地位最高，享有优越的法律特权;南人则最受蒙古统治者歧视，法律地位最为低下。

中国民族史主要研究中国历史上各民族的历史和民族关系史，涉及的内容非常广泛。从各民族来看，它既包括在历史上产生，并已经在历史上消亡的民族，如：匈奴、鲜卑、突厥、柔然、契丹等;同时，也包括在历史上产生，并延续到现在的民族，这就是我们现在的55个少数民族。从民族关系来看，它既包括汉族与少数民族之间的相互关系，也包括少数民族与少数民族之间的关系，如藏族与蒙古族的关系、满族与蒙古族的关系、维吾尔族与回族的关系等等。在这众多内容中，各民族政权实行的民族政策是其基本的内容。民族政策的制定与实施涉及到以上相关部分的很多内容，要将民族政策弄清楚，首先就要去研究相关的内容。民族政策本身又涉及到很多方面，如民族政策的制定、民族政策的执行、民族政策的评估和民族政策的调整与终结等。民族政策的制定主要包括：民族政策的决策者与决策对象、民族政策的决策信息、民族政策的决策理论和方法，和民族政策的决策结果等四个部分。这四个部分的内容已经涵盖了中国民族史研究的相当部分内容，因此，中国民族史研究的重点应该是各民族政权实行的民族政策。本文运用民族政策理论对秦汉以来到明清时期，中央政府民族政策制定的四个方面进行了分析，说明民族政策是中国民族史研究的重点。至于运用民族政策理论对民族政策的执行、民族政策的评估和民族政策的调整与终结等内容进行研究是笔者以后研究的方向。

注释：

①相关的研究著作和论文主要有：徐杰舜等编著：《中国民族政策简史》，宁夏人民出版社2011年;龚荫：《中国民族政策史》，四川人民出版社2006年;徐杰舜、韦日科主编：《中国民族政策史鉴》，广西人民出版社1992年;张有隽，徐杰舜主编：《中国民族政策通论》，广西教育出版社，1992年;贾东海：《中国历代民族理论民族政策研究》，中央民族大学出版社2011年;田继周等：《中国历代民族政策研究》，青海人民出版社1993年;徐兴祥：《中国古代民族思想与羁縻政策研究》，云南民族出版社1999年;周庆智：《关于中国古代民族政策研究的几点看法》，《社会科学战线》1996年第5期;方立军：《试论中国历代王朝民族政策的特点》，《西北第二民族学院学报》，2002年第2期;等等。

②《学术探索》2015年第5期封二，学术名家文丛，龚荫，《中国民族政策史》内容简介。

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