论完善民族地区中小学教师资格准入制度

任 军，姜永志，卢金明，梁怀宇

（内蒙古民族大学，内蒙古通辽 028043）

党的十九大报告提出，“要坚持落实立德树人根本任务，加强师德师风建设，培养高素质教师队伍，倡导全社会尊师重教”，十九大报告为新时代教师队伍建设和发展提供了价值引领。在教师队伍建设和发展中，教师的专业能力是教师队伍高质量发展的关键因素。从1993年颁布的《教师法》、2000年颁布的《〈教师资格条例〉实施办法》、2010年颁布的《〈国家中长期教育改革和发展规划纲要〉（2010-2020）》（简称《纲要》），再到2017年十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议审核通过的《全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》（简称《意见》），以及2019的《中国教育现代化2035》，我国教师资格准入制度逐步发展与完善，为中小学教师培养提供了重要指导。

教师资格准入制度是国家为了保障教师教育的质量，为进入教师行业的人员设立一定的准入资格和准入标准，只有达到相关要求才准许进入教师行业，教师资格准入制度主要以教师资格证书制度为核心［1］。进入新世纪以来，党和国家高度重视教师队伍建设，在《纲要》中明确指出：“要完善并严格实施教师准入制度，严把教师入口关，国家制定教师资格标准，提高教师任职学历标准和品行要求。”《中国教育现代化2035》也强调要“完善教师资格体系和准入制度”。《意见》中也明确提出，要进一步完善中小学教师准入和招聘制度，要求“新入职教师必须取得教师资格，严格教师准入，提高入职标准，重视思想政治素质和业务能力”。可见，国家对教师教育高度重视，对教师资格准入提出了新的和更高的要求，但从我国各地区中小学教师培养来看，其发展十分不均衡，尤其是边疆少数民族地区教育资源相对落后，教师教育发展和教师准入制度与教育发达地区相比，其规范化与系统化水平还有很大提升空间。本项研究基于内蒙古的调研数据，结合民族地区实际情况对标国家教师准入标准，系统诊断分析民族地区教师准入制度存在问题和不足及其对于教师队伍整体建设的制约和影响，并据此提出促进教师准入制度规范化系统化政策建议。

一、民族地区完善中小学教师准入制度的重要意义

（一）民族地区推广国家通用语言文字教育的现实需要

“百年大计教育为本”，教育是一个国家、民族走向富强、民主和文明的精神塑造过程，是民族文化形成和传承的制度纽带。重视民族团结进步教育，积极推进少数民族学生对国家通用语言文字的学习和使用，加强通用语言文字教材建设，提高少数民族学生国家通用语言应用能力，能够使少数民族学生更好融入社会，实现高质量就业和职业发展。在中小学积极推广“三科”国家统编教材的使用，坚持问题导向，多措并举补充“三科”教师，开展全方位、多层次教师培训，全面提升民族学校教师国家通用语言教学能力和教育教学能力，补足教育短板，建设一支政治思想素质过硬、师德师风优良、通用语言应用能力合格、学科教学能力较强的教师队伍，是建设高质量教育体系、办人民满意的教育根本之举。在民族地区全面推广国家通用语言文字以来，对教师队伍的建设提出了新的要求，尤其是对民族学校教师提出了新的教师资格准入标准，这意味着基础教育学校对新入职教师专业能力的要求出现了新的变化，高等学校对师范生专业能力的培养标准也出现了新的变化，这是一个双向联动闭环循环的变化。因而，掌握国家通用语言文字成为师范生能力培养的必备和基本要求之一，不断完善中小学教师准入制度，适时调整师范生培养课程体系和教师继续教育内容，将熟练掌握国家通用语言文字开展教育教学活动能力纳入民族地区中小学教师准入标准，是当前民族地区中小学教师准入制度的重要内容。

（二）民族地区建设高质量教育体系的现实需要

进入新时代以来，随着我国社会主要矛盾的变化，人民群众对高质量教育需求不断提升，进一步解决我国各地区间教育发展的不平衡问题，成为建设高质量教育体系的重要工作。2020年，党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035远景目标的建议》，将建设高质量教育体系作为我国建设教育强国的重要工作。习近平总书记指出：“教师是人类灵魂的工程师，是人类文明的传承者，承载着传播知识、传播思想、传播真理，塑造灵魂、塑造生命、塑造新人的时代重任”。因而，教师队伍建设是建设高质量教育体系的基础工作，培养德智体美劳全面发展高素质教师队伍，需要从国家发展的战略高度充分认识加强新时代教师队伍建设的重大意义［2］。内蒙古自治区教育发展相对落后，缩小与教育发达地区的差距，满足人民群众对高质量教育的需求，更加需要建设优质教师队伍。因而，对标新时代教师队伍建设标准，内蒙古必须要加快推进“双一流”建设，在一流本科专业、一流本科课程上下功夫，优化教育结构、学科专业结构、人才培养结构，全面提升师范教育人才培养质量。

（三）民族地区持续巩固教育脱贫成果的现实需要

教育在我国整个脱贫攻坚战略中起着奠基性、先导性作用。教育扶贫是国家扶贫政策的有机组成部分，也是消解贫困的有效手段。习近平总书记强调：“治贫先治愚，要把下一代的教育工作做好，特别是要注重山区贫困地区下一代的成长。”通过教育提高贫困地区的人口素质来阻断经济贫困，进而从根本上消除贫困，已经成为社会普遍共识［3］。在持续巩固教育脱贫成果上，教育部在政策、资金和项目上给予持续支持，保障“摘帽不摘政策、摘帽不摘责任、摘帽不摘帮扶、摘帽不摘监管”，将中心工作从帮扶到防止返贫上，实现从治标向治本转变。在教育扶贫攻坚战中，内蒙古自治区出台一系列政策，推动义务教育均衡发展，促进普通高中教育特色发展，依托职业教育拔除穷根，使贫困地区的孩子们接受良好教育，以阻断代际贫困传递。针对贫困地区教师“进不来、下不去、留不住”等问题，内蒙古自治区出台《内蒙古自治区人民政府办公厅关于印发乡村教师支持计划（2015年-2020年）实施办法的通知》等政策，以扩充乡村学校优质教师来源，优化乡村教育资源配置，提升教育教学能力，改善乡村教师工作和生活条件。巩固教育脱贫成果既要政策支持、资金支持，更要有一支高素质的师资队伍作为保障，特别是要建设一支“下得去、用得上、留得住”的乡村教师队伍，成为发展和完善教师资格准入制度迫切需要的问题。

（四）民族地区加快实现教育现代化的现实需要

信息化时代，教育现代化发展是提高教育质量的重要途经。2019年，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》，提出推进教育现代化的八大理念，即更加注重以德为先、更加注重全面发展、更加注重面向人人、更加注重终身学习、更加注重因材施教、更加注重知行合一、更加注重融合发展、更加注重共建共享，明确了教育现代化发展的八大目标，从国家层面为未来我国教育发展指明了方向。在此基础上，内蒙古自治区为进一步推动新时代教师教育改革发展，全面提升教师素质能力，努力建设一支高素质专业化创新型教师队伍，2019年印发了《内蒙古自治区教师教育振兴行动计划（2018-2022年）》，为加快实现教育现代化提供强有力的师资保障，明确提出了师德养成教育全面推进行动、教师培养层次提升行动，师范生生源质量改善行动、教师培养质量提升行动、高水平教师教育基地建设行动、在职教师素质提升行动、“互联网+教师教育”创新行动、乡村教师素质提升行动、教师教育质量保障体系构建行动等十大教师教育振兴行动计划，全面覆盖了对教师专业素质和能力的要求以及入职教师未来发展方向，这为民族地区教师资格准入提供了标准和参照因而，全面提高教师专业素质，进一步完善中小学教师准入制度，是内蒙古自治区加快实现教育现代化的现。实需要。

二、民族地区中小学教师资格准入制度施行现状及主要问题

（一）调查过程和基本情况

为全面了解中小学教师资格准入制度在民族地区的实施现状，为顶层设计提供实证支持，“民族地区中小学教师准入制度研究”课题组针对中小学校行政人员与一线教师分别编制了“民族地区中小学教师资格准入制度的调查问卷”。为保证研究的生态效度，本次调查采取大样本调查的方式，在内蒙古东部四盟市的中小学共发放调查问卷3000份，其中行政人员120份，一线教师2880份，回收有效问卷共2864份，回收率为95.47%；其中行政人员115份，一线教师2749份，回收率分别为95.83%和95.45%。此外，本研究还通过查阅近三年（2017-2019）内蒙古自治区教育事业统计简报［4］，搜集了近三年内蒙古自治区本科毕业生、中小学教师增幅、中小学师生比变化等数据。近三年毕业生数量与中小学教师增长比例基本一致，毕业生2018年与2017年比，增幅0.89%，2019年与2018年比，增幅4.03%；中小学教师2018年与2017年比，增幅1.15%，2019年与2018年比，增幅2.0%。近三年师生比除了高中师生比有小幅下降外（-1.23%），小学和初中基本保持稳定。上述基础数据表明，内蒙古自治区近三年大学本科毕业生与中小学教师招聘数量呈线性发展模式，师生比基本保持在一个较为稳定的水平上。但在中小学教师资格准入制度的调查中仍发现存在一些问题需要不断完善。?

图1 内蒙古近三年本科毕业生与中小学教师增幅变化

图2 内蒙古近三年中小学教师师生比增幅变化

（二）民族地区中小学教师资格准入制度现状及存在问题

1.国考获得教师资格证比例较少，教师准入门槛较低

调查结果发现，师范生通过国考获得教师资格证比例较少，教师准入门槛较低。在2749份有效问卷当中，关于获取教师资格证的方式中，通过“统一颁发”的方式（师范类专业直接颁发）获得教师资格证的人数为2289人，占比83.26%；通过“参加省考”获得教师资格证的人数为194人，占比7.06%；通过“参加国考”获得教师资格证的人数为145人，占比5.27%。其他省区教师资格证普遍施行国考，通过率一般不足30%，如，四川为20%，浙江为25%，甘肃为25%，江苏为27%，山东为30%，这说明在严苛条件下诸多教育强省也仅有不到1/3的毕业生可以获得教师资格证，相比之下内蒙古自治区的教师资格证含金量无疑大打折扣。在“当前中小学教师资格准入制度存在哪些问题”的回答上，有44.34%受访者认为师范生培养门槛尚未建立，24.19%受访者认为教师入职门槛过低。上述调查结果表明，当前内蒙古自治区教师准入制度尚没有完全执行国考“标准”，师范生“理所应当”获取教师资格证，这也进一步说明民族地区教师资格准入门槛较低，不利于地区教育水平整体提高。

2.非师范专业教师教育理论与实践匮乏，回炉再造需求强烈

调查结果发现，非师范专业教师资格准入门槛低，教师有强烈的回炉再造需求。在受访的2749名一线教师中，有273人（9.93%）在大学阶段所学专业为“非师范专业”，这些教师主要通过后期参加教师资格证考试获得教师资格证并考取教师编制。然而，非师范专业出身的教师大多没有接受过系统的师范教育和教学技能训练，没有系统学习过教师教育课程。对273名非师范专业毕业的教师调查也发现，93.91%的受访者表示有必要参加系统的教师教育课程学习，有84.35%的受访者表示有必要进入师范院校接受系统的师范教育和教学技能训练。此外，在“非师范毕业生做中小学教师综合表现”方面，受访者普遍（52.17%）认为非师范生在各?方面素质上低于师范专业毕业生。上述调查表明，内蒙古自治区非师范专业出身的专任教师，无论是教育理论与实践水平，还是师范教育教学技能水平，均与师范毕业生存在一定差距，而这也说明非师范专业教师资格准入门槛低，仍需要回炉再造学习。

3.新入职教师教学胜任力不足，亟需专业培训支持

调查结果发现，新入职教师的教育教学胜任能力存在明显不足，亟需专业培训支持。在中小学教学行政管理人员对新入职教师岗位胜任力的调查评价结果中，有53.91%的新入职教师能够完全胜任教学工作，有45.22%的新入职教师基本能胜任（但能力不足），有82.61%的教学行政管理者对新入职教师工作较为满意，上述调查结果中新入职教师教学胜任力不足，主要表现在教学能力差（51.3%）、缺乏敬业精神（40.87%）、知识储备不足（33.04%）、综合素质偏低（31.3%）、不会做班主任工作（23.48%）。在教育部开展的师范专业认证工作中，截至2020年底内蒙古自治区仅有5个专业有条件通过二级专业认证，这说明内蒙古自治区师范生人才培养质量与国家标准间还存在较大差距。因而，新入职教师教学胜任力不足的原因更多应归于师范生培养单位的出口把控不严，师范生培养质量不高，入职后不能完全胜任教学工作，仍需职中和职后相关专业培训支持。

4.新入职教师学历层次整体偏低，高学历教师严重缺少

调查结果发现，教育行政管理部门受访者对新入职教师的学历要求整体偏低，高学历教师严重缺少。根据本次对教育行政管理部门受访者调查显示，对应聘中学教师岗位者提出的最低学历为“大学本科”的有53个，占46.09%，而要求应聘者为“硕士研究生”的仅有2个，占1.74%；对应聘小学教师岗位者提出的最低学历为“大学本科”的有38个，占33.04%，而要求应聘者为“硕士研究生”的仅有1个，占0.87%。可见，教育行政管理部门对应聘教师的学历要求较低。我国近年专业性教育硕士培养规模不断增大，主要就是为中小学培养兼具理论与实践的高水平教师队伍，但目前内蒙古自治区各级主管部门整体上对教师综合素质的要求不高，新入职教师学历层次较低，对教学研究、教学改革等的影响较大，难以形成高质量教育体系。

5.中小学教师招聘存在“唯名校”“唯学历”的不正确用人导向，师德师风重视程度不够

调查结果发现，中小学教师招聘制度存在不完善，师德师风重视程度不够。调查显示，有11.93%的教师认为中小学教师招聘考试设置的条件不合理，应根据实际情况调整，如很多教师招聘设置户籍限制，还有“211”“双一流”等毕业学校限制等，这明显与国家“破五唯”和正确的用人导向相抵触。因此中小学教师招聘要破除“唯名校”“唯学历”的错误导向，建立以品德和能力为导向、以岗位需求为目标的人才使用机制，形成不拘一格降人才的良好局面。

此外，教学行政管理部门在教师招聘中对应聘教师的素质要求各有侧重，有83.48%受访者侧重教学能力，有73.91%受访者侧重专业知识，有66.96%受访者侧重职业道德或师德师风，这表明教师招聘中对“能”的比重更为看重，而对“德”的重视程度不足。师范生人才培养中不但要注重教学能力、教学技能的培养，更要加强学生师德师风的塑造和培养，整体上提高教师队伍的综合素质。

6.政策性师资计划的制度不健全，亟需政策和制度顶层设计

内蒙古自治区实施的政策性师资计划主要为了改善农村牧区教师队伍建设问题，主要包括2016年实施的内蒙古自治区“农村牧区义务教育阶段教师特设岗位计划”（简称“特岗教师计划”）和2017年实施的内蒙古自治区“地方公费定向培养师资计划”（简称“公费师范生计划”）。上述两个政策性师资计划为改善农村牧区师资队伍水平发挥了重要作用，有助于用好国家对民族地区教师队伍建设支持政策，为基层补充了一大批教师新生力量。本研究调查发现，中小学教学行政管理人员与教师对“通过培养公费师范生改善农村牧区教育队伍的作法”均高度认可，近93%的受访者普遍认为通过这一政策可以改善农村牧区教师的整体水平，这表明地方公费师范生计划是可行和有效的。但现有实施的特岗教师计划和公费师范生计划在制度上还不健全，如，特岗教师计划实施中存在三个主要问题，一是岗前培训制度不完备，培训课程体系缺乏实用性与可操作性；二是缺乏有效跟踪指导，后劲发展不足；三是缺乏必要的考核评价与淘汰机制。

公费师范生培养计划主要存在两个主要问题，一是培养经费由旗县财政负担，没有实现自治区本级财政统筹；二是培养规模较小无法满足实际需求，每年全区400人左右无法满足实际需求。尽管特岗教师计划和公费师范生计划在改善农村牧区教师队伍水平方面发挥了积极作用，但制度的不健全也导致实施过程中面临诸多问题需要解决。因而，内蒙古自治区在中小学教师资格准入制度的发展上，也应完善政策和制度顶层设计，持续给予相应的政策支持，助力民族地区师资队伍建设水平不断提升。

三、民族地区完善中小学教师准入制度的对策建议

教育发展是衡量一个地区社会进步水平的重要标志，教师教育又是教育发展的基础保障，民族地区教师教育发展相对滞后，相关教育政策仍有待完善。本研究调查发现内蒙古自治区中小学教师准入制度主要存在国考获得教师资格证比例过低、非师范专业教师教育理论与实践匮乏、新入职教师学历层次整体偏低、新入职教师教学胜任力不足、中小学教师招聘制度不完善、政策性师资培养与聘任制度不健全等问题。基于上述问题，本研究主要从如下几方面提出内蒙古完善中小学教师准入制度的基本对策。

1.对标师范认证标准，提高教师准入门槛

建设高质量基础教育体系，需要具有高素质教师队伍，提高教师资格的准入门槛已经势在必行。以往教师准入低门槛时代已经过去，教师培养必须紧扣社会需求这个环，在教师培养的各个环节上严格执行国家标准，尤其是要以“学生中心、产出导向、持续改进”的理念持续改进师范生培养，明确课程要求、毕业要求和培养目标各部分的支撑关系，并在师范生培养全过程中分解，具体落实到师范生人才培养的“一践行三学会”（践行师德、学会教学、学会育人、学会发展）各个环节中［5］。此外，对接师范生培养的国家标准，需要大力推进全区各高校师范类专业认证，提高人才培养质量，加快施行内蒙古自治区教师资格证国考，提高教师资格准入门槛，这是当前最为迫切的工作。

2.建立和完善以教师专业标准为基础的内外质量保障体系，提高新任教师的教学理论水平与实践能力

调查研究发现，新入职教师教学胜任力明显不足，主要表现为教学能力差、缺乏敬业精神、知识储备不足、综合素质偏低、不会做班主任工作等方面，这说明当前师范生培养单位的出口把控不严，师范生培养质量不高，师范生人才培养质量与中小学对教师的基本要求还有差距，入职后不能完全胜任教学工作，仍需职中和职后相关专业培训支持。基于师范专业新任教师教学胜任力不足问题，既要通过开展系统的教师岗前教育培养、职中和职后培训去解决，更重要的是高校要严把师范生人才培养出口质量关，把职前内部的人才培养模式优化与职后外部的系统培训结合起来，把师范生培养质量、入职适应性和职后专业发展连贯为一个统一整体，补齐新任教师教学胜任力不足和教育理论与实践不强的短板［6］。

3.开展非师范类二学位教育，提高非师范生教育教学胜任力

对于非师范专业教师而言，他们的加入为教师队伍补充了大量热爱教师职业的新生力量，而教师队伍的多元化本身也是发达国家教师教育的显著特征。非师范专业毕业生在入职前虽然通过考试获得了教师资格证，但没有系统接受教育理论与实践训练，没有学习教师教育课程，也没有经历见习、实习和研习等教育实践环节，在入职后教育理论素养不足和教学能力不足等问题就会凸显。那么，在教师资格证国考的大背景下，应尽快提高非师范专业毕业生教师准入门槛。具体做法就是参照发达国家的做法，将获得教育学二学位作为非师范生报考教师资格证的必备条件。为此，需要在师范院校招收第一学历非师范毕业生开展教育学二学位教育，学制全脱产两年。学生在两年内需要系统学习教师教育通识课程、学科专业课程、教学技能课程等，完成见习、实习、研习等必备实践环节以及毕业论文（设计），修满规定学分，可授予教育学第二学位。通过教育学二学位教育，可以有效解决非师范生教师核心素质和教学能力不高的问题，整体提升教师队伍建设水平。

4.适度提升教师准入学历层次要求，提高新任教师的质量和水平

学历是衡量教师专业理论知识水平、实践教学技能水平的重要依据，没有对较高学历要求的教师资格准入制度很难保证教师队伍的质量和水平。当前世界发达国家对教师学历的要求基本以本科学历为主，美国中小学本科学历教师已接近100%，具有硕士研究生及以上学历的教师也接近50%［7］。本研究调查显示教育行政主管部门对新聘任教师的学历，尤其是对具有硕士研究生学历教师的要求普遍偏低，这不利于构建一支高质量的教师队伍。事实上，高等教育普及化为提高教师准入学历要求提供了十分有利的条件，我国每年毕业的师范类本科生近70万人，但每年全国对基础教育阶段教师的需求却不到30万人，因而在供大于求的现实条件下，根据区域人才聚集的特点，适度提高教师准入学历要求，从以本科学历为主，逐步向硕士研究生学历过渡，这样才能逐渐从师资水平上保障基础教育的培养质量［8］。

5.建立教师资格准入的师德师风评价制度，加强对新任教师“德”的考察

十九大报告提出，“落实立德树人根本任务，加强师德师风建设，培养高素质教师队伍，倡导全社会尊师重教”。习近平总书记在多次讲话中也提到，教育是立德树人的事业，要把建设政治素质过硬、业务能力精湛、育人水平高超的高素质教师队伍作为人才培养的基础性工作。从本研究揭示的问题也发现，教师资格准入对教师“德”的重视程度还不够，在师范生人才培养过程中对“德”的培养环节重视不够，在教师引进环节也缺乏对“德”的考察。因而，可以通过建立教师资格准入的师德师风评价制度，加强对新任教师“德”的考察，而师德师风评价制度如何操作则可以从两个方面开展，一是在师范生人才培养中落实“一践行三学会”理念，通过课程目标达成-毕业要求达成-培养目标达成的支撑，从人才过程的各个环节培养有“德”性的教师；二是用人单位在教师招聘中通过档案材料、外部评价等方式，开展针对教师师德师风的考察。

6.完善政策性师资顶层设计，解决农村牧区优秀师资不足问题

政策性师资计划主要包括特岗教师计划和地方公费师范生计划，这两项师资计划在改善农村牧区师资队伍水平上发挥了重要作用。如，内蒙古通过制定加强师德师风建设、职称改革、县域内义务教育学校校长教师交流轮岗、公费定向培养师资计划和农村牧区义务教育阶段教师特设岗位计划等一系列措施，逐步解决了乡村教师“进得来、下得去、留得住、教得好”的问题，为乡村学校培养了一大批“一专多能”的优秀青年教师的。但是，特岗教师计划中存在的岗前培训制度不完备、缺乏必要的考核评价淘汰机制等问题，以及地方公费师范生计划中存在的财政统筹错位、培养规模较小等问题，仍然普遍存在于特岗教师计划和公费师范生计划的各个环节。那么，在开展政策性师资计划中，首先要基于实际开展调研，把握特岗教师计划和公费师范生计划中存在的问题，对政策施行效果做到心中有数和有的放矢；其次要在政策和制度层面做好顶层设计，教育主管部门要积极协调相关部门统筹解决财政问题、培训问题、评价考核问题、需求与规模问题等，为特岗教师计划和公费师范生计划顺利开展提供政策、制度和资金保障，使政策性师资培养计划能够真正发挥为农村牧区培养优秀教师的作用。

综上所述，边疆民族地区教育发展相对滞后，师资水平与发达地区相比还存在较大差距，如何提高边疆民族地区教师教育发展水平，让更多民众享受到优质教育资源，促进边疆民族地区社会经济发展，成为新时代教育脱贫和教育现代化建设的重要内容。那么，根据边疆民族地区实际情况对接国家教师资格准入标准，制定科学合理的教师资格准入制度，提高中小学教师素质，选拔更多更优秀的人才加入到教师队伍中来，成为从根本上改变民族地区教育水平落后局面的重要路径。