高校全预算绩效管理的思考与研究

刘永会 武余文

摘 要：高校预算绩效管理是政府绩效管理的重要部分，注重产出，讲求效益。全预算是指全方位、全过程、全员参编与执行的预算模式。预算绩效管理在关注预算投入的同时，更加注重预算产出，将绩效目标设定、绩效跟踪、绩效评价及结果最终纳入到预算编制、执行、考核的全过程，提高预算资金的效率、效益。目前高校预算现状更加注重预算分配，而轻预算执行和考核，绩效跟踪、绩效评价环节薄弱。高校绩效预算应从资金源头开始，分析高校资金来源及资金性质、梳理预算编制思路、设定预算绩效指标体系、利用信息化系统、配套绩效考核和应用的政策、探索建立有利于高校特色发展、提升办学质量的预算绩效管理办法。

关键词：高校 预算绩效管理 制度体系

中图分类号：F233  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）10-088-02

一、引言

党的十九大报告明确提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的要求。2018年9月中共中央、国务院下发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，明确指出全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代化财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措，在构建全方位预算绩效管理格局、建立全过程预算绩效管理链条、完善全覆盖预算绩效管理体系，健全预算管理制度、硬化预算绩效管理约束等方面提出了具体要求，这表明预算绩效管理已从部门推动上升到国家层面。高校是政府绩效管理的重要部分，且又是一个相对独立而机构健全的事业单位，单位内部资金的划拨及执行缺乏市场监督，因此，实施全面预算绩效管理将会更好地規范高校资金运行，提升资金使用效益，促进高校发展。

二、某省高校预算管理现状分析

（一）高校资金来源及经费性质分析

财政拨款收入、事业收入为高校收入的主要来源，某省省属高校收入来源则以财政拨款收入、事业收入为主，占总收入的96%之多，其中财政拨款收入占71%，事业收入占25%，其他各类包括：上级补助收入、附属单位上缴收入、经营收入、非同级财政拨款收入、经营收入、其他收入等占总收入不到4%。而财政拨款中，人员经费占37%、公用经费占11%、专项经费占52%左右，对比收入来源及经费种类，高校经费来源单一，公用经费占比较低，项目经费占比大，学校自主创收能力差，地方财政吃紧的情况下，高校总体经费短缺，人员经费逐年增加，公用经费严重不足。

（二）高校预算的编制方法的局限性

高校预算的编制方法多采用增量预算法，以历年实际支出为基础结合本年计划，延续多年来保人员经费、保基本运转、保教学科研的预算思路编制预算，根源在于学校经费不足，预算编制也是从基本保障为切入点，根据最终剩余经费考虑学校的发展战略问题。由于公用经费拨款占总拨款比例低，学校其他资金来源紧缺，用专项资金弥补公用经费是解决学校基本运转的主要途径，所以在学校战略发展等问题上不能做到专款专用，虽然强调财政资金的使用效益，但未落实健全项目资金绩效的长效机制。

绩效预算意识淡薄。预算一般由财务人员编制，没有做到全员参与，预算绩效管理人员稀缺，预算绩效管理宣传和培训力度不够，绩效理念尚不成熟，绩效管理体系不够健全，未将绩效目标申报前置于预算编制，预算重在资金划拨层面，预算导向性不强，教学院系在人员经费方面没有自主权，人员经费和公用经费未实现绩效考核。

（三）预算执行过程监督缺失，绩效预算管理很难实现

由于长期资金紧缺，预算没有全员的参与，导致项目经费未能做到精细化，预算上报项目与预算下达项目严重缺失，虽然预算上报时有虚报或预算资金夸大等情况，但由于资金限制，预算重点放在了基本保障方面，对项目只是象征性的预算，忽视项目经费重要性，预算公开程度不够，只限于文字性说明，因此不能做到预算执行过程的全面监督;业务范围未能全面覆盖，预算缺失及漏项导致预算执行缺乏严肃性;预算执行过程中无法做到全面跟踪，预算的绩效评价就无法根据预算设定的目标和实际结果测评。绩效考核很少涉及全员职工，造成预算的公众关注度不高，反而减少了预算执行的监督行为。重预算指标的下达，轻预算执行的绩效评价，没有清晰的预算编制和执行主体责任。

（四）绩效目标模糊，指标设计不够科学

高校长期以来依靠财政拨款和事业收入资金维持运行，绩效管理滞后。近年来政府大力要求绩效管理，并且将绩效管理及考核结果纳入财政拨款中，直接跟高校的收入挂钩，高校才开始被动绩效，预算绩效管理起步晚，绩效模式处于探索阶段，绩效目标及指标设定与实际工作不相结合或者直接将当地政府的绩效目标指标拿来使用，导致绩效考核结果与实际工作成绩不符，各部门对绩效有抵触情绪，因此完善绩效目标及指标设计，健全绩效管理制度尚需时日。

三、构建高校预算绩效管理制度体系

（一）依据政策，制定科学的预算制度

2018年12月中共中央、国务院印发了《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对前面实施预算绩效管理进行统筹规划和顶层设计，要求深化预算管理制度改革、优化财政资源配置、提升公共服务质量、提高财政资金使用效率，需进一步加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，凸显预算的导向性。一是科学设置预算体系。规范高校预算管理，根据资金用途明确划分预算经费属性，分清财政、非财政、基本、项目、预算预备金等属性。科学确认收入，分清经费来源，做到专款专用。二是强化预算约束力。严格项目预算立项、可行性论证、经费预算和实施方案等环节的审核，落实各单位的预算编制和执行主体责任。坚持先有预算、后有支出的原则，杜绝无预算、超预算支出。规范预算预备金使用流程，维护预算的严肃性和刚性约束力。

（二）预算绩效目标设定

单位整体支出绩效评价采取打分评价形式，满分为100分，各部门可根据指标的重要程度确定各项二、三级指标的权重分值，各项指标得分加总得出该项目绩效评价的总分，各项指标得分最高不能超过该指标分值上限，原则上一级指标分值统一设置为：预算执行率10分、部门管理指标20分、履职效果指标50分、能力建设指标10分、服务对象满意度指标10分，二、三级指标权重分值由各部门根据指标重要程度、项目实施阶段等因素综合确定。

单位整体支出绩效评价结果，应根据部门本级和所属单位整体支出自评情况分析，定量指标和绝对值直接累加;相对值按照所有部门排名，设定平均值，按临界比值法分出高、中、低采用CR值;定性指标根据指标完成情况分为：全部或基本达成预期指标100%～80%（含）、部分达成预期指标并具有一定效果80%～60%（含）、未达成预期指标且效果较差60%～0%三档计算，汇总时对分值加权平均计算。

（三）完善绩效评价流程

绩效目标设定、预算执行监控、绩效考核评价、评价结果应用等各环节需有效衔接。一是学校应赋予学院资金使用自主权，如人头经费直接下拨学院，让绩效实施落到实处，绩效考核有抓手并且考核结果直接体现在个人收入中，让全员重视绩效。资金使用部门根据实际工作及管理中的问题制定科学合理的绩效目标，财政部门直接制定的绩效目标可能背离实际工作。二是在设定科学的绩效目标后，加强预算执行的监管，倡导勤俭节约，坚持从严从简，厉行节约，降低公务活动成本，加强办公费、印刷费、差旅费、交通费、劳务费和物业管理费等公用经费管理，严控“三公”经费、会议费、培训费等支出。严把财务报销审核审批关，确保报销事项合法、合规、真实，审批人（部门负责人、职能部门）要对照预算，严格审查审批事项所列的经济内容、资金渠道、报销标准、报销时效，确保经济活动内容真实，资金渠道合理、报销标准合规、报销时效及时，建立预算执行监督检查长效机制。科学安排财政资金支付进度，对部门基本预算及项目经费按财政考核节点分批下达，确保国库资金预算执行的均衡性和时效性，提高资金使用效益。三是按年完成预算绩效评价，对照年初绩效目标，考核当年预算完成情况及工作成效，做到客观公正，得出绩效值。四是将绩效值应用与第二年的预算中，形成良性互动的预算绩效管理模式，提高资金使用效益，提升高校服务质量。

四、实施专项资金预算绩效管理的思考和建议

实施预算绩效管理是一项长期的系统的工程，任务重、难度大，需转变思想，实现“要我有绩效”向“我要有绩效”转变。

（一）完善绩效管理制度

高校需全面实施预算绩效管理，构建全方位、全过程预算绩效管理体系，修订完善绩效预算指标体系，积极探索部门预算定额分配机制，做好重大项目绩效目标设定和绩效自评工作，提高预算编制的科学性、准确性和完整性。建立绩效评价结果与预算编制、执行和调整挂钩的激励约束机制。将绩效管理贯穿整个财政支出项目全过程，完善事前评估、决策流程，特别是项目立项和项目资金重大支出前的评估、决策流程，并妥善保存相应资料备查。既有利于同项目产出比较对照，也便于今后同类型决策的参考。

（二）科学制定绩效目标

绩效目标是为评估者和被评估者设定的评价标准。绩效目标是有效绩效管理的基础，绩效目标是否达成、达成程度如何，必须有可以准确判定的、便于测量、不易产生争议的尺度标准和测衡办法。高校将在今后项目绩效目标的制定中，多采用定量指标，少采用程度副词，方便衡量绩效产出。根据学校实际工作和发展重点，不断修订绩效指标及目标设定，全员参与目标设定，理解目标，吃透目标，才能更好地落实目标。

（三）加强项目绩效评价

高校应在具体业务和财务管理中，对项目预计产出建立具体的质量要求或标准，为保证产出的质量，并定期根据要求进行中期、末期监督检查，保证项目顺利推进以及项目产出质量合格，对财务方面定期进行项目财务支出审计、检查，保证财政资金使用合理合规。高校可以引进第三方机构参与评估绩效管理评价，建立专家咨询机制，搭建社会公众参与绩效管理的平台，自觉接受社会各界监督，将绩效评价结果应用到预算中，在资金划拨中及全员的奖罚制度中体现绩效评价结果，營造“将绩效、用绩效、比绩效”的良好氛围。

[基金项目：甘肃省教育厅项目“内部控制视角下高等学校财务风险及其防范研究”]

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（作者单位：陇东学院计划财务处 甘肃庆阳 745000）

[作者简介：刘永会（1983—），男，汉族，区域经济学硕士，陇东学院计划财务处会计师;武余文（1978—），男，汉族，陇东学院高级会计师。]

（责编：芝荣）