我国政府引导基金的机制创新研究

苏立军

摘 要：近年来，我国政府引导基金进入飞速发展阶段，推动了财政资金改革的进一步深化。然而，在实际发展过程中，政府引导基金同样暴露出了一些问题，如基金运营效果政策性影响与商业目标协调之间的冲突、吸引社会资本的进入制度相对滞后，以及现行绩效考核制度不完善等。基于此，文章对政府引导基金发展现状进行分析，并提出了几点关于政府引导基金機制创新方面的建议。

关键词：政府 引导基金机制 创新 策略

中图分类号：F810

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2021）10-015-02

近年来，我国经济社会得到了飞速发展，社会矛盾也有了深层次地转化，“依靠创新推动实体经济高质量发展，培育壮大新动能”已成为全社会的共识。在这一背景下，政府引导基金整体机制的不断创新成为了现代化经济建设的关键任务之一，“创新”已经成为政府引导基金发展的主要命题和方向。作为结合政府作用和市场制度的主要创新模式，政府引导基金是推动财政资金深层次改革的重要举措，其主要用于支撑主要产业的发展，在提升其驱动发展方略创新能力的同时，提升供给系统质量。笔者在本文中拟对政府引导基金发展现状进行分析，并对如何加大政府引导基金机制创新的力度提出几点建议。

一、我国政府引导基金的发展现状

（一）政策、商业目标之间的协调矛盾

在实际运行和管理的过程中，就资金来源这一角度而言，政府引导基金具有一个明显的矛盾点，也即政府财政资金与社会资本之间存在着不同的利益追求。作为一个扶持性基金，政府引导基金的首要目标并不是追求盈利，而是基本属于保本微利，在不受损的基础上获得微小收益即可;就引导基金的社会入股而言，其完全由相关创投机构进行管理与招募，在承担较大风险的情况下，社会资本对其有着获得理想投资回报的诉求。由此可见，社会资金与财政资金在追求盈利层面、承担风险层面等均具有着明显差异，这就会无法避免地出现矛盾与冲突，而在此种矛盾的约束下，会对风险投资的灵活性有所限制，对于政府引导基金的长远发展极为不利，会极大地影响其整体运行效果与投资质量。无论是在选择投资项目、投资金额，还是在投资收益、投资方向以及风险控制等方面，都存在着很大的目标协调问题，甚至会导致投资机构的管理难度增加，造成基金的激励作用难以发挥。

（二）对社会资本吸引力不强

政府引导基金能够发挥其作用的一个关键环节，就是其能否引入社会资本。对于社会资本的引入而言，一方面，政府牵头可以起到一个良好的示范作用;另一方面，基金投资要确保社会资本投资群体的经济效益，如果得不到预期经济效益，社会资本对于扶持区域发展也就不会产生多大兴趣。从目前来看，政府引导基金大部分都是依靠政府财政与当地企业支持的，由于其对于资金的制约条件很多，如果本地投资项目不足，很容易出现无项目可投的尴尬状态，或者投资项目难以获得理想的回报。显然，这会降低社会资本对于参与政府引导基金的兴趣和热情。此外，在实际运作过程中，政府引导基金存在不少让社会资本望而却步的问题，如管理制度不完善、管理模式相对混乱、政府部门越位管理等等，这些显然都不利于政府引导基金的长期发展与可持续发展。

（三）基金运转机制与绩效考核系统有待完善

在政府引导基金政策制定过程中，一般都会对商业性质的风险投资机构进行筛选，并由选定机构负责基金的日常运行和管理，无论是政府相关部门还是基金管理机构，一般不会对正常的商业风险投资工作进行干预，主要还是依靠市场来调节。但是，在实践运行过程中，政府部门普遍存在着干预政府引导基金运转的情况，相关部门曾在2016年对百余政府引导基金进行了抽查，结果并不乐观，有将近五成的基金管理机构由政府直接指定，只有不足一成的基金由市场调节，遵循着专业化、市场化的原则运转。显然，如果政府部门过度参与，必然会对政府引导基金的运行效果产生直接影响，甚至滋生大量的贪腐情况，十分不利于我国政府引导基金的长远、可持续发展。此外，关于政府引导基金的绩效考核系统尚不完善，尤其是在投资后的监管工作方面，个别基金还存在着很大的漏洞。

二、对于我国政府引导基金机制创新的几点建议

（一）完善政府引导基金的政策环境与整体规划

1.从整体上治理整合。对于各区域政府引导基金的开展情况，相关部门要担当作为，实干苦干，“俯下身子”进行全面考察，要促进各层引导基金实现快速整合与统筹，解决资金分散化及重复投向问题，促进基金之间产生合力，事不畏难，责不避险，坚决守住不发生系统性风险的底线，强化制度约束和绩效管理，确保政策目标的有效完成。针对政府引导基金的不同种类与级别，要合理制定准入制度与门槛，对基金投向和规模要加强管控，如此才能有力推动政府引导基金的有序发展。另外，在制定政府引导基金退出制度时，要做到未雨绸缪，提升保障与服务功能，在逐渐优化已有资本市场层次结构，给基金退出营造合适的金融环境的同时，要对股权转让二级交易市场的建设深思熟虑，要不断拓展符合市场发展规律特征的新型资本退出路径。因此，笔者认为，应在股权投资比较发达的大城市，比如，上海、北京、广州、深圳等大城市开展试点，逐渐累积经验。

2.推动市场与政策的统一。李克强总理在2021年政府工作报告中指出：“要更好地发挥多层次资本市场作用，拓展市场主体融资渠道。强化金融控股公司和金融科技监管，确保金融创新在审慎监督的前提下进行。”就政府引导基金而言，只有实现政策目标和基金回报直接的均衡，才能助力其长期、稳定的发展。首先，在基金设立之初，就要兼顾市场与政策，要确保基金的市场化运转，而不是单由政府政策推动，这样才能有力避免政府引导基金出现难以为继的情况。其次，政府在基金的运转过程中，既要做好前提布局工作和过程监督管理工作，还要保障不越位管理，要“防患于未然”，增强忧患忧患意识，确保基金维持市场化的原则运行，对于日常的基金管理与投资运行都要交由专业基金管理机构进行。第三，合理调节限制政策，压实各方责任，完善基金投融资结构。

（二）进一步完善政府引导基金运行管理制度

1.吸引社会资本参与。第一，积极建立风险补偿和退出机制。在社会资本加入之初，政府就要对其做出退出承诺。若基金运行成功，政府要以优惠费用将部分股权转让给社会资本，以表明政府引导基金的设立目的是为了更好地推动社会经济的良好发展，而不是追逐资本盈利;若基金运行不成功，要由政府和社会投资人双方面承担损失，尽可能地给与社会投资人一定的风险补偿，比如，在一定的条件下，政府可以承诺社会资本“亏损保底”，确保其不会出现过大的经济损失。对于基金管理机构，政府部门要确保其具有良好资质，并设置进入门槛，如社会资本的引入数额等，在相同资质下，引入社会资金最多者中标。第二，政府引导市场运行制度。对于母基金，相关机构可以独立设立事业法人，只负责前后两端，并对投资方向与投资方案进行合理的掌握与审定，不对参股成立的子基金的市场运行过多干预，在部署子基金的组织结构方面，建议使用有限合伙机制，将市场经济的作用真正发挥出来。

2.建立健全基金绩效评价制度。就政府引导基金的绩效评价系统的建设而言，要结合内部控制和外部管理，建设一套覆盖并能够实时追踪、监控实现目标、运作状况、投资效果等全方位的考核体系。首先，要委派专员对投资决定委员会或者咨询委员会的决策进行旁听，对其中的问题及时发现、评价和反馈，促进内控质量的不断完善。其次，为确保评价过程的公平公正，要引入具备相关资质的第三方评价机构。第三，由于创投项目往往具有前期亏损、后期获益的特点，因而，为确保考核公平性，在年度绩效考核过程中，对于基金的绩效考核标准要根据不同投资阶段分别制定，要具备动态化特点。第四，要充分运用绩效评价的结果来推动政府引导基金的创新和改革，评价结果良好者，适当增加预算规模，并给对应管理机构发放绩效奖励。对于评价结果不佳者，要合理降低其之后的预算规模，并提出限期整改要求，如果整改不达标，则依法依规进行严肃处理。针对在操作过程中出现重大问题的基金，要根据政策、法律、法规切实从严从重进行处理，绝不放过一个坏人。第五，加快建立政府引导基金信用系统，如在全国统一的社会信用信息平台上录入基金管理者的信息，对他们进行严格监管与制度约束。

2.建立风险监测与预警制度。第一，对政府引导基金的发展规模与节奏要强化管控，严格预防隐性债务风险。大量经验表明，新产业投资、创投等风险较高，而政府引导基金的融资规模有限，因而不能成为主要融资渠道。政府引导基金可以通过适当让利等方式引入社会资本，依托于产业发展机会与商业化价值获取收益，但不可对社会资本以各种方式承诺兜底回购抑或是固定收益等，强化风险意识，严防地方政府可能增加的隐性风险。第二，要进一步完善资金管理系统，政府监管部门，基金管理公司以及托管银行等各个层面加大监管力度。作为托管银行，其主要责任就是依据项目投资规划与政府相关文件落实清算资金与保管资产等事务，以便隔离基金和管理基金的机构。第三，投资大规模亏损时，要根据应急决策流程，及时降低损失、规避风险，要对基金投资运行状况进行动态化的监控，及时预警、监督违规操作并及时整改。另外，要强调共同承担风险，确定的相关亏损资金需要出资方——政府与企业等共同承擔，因此，政府必须将财政出资作为承担风险的有限责任，从而避免政府引导基金在项目运行过程中发生的一系列道德风险。

三、结语

随着经济社会的飞速发展和进一步深化财税金融体制改革，我国政府引导基金已经呈现出阶段性发展态势，这也是我国在财政资金使用层面改革的一大趋势。笔者在阐述我国政府引导基金的发展现状和特征的基础上，分析了其中存在的一系列冲突、矛盾与发展问题，并尝试提出通过完善政府引导基金的政策环境与整体规划、完善政府引导基金运行管理制度等举措推动政府引导基金的机制创新，希望政府引导基金在未来可以更好地助力我国的经济社会发展。

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（作者单位：核建产业基金管理有限公司 北京 100037）

（责编：若佳）