长三角地区大城小镇互促共进机制及对策探讨

章胜峰 段文奇

摘要：推动和实现地理形态空间协同、经济形态产业协同和市场协同及社会形态治理协同，是我国区域发展的新取向。改革开放40多年来，我国城镇化的方针由“限制大城市鼓励小城镇”转变为“大中小城市协调发展”，城镇化历程从城市孤立分散发展、城市弱联系、城市群雏形走向城市群成熟形态。然而，在此过程中，需要解决空间上大城小镇分工体系不合理、经济上人口产业集聚发展协同不够和治理上“大小城市病”并存等问题。本文以长三角地区为例，运用多重协同理论和3D分析框架，探究大城小镇的互促共进机制。研究发现，只有开展近距离空间协同、高密度经济协同和浅分割治理协同，构筑“协同发展廊道”，做优都市核心区、做强组团城市、做实中小城市和做美新农村与小城镇，才能在都市核心区与边缘城镇互促共进中推进区域同城化发展，从而为大城小镇的协同发展提供典型案例和发展模式。

关键词：多重协同发展;大城小镇互促共进;长三角地区

中图分类号：F299.27    文献标志码：A    文章编号：1001-862X（2021）02-0068-007

改革开放以来，我国区域发展经历了效率优先兼顾公平的非均衡发展，保证效率注重公平的统筹协调发展，进入了提质增效兼顾公平的协同发展阶段，此时，如何构建大城市与小城镇互促共进机制来促使区域协同发展呢？长三角地区苏浙皖沪三省一市聚焦“高质量”和“一体化”这两个关键发展问题，依据厚重的历史积淀、多样的自然资源及敢为天下先的创业精神，通过地理形态空间协同、经济形态产业协同和市场协同、社会形态治理协同等多重协同，构建协同发展机制框架，形成制度体系。同时，通过发挥上海龙头带动和苏浙皖各扬其长的作用，加强跨区域协调互动，提升都市圈一体化水平;通过区域联动协作，城乡融合发展，发挥各地比较优势促进发展方式转变，以重塑经济地理格局。此间，面对空间上大都市与小城镇分工体系不尽合理、经济上人口产业集聚发展协同不够、治理上“大小城市病”并存等问题，进入城镇化后期的长三角，如何在多重协同视角下，依据3D（距离、密度、分割）与合作机制架构，以特色小镇理念和方法分块改造提升开发区和工业园区，促进地方产业转型升级，推进城市发展方式转变[1]，共建具有特色产业、美丽景观、人文底蕴、现代善治的现代化都市区，相应的理论研究和实践探索有待加强。

一、多重协同发展理论与我国城镇化政策演变

对大都市与小城镇协同发展问题研究，我们既要重视理论的渊源，又要关注城镇化的进程，还要有全球视野和历史思考，深入了解、深刻认识我国改革开放以来的城镇化变迁。

（一）多重协同发展理论在国外城市发展中的运用〓

协同发展理论源自德国物理学家哈肯1971年创立的协同论，该理论在区域经济学中的应用是指一个开放的经济系统在与其他经济系统之间存在交换或贸易的情况下，通过自己内部协同作用，自发地出现时间、空间和功能上的有序结构即区域经济系统的协同发展。[2]其核心思想是指任何复杂的自然或社会系统，当外来能量作用达到某种临界值时，子系统间会产生协同作用，从无序变为有序，相互协作完成某一目标。协同发展理论在全球城镇化实践中运用，表现为霍华德“田园城市”倡导的分散发展与布西耶“光辉城市”倡导的集中发展的不同城市化路径协同，形成以伦敦多中心组团式田园城市，纽约小汽车导向低密度格网式城市，莫斯科单中心圈层式城市为代表的城市形态模式。克鲁格曼从空间经济学领域对协同发展理论进行了丰富，提出单中心经济体只有在人口少于某个临界值时才能达到均衡，当人口增长超过临界点，新的城市就会出现，当人口继续增长超过下一个临界值，会出现更多的新城市，如美国的城市层级体系就是随着人口增长自发形成的。戈特曼把协同发展理论运用于城市群发展，将城市群的演化划分为城市孤立分散发展、城市弱联系、城市群雏形、城市群成熟四个阶段，成熟城市群各城市间形成了良好的协同关系，彼此有明确分工和紧密经济社会联系，共同构成有明显整体优势的有机体。西方发达国家的城市化过程也是区域与城市协同发展的过程，它促进城市的组团式发展与紧凑式发展有机结合，以破解空间无序蔓延的大城市病和资源使用效率低的小城市病，促进城市在经济高效、环境优美、生活宜居和社会公平基础上可持续发展。

（二）国内有关城镇化多重协同的理论研究

国内城镇化进程中协同发展理论研究主要体现在空间协同、经济协同、治理协同等方面。从空间协同看，柴攀峰等认为，协同交互作用使城市群系统形成自组织结构，由无序到有序、低级有序向高级有序演化，像长三角这样由单中心向多中心演化的城市群，可通过组团式协同向更为有序的宏观自组织结构演化。[3]邹军等认为，城市群进入成熟阶段，共同的发展诉求、目标、价值导向逐渐形成，城市个体利益价值导向被城市群整体价值所取代，城市间空间联系从协调向协同发展迈进。[4]王振认为，协同发展是在一个区域大板块中，各具特色和优势的不同城市，通过功能合理分工和合作共赢的协同机制，调动各地区积极性，在多个增长极和创新源带动下，缩小地区差距，实现共同繁荣。[5]从经济协同看，王维国认为，区域协同的统一合作性、共生整合性、资源互利性使得协同具备正外部性，最终形成资源整合效应。[6]劉美平认为，区域协同能促进要素自由流动、市场融合、贸易开放，具有缩小贫富差距的社会效应。[7]薛艳杰等认为，在区域系统演进中，当一个区域的人口集聚、产业发展、资源和环境承载力达到某个临界点时，原有的发展平衡会被打破，需要与其他区域协同建立新的平衡来实现再发展。从治理协同看，银温泉等认为，我国实行财政“包干体制”和相应的激励机制，促使地方政府为本地发展进行重复建设和地方保护。[8]皮建才认为，在GDP考核的压力下，地方官员会采取以邻为壑的战略，发达地区倾向控制市场，欠发达地区倾向控制资源，从而形成“囚徒困境”，地区间关系表现为竞争而非合作。[9]综上，城镇化到了成熟城市群阶段，多重协同应以跨行政区的整体利益最大化为目标，研究不同层级的政府、市场和社会间如何建立良好关系，促使地区间有序竞争和协同发展。

（三）多重协同理论框架与我国城镇化演化 我国的城镇化过程也是区域协同发展的过程，本文运用多重协同和3D（距离、密度、分割）与合作理论，以长三角地区为案例，依据区域特性特征，构建协同发展矩阵式框架，如表1所示。探讨区域城镇化如何从孤立无序走向关联有序，实现大城小镇互促共进的协同发展。

改革开放以来，我国城镇化可分为四个阶段。一是城市间孤立分散发展阶段（1978—1996年）。该阶段国家实施“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市，大力发展小城镇”方针，农民进小城镇务工经商，城乡分割的二元体制被打破，城镇间由孤立分散走向弱联系。二是城市间弱联系阶段（1996—2005年）。1996年我国城镇化方针由“限制大城市鼓励小城镇”向“大中小城市协调发展”转变。大城市因基础设施完善、商业环境好、教文卫设施全，大量吸引劳动力和资本。小城镇因基础设施和公共服务缺乏，对人口和企业吸引力弱。1996—2005年我国小城镇占城镇人口比重减少了6个百分点[10]，出现“大城市挤破头，小城市无人留”现象，城市间协调性不佳。三是城市群雏形阶段（2005—2017年）。2005年我国“十一五”规划将“城市群作为推进城镇化的主体形态”纳入国家战略，形成了19个联系密合作深的国家级城市群。四是城市群成熟阶段（2017年至今）。该阶段随着我国社会主要矛盾转化，市民对美好人居环境和生活品质需求与城市发展不平衡、管理不精细和服务不便捷的矛盾成为城市主要矛盾。国家按近距离、高密度、浅分割、深合作的要求解决该矛盾，推进城市群向注重一体化规划建设的都市区发展。

（四）多重协同理论在长三角地区的实践

长三角地区的协作始于1982年“以上海为中心建立长三角经济圈”的探索，它几乎与改革开放同步，至今已走了39个年头。1992年以来苏浙沪14城市（1996年泰州、2003年台州加入共为16城市）自愿组成新的经济协调组织，每两年举行一次正式会议，开展平等协商与区域合作。2008年国务院关于推进长三角发展的指导意见，将长三角协作范围扩大到江苏、浙江全省和上海市。2010年长三角城市经济协调会吸收盐城、淮安、金华、衢州、合肥、马鞍山等6个新会员，协调会成员增至22个，2013年吸收徐州、芜湖、滁州、淮南、丽水、温州、宿迁、连云港等8座城市为新会员，协调会成员扩容至30个。2016年国务院批准的《长江三角洲城市群发展规划》将长三角范围调整为苏浙皖沪三省一市的26个中心城市，形成“一核五圈四带”空间布局，并将其战略定位为亚太地区重要的国际门户、全球重要的现代服务业和先进制造业中心及具有较强国际竞争力的世界级城市群。城市群在上海龙头的带领下协同发展，加速提升我国的国际竞争力和经济国际化程度。长三角作为基于行政区划又超越行政区划的经济地理空间，其协同发展是一项涉及多领域、多环节的艰巨系统工程。2019年国务院颁布实施《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》将长三角范围扩大为苏浙皖沪全域并上升为国家战略，拥有2.2亿总人口的新长三角区域，正以高质量一体化为目标，坚持以人为本，遵循城市和城镇化发展规律，按照城镇合理布局的空间协同，产业合理分工、市场一体化发展的经济协同，政府通力合作的治理协同，推动形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

二、长三角地区大城小镇联动发展中存在的问题

长三角城市群作为一个经济地理空间，其大城小镇联动发展遵循一定的演进规律。首先，城镇间孤立分散发展的县域城镇化，形成散布式的泛城市化格局;其次，以产业集群促使相邻城市组团发展，形成城市群雏形;最后，通过一体化规划推进城市群向大都市区迈进。当然，在演进过程中，由于城镇间的空间、产业、市场与治理协同发展不够，长三角城市群的大城小镇联动发展过程仍存在着大城市人口拥挤、资源紧张、房价高企、交通拥堵、环境污染与中小城市承接产业转移能力弱、功能性萎缩等“大小城市病”问题。

（一）城市间联系较弱的空间协同诱发县域城镇化的“小城市病”

1978—1996年长三角地区的城镇化呈现出城镇间由孤立分散变为弱联系的县域城镇化特征。从空间协同机制看，县域城镇化的空间演进表现为城市化的第一动力——农村剩余劳动力大量地向乡镇企业集聚，使具有区位优势的县城和中心镇规模扩大，经济集聚形成块状经济（专业化产业区）与专业市场;经济集聚作为城镇化的第二动力又刺激人口集聚，并与第一动力交互作用，使城市化率不断提高。[11]此间，长三角南翼的浙江城市化水平由1978年的14%提高到1998年的36.8%，年均增长1.14个百分点。以浙中金华为例，城市间联系较弱的空间协同机制诱发了县域城镇化，各县依据不同资源禀赋和比较优势，发展特色鲜明的块状经济，如义乌小商品、永康小五金、东阳建筑木雕、兰溪纺织等，形成以县域为单位分散式的泛城市化格局，提高了城市化率。不过，就长三角地区空间协同看，该区域虽然成立了统筹推进一体化发展的国家层面协调机构，但跨界的空间协同是一个不断博弈的过程，各方在博弈中会不断产生矛盾。此时，由产业分工、资源共享、生态统筹、利益均衡构成的市场力量，在城市群发展中未发挥主导作用，城市间合作大多由政府协调机构推动，当涉及各自核心利益冲突时，地方保护主义会抬头，相关合作议题只能浅表性实施，难以实质性推进，大城小镇难以协同发展。上海与南京、苏锡常、杭州、宁波、合肥等五大都市圈的核心城市吸引人口、集聚产业能力强，规模扩张速度快;县城等小城市对人口和产业集聚能力弱，诱发了资源利用效益低、人口凝聚性差、基础设施薄弱、环境污染严重的“小城市病”。

（二）城市间产业布局雷同诱发城市群经济疏密不均

21世纪初起源于上海的“工业项目向园区集中、农民居住向中心村和小集镇集中、耕地向规模经营集中”的“三集中”政策，在苏浙皖得到仿效和推广。随着城市化战略和“三集中”政策的实施，苏浙皖在资源缺乏的条件下起步，各地基于产业链上下游的企业间合作增强，产业集群由松散走向紧密，人口和生产力布局逐渐优化，个体工商户、专业化市场、地方政府三者互动，形成特色产业群与市场群，推动孤立分散的县域城镇化向聯系渐强的城市群雏形转型，不过不同地区的经济密度有别。就经济协同看，都市圈内核心区与边缘城市人口与经济集聚方式不同，但由于产业分工布局规划不清晰，各地区产业发展导向趋同，同质竞争较普遍。各地规划定位时都聚焦高端和热点的战略性新兴产业或现代服务业，整个区域未形成合理的产业分工体系，造成无序竞争和重复建设。[12]由于城市间竞争力不同，核心城市与边缘城市的经济疏密不均，长三角城市群早期的核心区16城，21世纪初至2014年底人口高度集中于首位大城市上海，上海人口占总人口的22.02%，首位度及首位城市人口集聚度相对于2000年均有上升。从2019年长三角五大都市圈相关经济指标的3D（距离、密度、分割）分析来看，如表2所示，各都市圈组团城市间距离近，核心区即首位城市辖区多、面积大、竞争力强，GDP占比都在50%以上，超过人口和土地的占比。首位城市经济密度高，人均创造财富能力和区域带动力强，边缘城市的经济密度低，带动力弱。[13]

（三）城市间地方保护与市场分割诱发制度性交易成本高企

市场协同是空间和产业协同在地理和经济上的表现形态，地方保护与市场分割是市场一体化的制度性障碍。从长三角一核五圈8个核心城市内部看，如表3所示，1978年8个城市的地区生产总值为442.72亿元，首位城市上海以272.81亿元占61.61%的绝对优势，第二位城市南京与其相差53.84个百分点、238.39亿元，第三位与第二位相差0.56个百分点、2.52亿元，其他城市间的差距也都在5亿元以内，GDP最低城市合肥在8市中占比2.84%;到2019年上海地区生产总值在8市中占比降到29.9%，第二位城市苏州与首位城市相差14.81个百分点，第三位与第二位城市相差3.03个百分点，其他城市相差多在3个百分点以内，GDP最低城市常州在八市中占比5.81%。这表明改革开放以来，长三角地区随着劳动力、土地、技术和金融资源的市场流动加快，城市间发展差距逐渐缩小，不过由于历史形成的地方保护的制度性障碍，市场分割虽程度降低但仍然存在，城市间空间和产业协同性有待加强;各地经济规模至今仍有明显梯度差异，资源要素一体化需进一步提高。[14]

需要强调的是改革开放以来我国实施分税制和“GDP政治锦标赛”等地方分权体制，地方政府间竞争加剧，加深了市场分割，加大了地方保护力度，市场主体交易成本高企。为此，需要制定合适的竞争政策，营造良性的竞争环境，建立大尺度的区域统一市场，降低交易成本，推进长三角大城市群通过资源要素一体化，实现高质量发展。[15]

（四）政策缺乏协同和各自为政诱致城市群协同治理水平较低

城市群是城市化发展到较高阶段形成的新经济地理单元，各区域和城市单元有明确功能分工。根据《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》肩负引领我国区域与城乡一体化、绿色化、智慧化和国际化发展的长三角城市群，上海将打造国际经济、金融、贸易、航运和科技创新等5个中心，江苏要打造先进制造业基地，浙江要打造数字经济高地，安徽要打造科创策源地和绿色发展样板区。然而，与世界一流城市群相比，长三角城市群存在内部分工不明确、政策协同性不佳等问题。从职能分工来看，像纽约这样的世界级城市群，各城市产业定位明晰，形成错位发展格局，纽约是金融、贸易和文化中心，费城是制造业基地，波士顿是文化名城，华盛顿是政治中心，而长三角城市群则存在空间与产业统筹布局不足，单个城市追求大而全，产业现状同质化、同构化明显，同类性质的产业园区重复建设，无序竞争。从治理协同看，大中小城市协同机制未形成，“大小城市病”并存。一方面是大城市病严重，如长三角首位城市上海，废水、废气排放量比较高，区域环境联防联控覆盖面比较窄，协同治理机制尚未建立;进城人口增加但难以市民化、房价高企、交通拥堵等大城市病未缓解。另一方面是功能性不足的小城市病显现，如浙江的温州和金华，县域经济各具特色但规模偏小，都市区的发展优势不明显，产业布局和城市建设均存在趋同和模仿问题;生产生活方式的现代化推进缓慢，资源配置使用效率低、人口集聚难、产业发展慢、就业不充分。[16]

三、健全多重协同机制，推进大城小镇

互促共进的对策建议

进入城市群成熟阶段的长三角地区，各地通过构筑“协同发展廊道”，在大城小镇互促共进的探索中形成了区域协同发展新模式。对此我们要坚持以人为本的发展理念和人民城市为人民的发展思想，依据3D（距离、密度、分割）与合作理论框架，发挥多重协同机制的作用，对大城小镇协同发展提出以下对策建议。

（一）建立近距离空间协同机制，以此优化都市区和小城镇布局。在城市群空间范围和城镇体系结构中，深化都市核心区与边缘中小城市间的分工协作，完善交通通讯等基础设施，缩短时空距离;实现贸易自由化、降低关税税率、实现通关便利化，缩短非物理距离，达到空间形态优化。就城际空间协同来看，长三角地区要按同城化生活要求改善城际交通基础设施和组织管理，实现内部高铁、地铁、公共交通有效衔接，空港、海港、陆港一体化，打通断头路，实现城市间公交“一卡通”;通过构筑“综合交通廊道”把组团城市和中心镇串珠成线圈，优化城市群“群集”建设高质量一体化发展的大都市圈，建设全域同城化生活圈，实现包容性增长，让居民拥有分享城市化成果的均等机会——在最能发挥自己潜力的地方获得就业机会和同质的公共服务，积累财富和储蓄。就五大都市圈协调联动看，要推动上海与苏锡常都市圈联动，构建上海大都市圈;加强南京都市圈与合肥都市圈协同发展，打造东中部区域协调发展的典范;推动杭州都市圈与宁波都市圈緊密对接、分工协作，实现杭绍甬一体化。就各省市内部协同来看，要对接都市圈建设卫星城镇，做美新农村和小城镇，提高资源使用效率，降低生活成本，减轻环境污染。总之，各地要依据《长江三角洲城市群发展规划》这一上位规划制订自身规划，用城乡融合发展促进空间格局优化的特色小镇创建理念，推进供给侧结构性改革，推进城市群内部合理布局，促使大城小镇互促共进，实现近距离空间协同和可持续发展。[17]

（二）形成高密度产业协同机制，通过经济协同做强核心区和组团城市。长三角一体化领导小组要根据苏浙皖沪比较优势，制定产业总体发展战略和产业指导目录，发挥各地比较优势，协调跨地区产业基地布局和产业政策，避免产业布局雷同，推进产业转型升级，提高都市区人口密度和经济密度。上海围绕“五个中心”建设和有国际影响力的服务、制造、购物、文化“四大品牌”创建，谋划产业升级提升区域服务功能;江苏发挥制造业发达、科教资源丰富、开放程度高的优势，打造科技产业创新中心和具有国际竞争力的先进制造业基地;浙江发挥数字经济领先、生态环境优美、民营经济发达的优势，打造全国数字经济创新高地和绿色发展标杆;安徽发挥创新活跃强劲、制造特色鲜明、内陆腹地广阔的优势，打造具有重要影响力的科技创新策源地和新兴产业集聚区。合肥、南京、苏踢常、杭州、宁波等五大都市圈，要识别各自比较优势，将其作为提高都市圈生产率的关键依据，坚持错位发展，加快整合重组，形成产业协同格局;都市圈各组团城市要衔接好产业政策，有效避免产业同构和重复建设，要发挥各自比较优势，延伸产业链，提升价值链，扩大产业规模，优化产业结构，提升空间效率;长三角四条发展带上27个中心城市要构筑高密度产业发展“协同廊道”，集聚创新要素，促使经济发展由要素驱动、投资驱动向创新驱动转换，使经济产出、生产效率在同样的劳动投入、土地利用和资本积累条件下得到更快增长，使城市发展方式由粗放蔓延向集约紧凑转变，做强核心区和组团城市，提升中心城市首位度。[18]