基于基准管理理论的公园绿地评估指标体系建构——以济南旧城区为例

芦 爽，于传国，赵 健

(1.天津大学 建筑学院，天津300071；2.济南市规划设计研究院，济南250101；3.山东建筑大学 建筑城规学院，济南250101)

公园绿地是城市绿地系统和人居环境的重要组成部分，具有重要的社会、经济和环境功能[1].然而在快速城市化背景下公园绿地的发展空间受到前所未有的压力，城市发展与绿地建设的平衡关系受到威胁，严重影响人民群众对更高质量生活环境的追求[2].为客观评估公园绿地规划建设的真实情况，构建行之有效的公园绿地评估指标至关重要.本文通过分析公园绿地指标存在的现实问题，以济南旧城区为研究对象探讨运用基准管理理论构建评估指标体系的方法，旨在为公园绿地管控工作提供科学依据.

1 公园绿地评估指标的现实困境及理论研究

1.1 公园绿地评估指标的现实困境

1) 管控不完全.城市绿地系统领域内的三大基本指标——“绿地率”“人均绿地面积”“绿化覆盖率”，是被公认行之有效的绿地规划控制指标，然而在当下城市化转型提升以及人民群众对于公园绿地等生活设施有更高需求的背景下，笼统概括“绿地”而不区分“公园绿地”的概念，将三大指标置于城乡规划管理和生态园林管理之间的模糊地带，导致生活性内容的引导过于空泛，以及城乡规划领域对公园绿地的管控不清晰.

2) 量标不精准.指标数值量标不精准会较大影响公园绿地建设的科学评估.绿地率、人均绿地面积指标的数值衡量标准为10年前国内660个设市城市的绿地统计数据，而我国在10年之间的城市发展背景、动力及水平变化较大，作为当下公园绿地的衡量标准具有一定滞后性；且数值参考来源仅限于国内统计数据，缺少面向世界的多样性视野，较为片面；另外我国幅员辽阔，城市间差异性较大，不够精确.

1.2 公园绿地评估指标的理论研究

关于公园绿地指标管控的学术研究较多.有些学者的成果集中于制定一套多维度的指标体系，指标内容涵盖城乡规划各个领域，如周聪惠从公园绩效的概念出发构建了功能运行绩效和空间结构绩效两个层面的指标体系[3]；杨文越等将固碳释氧指标、景观格局指标、绿视率等指标纳入绿地指标体系[4]；方可等也创新性地建立了由近年实施情况、可达性、年龄分布等指标组成的多层评价体系[5].而有些学者则摒弃复杂的指标体系，肯定以“三大指标”(绿地率、人均绿地面积、绿化覆盖率)为代表的传统指标，解决传统指标存在的问题，为城市绿地规划管理提供实用建议，如李悦等指出绿地管控部门及绿地规范标准的指标统计口径不一致易引起误差[6]；邢琳琳等则基于绿地率与人均公园绿地面积的发展演变，指出两个指标失调严重并且城市间存在明显差异[7]；周筱雅等也通过研究人均公园绿地面积指标在我国各规模城市之间的分布规律提出应差异化制定指标[8]；雷芸则通过与国外指标比较的方式，针对“人均公园绿地面积”指标应从社区和城区两个层面进一步细化[9].

以上研究成果提供了多元研究视角，但仍然没有很好地回答公园绿地指标在上述现实困境中的问题.既有研究成果对于绿地指标体系的设计过于复杂，无法有效转化为可操作性较强的管理工具；或者仅对于个别指标给出有益建议，对完整指标体系开展的系统研究不足.基于此，本文尝试借鉴实践性较强的“基准管理理论”，从管理学的视角出发建构完善的公园绿地评估指标体系，以期为城乡规划编制管理提供坚实的理论依据.

2 基准管理理论的内涵及研究框架

2.1 基准管理理论的内涵及适用性

基准管理(Benchmarking Management)的基本要义是衡量自身与最佳实践间的差距，以此为基准重新调整、实践与持续改进，从而创造出适合自己的最佳模式[10-11].基准管理目前在许多国家和地区的政府管理、企业运营等多个领域应用广泛[12].如AGARWAL等为了评估澳大利亚医院的管理质量，通过与其他7个国家进行比较发现了自身管理实践的优势和滞后领域，为澳大利亚医院管理提供了第一个国际可比的稳健衡量标准[13]；而LIU等应用基准管理建立了民生、经济、环境协同的评判规则，为促进区域发展提供了理论支持[14]；季思聪等认为智慧城市绩效评价缺少动态性评价，而使用基准管理方法可满足动态性的要求，提出了智慧城市标准体系设定原则及流程[15].可见当前各管理主体愈发注重通过学习优秀实践来获得、积蓄和改进自身经营管理方式，而作为最大管理主体的城市政府，也存在通过信息交流与学习使城市空间资源长期处于领先地位的需求.这种通过对比基准对象改善自我实践的城市经营思维，与基准管理思想具有内涵一致性.

2.2 基于基准管理理论的研究框架

图1 基准管理理论导向下的城市公园绿地评估指标体系研究框架

根据基准管理三要素：基准管理实施者(规划管理部门)—基准对象(指标项参照和数据项参照)—基准管理项目(城市公园绿地评估指标体系)，构建公园绿地评估指标体系.基本步骤包括计划、对标、检验与实施(图1)：

1) 计划阶段.明确强化公园绿地规划管理的目标，提出公园绿地指标构建的准则；

2) 对标阶段.从指标项和数据项2个维度分别选定基准对象.指标项对标国家和地方关于生活配套设施的相关要求，实现公园绿地与居住空间及其他生活设施协调发展；数据项对标国内外评价较好、同自身条件相似的城市公园绿地统计数据，适当引进、改良新指标，调整、删减旧指标.

3) 检验与实施阶段.制定正确的公园绿地评估指标体系，并不断对实施结果进行检验、评估和改进，保持自身体系的良性循环.

图2 济南旧城区范围及公园绿地分布情况

3 实证研究

研究范围为济南旧城区，位于山东济南市中心，东到华信路，西至纬六路-无影山路，北依北园高架路，南靠旅游路，总用地面积约56.52 km2，常住总人口约100.56万(图2).济南旧城区作为我国华东地区二线城市的代表，其公园绿地的建设具有一定的典型性，对公园绿地现状的评估也将给类似地区的发展提供借鉴.

3.1 计划与目标

为使指标更贴合城乡规划调控资源的本质属性并且更接近当前城市居民的生活需求，首先要突出绿地的游憩功能，将“绿地”具体化为“公园绿地”，由此提出指标构建准则及一级指标：

1) 空间调节.保证公园绿地在城市建设用地中的合理占比，控制土地再开发强度，防止空间高密度增长.基于此，提出公园绿地密度指标，即公园绿地面积占研究范围用地面积的比例.

2) 用地保障.匹配公园绿地规模与常住人口规模，保障居民使用合理规模公园绿地的福祉，提供社会交往和休闲游憩的绿色空间.基于此，提出人均公园绿地面积指标，即平均每个常住人口可拥有的公园绿地面积.

3) 服务公平.完善公园绿地可服务覆盖范围，提高公园绿地使用频率，避免公园绿地绅士化.基于此，提出公园绿地服务半径覆盖率指标，即公园绿地自身及其服务半径覆盖面积，同研究范围用地面积的比值.

3.2 指标项信息收集与分析

表1 济南旧城区公园绿地评估指标体系框架

进一步应用基准管理方法，参考借鉴对生活需求有较强引导的城乡规划规范标准.选择国家标准《城市居住区规划设计标准》(GB 50180—2018)和地方标准《济南市15分钟社区生活圈专项规划研究》进行统筹分析，前者将公共绿地控制指标按照“15 min—10 min—5 min”的步行行为特征进行分级控制，后者则为便于行政管理将社区公园以及其他民生设施一同被划分为街道、邻里两级.虽然划分方式有区别，但清晰有序的层级体系使公园绿地更加均衡地覆盖整个地区，使不同层次人群的公园绿地需求与不同等级的公园绿地服务能力在空间上实现较好的平衡，并有利于公园绿地与其他生活配套设施之间形成互促关系.本文借鉴这些有益经验，综合步行与地域的特征构建“城市级”“片区级”“邻里级”三级指标，形成公园绿地评估指标体系框架(表1).

3.3 数据项信息收集与分析

数据项基准对象的选取依据一定条件：①地理、环境、区位等客观条件相近；②基准对象的公园绿地评价公认较高，并且公园绿地规划建设情况优于济南旧城区研究范围.基于此，选取国内外6个地区作为基准对象：德国柏林市米特区、新加坡淡滨尼市镇、美国纽约市曼哈顿区、日本东京市23区、中国大连市西岗区、中国上海市黄浦区.基于遥感影像提取6个基准对象的公园绿地地理信息，并根据各地官方网站的公园信息及绿地规模区分绿地级别(图3).

3.3.1 公园绿地密度指标

分析6个基准对象的公园绿地密度指标和人均公园绿地面积指标之间的发展关系(图4)，发现人均公园绿地面积指标与公园绿地密度指标正相关，表现为二者同步增减的折线图变化趋势一致.基于折线图生成平滑的趋势线，可反映两个指标的变化规律.根据《城市园林绿化评价标准》(GB/T 50563—2010)的指引，济南旧城区人均公园绿地面积取值下限应为8.5 m2，根据这一数值可在趋势线上测算出16.0%的公园绿地密度.该趋势线测度法有效提高了指标数据的准确性.

3.3.2 人均公园绿地面积指标

6个基准对象的人均公园绿地面积二级指标数值及比例如表2和图5所示.23区、西岗区以及黄浦区的人均公园绿地面积二级指标呈清晰的金字塔序列，等级特征较为明显，其中以西岗区公园绿地级差最为明显，其他三个地区的二级指标等级高低则与数值大小无明显关系，表明自然地形、人口密度、国内外地方政府机制等均影响公园绿地二级指标占比.本文综合考虑多方面因素，将各级人均公园绿地面积比例定为3∶2∶1(图5)，根据前文所述济南旧城区公园绿地下限8.5 m2/人，可得出人均城市级公园绿地面积下限应为4.3 m2/人、片区级公园绿地面积下限应为2.8 m2/人、邻里级公园绿地面积下限应为1.4 m2/人.

表2 数据项基准对象的各级人均公园绿地面积统计比较 m2

3.3.3 公园绿地服务半径覆盖率指标

以公园绿地的边缘为步行原点，以5 km/h的速度步行一定时间段内可达的距离为偏移半径，从而计算服务半径覆盖面积.利用GIS缓冲分析法分析基准对象的公园绿地服务半径覆盖情况(图6、表3)，其城市级公园绿地服务半径覆盖率均超过50%，并且大部分处于70%～80%；片区级公园绿地服务半径覆盖率则大多不足50%，多为30%～40%；邻里级公园绿地服务半径覆盖率基本在50%左右；除淡滨尼市镇外，整体公园绿地服务半径覆盖率均达90%以上.基于此，本文将公园绿地服务半径覆盖率指标下限定为90%，其中，城市级、片区级和邻里级公园绿地服务半径覆盖率下限分别为70%，30%和40%.

表3 数据项基准对象的各级公园绿地服务半径覆盖率 %

3.4 检验、实施及持续机制

为避免以上指标数值的主观拟定产生一定偏差，通过比对现行规范标准检验指标的可靠性.通过对比国内现行绿地建设标准及济南市政府部门对绿地建设的计划要求(表4)，发现本文构建的评估指标并未与现行规范要求冲突，印证了评估指标体系的有效性.并且这些评估指标内容更能反映城乡规划思想的新内涵，与城乡规划管理的结合也更加直接、深入.

表4 本文公园绿地评估指标体系与现行规范标准校验

将济南旧城区公园绿地评估指标体系应用于实践，从表5可见，济南旧城区的人均邻里级公园绿地面积和片区级公园绿地服务半径覆盖率达标，其余指标未达标.尤其是公园绿地密度指标、人均片区级公园绿地面积指标及邻里级公园绿地服务半径覆盖率指标，距离标准的差距较大.该研究结果为济南政府部门审视旧城区公园绿地建设的具体问题提供借鉴.

同时建议政府部门建立公园绿地评估结果与规划管理的反馈机制.随着城市发展及城市绿地规模与空间结构的不断变化，公园绿地的评估指标也应适时调整.通过持续掌握公园绿地建设的变化情况，在下一步绿地规划编制管理工作中结合评估结果进行动态优化，以适应城市发展的最新需求.

表5 济南旧城区公园绿地评估

4 结束语

本文尝试引入基准管理理论来构建公园绿地评估指标体系，其实质是在城乡规划领域以人为本思想内核的根本转向下，对传统指标进行的反思与调整.通过对基准对象的审慎选择，矫正指标内容的统计口径以强化城乡规划领域的有效管控；优化指标数值的衡量标准以克服地域局限性及异质性问题；同时通过指标的持续校验和反馈，能够解决指标在实际应用中的可衔接和可操作问题.因此与传统指标相比，基准管理导向的评估指标具有较高的客观性和准确性.

作为基准管理理论的核心内容，不断吸取有益经验能够缩短差距、弥补不足，其根本目标在于积极探索能够反映地方发展需求的公园绿地评估体系.另外，基准管理思想导向的指标构建方法具有一定可复制性，但是不同地区的发展条件不尽相同，本文以济南旧城区为例的研究更多地提供了方向性的讨论，该指标在各地区的应用还应紧密结合自身情况，准确把握评估指标与具体实践的结合，构建具有地方特色的公园绿地评估指标体系.