我国教师评价政策的回顾与前瞻——基于2000-2019年省域层面教师评价政策文本的分析

郭 婧，杨 洁，李永智

(1.上海市师资培训中心，上海 200234；2.上海市教育委员会，上海 200001)

一、引言

教师是建设教育强国的智力基础，是以立德树人为根本，办好人民满意教育的关键。教师评价机制与政策关乎国家教育发展以及未来人才培养的质量，从价值上引领教师专业素养提升方向，为衡量教师质量提供标尺，促进高质量、专业化教师队伍成长，激发教育发展活力。目前，我国基础教育领域教师的评价形式较为丰富，如资格考核、胜任力考核、绩效考核、职称评审和人才梯队荣誉评审等，充分发挥着鉴定、遴选和储备优秀教育人才的功能。其中，日常教学任务和基本教学素养等方面的指标所占权重远远超出其他项目，但是“论资排辈”“看帽子”“数论文”“刷公开课”“拼文凭”等现象仍时有发生。

2018年9月，习近平总书记在全国教育大会上指出，要“扭转不科学的教育评价导向，坚决克服唯分数、唯升学、唯文凭、唯论文、唯帽子的顽瘴痼疾，从根本上解决教育评价指挥棒问题”。[1]2020年10月，中共中央国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，提出“改革教师评价，推进践行教书育人使命”的重点任务。[2]国家层面的指导建议与总体方案，强调教师评价政策的引导性地位，并为教师评价政策的改革与创新提供了明确的发展目标。

那么，已有的教师评价政策及其执行与发展情况如何？教师评价政策的改革方向如何？了解各地方教育行政部门对国家层面教师考核评价政策的执行与落实情况，是完善新时期教师评价政策的基础。从政策文本分析的视角，考察我国省域层面的教师考核评价政策实践，可为未来教师考核评价政策的优化改进提供决策参考。

二、研究设计

(一)政策文本基本情况

在我国34个省级行政区域教育主管部门官方网站中，检索2000年以来以教师评价、评审、选拔、考核、表彰、管理等为主要内容的政策文本作为研究对象，截止到2019年7月30日共检索到26个省市自治区主动公开的相关政策文本141份，从实施内容来看，可以归纳为师德师风考核、职称评审、绩效考核、人才遴选与培养、特级教师评审①和其他等六大类别。其中，占比最多的是人才遴选与培养相关的政策(58%)，其次是职称评审(16%)和师德师风考核(14%)的相关政策(见图1)。

图1 样本政策的类别分布图

运用罗琳·麦克唐纳尔(Lorraine.M.McDonnell)和理查德·艾莫尔(Richard.F.Elmore)提出的政策工具理论，按照政策最终目的，从政策属性上对141份政策文本进行归类，发现使用频次最高的是“能力建设工具”，高达88次，占比达57.1%；使用“激励工具”和“命令工具”的频次分别为33次和27次，使用系统变革工具的频次为6次，占比分别为21.4%、17.5%和3.9%。[3]能力建设工具主要涉及的是特级教师、骨干教师、教学名师等人才梯队评选与考核的工作通知及评选标准等；激励工具多为对育人楷模、优秀教师、先进个人等的表彰；命令工具较多集中于师德师风考核、绩效考核评估、特级教师管理办法等具有强制行规定等内容；系统变革工具体现为职称制度改革的过渡办法和实施方案。

(二)政策文本分析方法

运用Python和Hyconc软件对所有政策文本进行高词频统计。由研究人员对词频进行人工校对，制定教师考核评价相关词典，共6078个词条；再按照教师考核评价要素，归类得到评价目标、评价制度、评价实施、评价内容、评价主体和评价效果与应用6个分维度词典。由于141份政策文本的体例、主题和内容等趋同性较高，仅在Python中利用分维度词典，对政策文本进行词频分析，梳理教师考核评价政策中的已有做法和基本特征。

借助ROSTCM6.0软件进行文本语义挖掘，依次选择“提取高频词”“过滤无意义词”“提取行为特征”“功能性分析”，直至启动“社会网络和语义分析”，对政策文本进行语义网络分析，再用R语言绘制可视化语义网络图谱。在语义图谱中，圆点代表对应词语，圆点的大小代表对应词语的词频大小，即词语出现的总次数，圆点越大说明词频越高。根据已有的6个分维度词典，区分语义网络图中不同字段的含义类别，并以不同颜色的圆点呈现。圆点间连线的粗细代表词语间的关联程度，连线越粗说明关联程度越大。关联程度的计算方法是若两个词同时出现在一个段落里，计数就增加1。

三、研究发现

(一)省域层面教师评价政策的内容观照

抓取政策文本高频词发现，评价内容和评价实施两个维度的词条数目最多(见表1)，可见省域层面的文件多将教师考核评价工作落在实处，注重考核评价具体内容和评价实施操作方法的阐述。

表1 分维度词典词条数量

1.评价目标

评价目标维度的分词以评价对象的基本信息，考核给予的荣誉或称号等为主。大多数文本中的评价对象指向教育教学成果显著、表现卓越、贡献突出、已具有一定示范辐射影响、或富有发展潜力的教师群体，以示教师分类评价的划分依据。

(1)先锋示范：如教书育人楷模、教育人才、师德标兵、育人模范、模范教师、最美教师、十佳教师、先进教师、特级教师、未来教育家等；

(2)专业领衔：如拔尖人才、领军人才、教学名师、教学专家、教学能手、教学骨干、骨干教师、学科带头人、教研员、指导教师等；

(3)特殊贡献：如乡村教师、农村教师、支教教师、边远地区教师、特岗教师、优秀班主任等；

(4)管理人才：如校长、书记、院长、副职校领导、副校级干部、教育管理干部等。

2.评价制度

省域教师考核评价政策文本的一大特征就是紧密围绕中央工作部署，深入落实中央政策方针。文本中经常将党的十八大、十八届三中、四中、五中全会、十九大、全国教育大会的会议精神，邓小平理论、科学发展观、习近平总书记系列重要讲话精神等作为指导思想；《教育法》《教师法》《义务教育法》《关于加强教师队伍建设的意见》《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》等是省域层面政策的法理基础。

在师德师风建设方面，各省还将《关于建立健全中小学教师师德建设长效机制的意见》《中小学教师违反职业道德行为处理办法》《严禁教师违规收受学生及家长礼品礼金等行为的规定》《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》《新时代中小学教师职业行为十项准则》作为师德师风长效机制建设的依据，并依次列举教师职业道德行为负面清单等。

3.评价实施

评价实施的实质是从操作角度看教师考核评价工作过程，包含评价原则与标准、评价方式与方法、评价组织与管理等维度。

(1)评价原则与标准，强调推进各类教师考核评价工作的常规性、常态化、定时定点、定期组织、属地化管理等；最常见的评价原则有自愿、公开、公平、公正、程序透明、阳光操作、优中选优、动静结合、差额评选、等额补选、一票否决、取消一聘定终身等。

(2)评价方式和方法，强调集阶段性测试、表现性评价、过程性评价、发展性评价、综合性督导等于一体、混合使用的综合性评价和多元化评价。具体方法包括教师自荐、单位推荐、资格审查、单位考核、师德承诺、师德评议、专家面谈、现场教学、现场述职答辩、学术性审查、推门听课、专家评议、学科组评议、同行评审、能力评定、文化考核、学科测试、心理测试、日常考核、业绩认定、中期考核、年度考评、民主测评、绩效评估、量化评分、学生评议、家长评议、社会监督等。

(3)评价组织与管理，强调实施考核评价时的具体做法，如在考核评价开展前做好评价名额比例控制、指标划分、组织动员、统筹协调等工作；在考核评价过程中做好调查摸底、征求意见、建立档案、核准备案、分类评价、分级负责、放管结合、坚持标准、质量监控、质量分析、全程监督、破格推荐、跟踪培养等工作；在对评价主体的管理方面，做好严肃纪律、党政同责、权责对等，坚持落实公示制度、通报制度、回避制度、约束机制、责任追究制度等组织纪律制度。

4.评价内容

省域层面的评价内容多元、丰富，其词条数量占到考核评价文本总词库的59.4%，至少可分为如下十大类别：

(1)师德师风，教师理想信念、道德品质、个人修养、职业认同、教师育徳意识和能力等；(2)教育理念，教师在教育教学活动中形成的理性认识、价值取向和理论素养等；(3)基本信息，教师职称、职务、资历和一些基础性素养；(4)教学能力，教师完成教育教学活动的方式、方法，以及考察教学效果的形式；(5)专业知识，教师的学科专业素养、科学文化知识、教育形态相关的条件性知识和实践性知识等；(6)学生知识，教师理解学生和引导学生所必备的与学生成长相关的知识；(7)教研科研，教师进行教研和科研的能力水平；(8)专业发展，教师在职发展和培训研修相关的内容；(9)管理能力，教师对班级管理和参与学校管理的能力水平；(10)社会服务，教师社会服务的责任精神、实践效益与效果影响。

5.评价主体

在考核评价的各个流程中，不同主体的角色作用各不相同。各省市多成立考核评价工作领导小组，作为工作部署的总指挥。各省教育行政主管部门师资处或人事处会组织成立评审专家委员会，负责评价评审；涉及激励奖励工作时，人社部门、财政部门、文化部门等予以密切配合。

各省市教育评估院、督导室、教育工委、教育工会、区县教育主管部门、教师进修学校、教育学院、基层学校、教研组、学科组、教师代表、学生、家长或家委会、社区、街道等会在教师考核评价工作中承担相应职责。但评价权力单位及相关评价主体专业性表征并不凸显。

6.评价应用

教师考核评价结果主要应用在两个方面：一是正向结果多用于表彰奖励、职称晋升、岗位调动、提供培训机会等，以及大力借用多元化新媒体，宣传、推广、传播教师的先进事迹；二是负向结果多用于教师因违反教师职业行为规定，而给予通报、撤销、调离、停聘、停职、退出等处理。

(二)省域层面教师评价政策的语义特征

1.时间演进下的政策语义比较分析

从时间历程纵向将政策文本分为四个阶段，比较2000-2005年、2006-2010年、2011-2015年和2016-2019年之间政策发布的主题变化趋势和语义网络结构历时变化趋势(见图2)。

图2 不同阶段教师评价政策文本语义网络比较分析②

2000-2005年之间政策文本的评价目标聚焦特级教师的评审工作；评价制度在理念上主张兼顾教师的全面发展和个性特点；评价实施主要依据评选标准；评价内容以教师的教育教学能力和科研成果为主；评价的主体多为教育行政部门，如教育委员会。“表彰”是这一时期评价结果应用的主要形式。

2006-2010年之间政策文本的评价目标聚焦以教师岗位职责考核为核心的绩效考核；评价制度在理念上强调促进学校的管理，加强组织建设和思想建设；评价实施的依据以绩效考核工作办法为主；评价内容有所增加，包括学校业绩、学生素质、教师的师德和教育教学能力、教师培训情况等；除教育行政部门之外，校长成为教职工绩效考核的重要评价主体。

2011-2015年之间政策文本的评价目标以遴选优秀教育人才为主，如骨干教师和特级教师的选拔，且重视中职教师和农村地区的教师队伍建设；评价制度从理念上开始突出师德师风建设的重要性；评价实施以评选、考核为主要方式；评价内容包括学校管理、师德、教育教学能力与行为等；教育行政部门是评价主体；评价结果应用表现为加强对教师的奖励与培养，发挥骨干教师的示范作用等。

2016-2019年之间政策文本的评价目标以教师职称评审制度改革为重点，幼儿园教师队伍建设也开始受到关注；评价制度以深化教师专业技术职务的改革为主线；评价实施强调工作程序从申报到评审、考核的规范性；评价内容突出教师职称、职务、学历、学科任教情况、教育教学情况等；评价结果用于个体层面完成岗位晋升和整体层面发挥教师队伍建设和教师职称制度改革的积极作用上。

2.平行空间下的政策语义比较分析

按照我国经济区域划分惯例进行区域比较。东北地区包括：辽宁省、吉林省、黑龙江省；东部地区包括北京市、天津市、山东省、江苏省、上海市、浙江省、福建省、广东省、海南省；中部地区包括河南省、湖北省、湖南省、江西省和安徽省；西部地区包括重庆市、四川省、广西省、贵州省、云南省、山西省、青海省和西藏自治区。四个区域的政策文本语义网络图显示，政策中都注重骨干教师的选拔与培养，但在政策设计与实施过程中，表现出不同理念导向。

东北地区的教师评价政策特点是以行政管理为导向，评价结果应用目标是发挥教育管理部门对教师专业发展的激励精神和提高教师队伍建设的管理能力。

东部地区的教师评价政策特点是以师德为先为导向。政策文本中体现最多的评价目标是教师职称评审制度的改革和优秀教师的选拔与培养。而且，东部地区政策文本中反映的评价内容最为全面，尤其突出教师队伍的师德师风建设，强调师德考核的重要性。

中部地区的教师评价政策特点是以成果考核为导向，对学科带带头人、骨干教师的遴选文本较多，因此也更加注重对候选人学科任教情况、教研水平、公开发表的成果等方面显性成果内容的考察。

西部地区的教师评价政策特点是以程序规范为导向。与中部地区相似，西部地区也是以骨干教师、学科带头人和教学名师的评选与培养为主，但从语义网络中看，西部地区的政策中更重视评选流程的规范性，从通知，到推荐、单位意见、申报、报送、考核、评审、公示，以及入选后的培养等一系列优秀教师选拔培养完整程序。

3.类别内涵下的政策语义比较分析

对不同类别的教师评价政策进行语义网络比较，也能发现评价目标、制度、实施、内容、主体与结果应用等方面的特征差异。

(1)师德师风考核政策特点

师德师风考核评价主要指向两方面制度目标，一个是师德长效机制的建设与健全，另一是教师职业行为的引导与规范。评价内容上重点考察教师高尚品格、职业规范和职业行为。评价主体不仅以教育行政部门为主，还出现了来自“社会”监督力量。对应师德师风考核目标，评价结果应用也着重指向两点：一是对师德的引导与培养，弘扬优秀师德师风事迹、营造重德养徳的良好氛围；另一是对师德的改进与惩处，防止和遏制师德失范行为的发生和蔓延。

(2)职称评审政策特点

省域层面职称评审政策凸显对人力资源社会保障部和教育部印发的《关于深化中小学教师职称制度改革的指导意见》的落实，制定具体职称制度改革实施方案，按照要求稳步推进全面改革后首次评审和过渡工作。实施上，强调中学和小学教师职称职务的统一性和平稳过渡，注重申报和评审的规范程序。内容上，倾向于“重能力”“重业绩”，一些省份职称评审文本中还尤为强调“重师德”。评价主体通常由人力资源和社会保障部门和教育行政部门组织建立评审委员会，并且建立评审专家责任制。

(3)绩效考核政策特点

绩效考核工作作为教育事业和教师队伍建设的激励奖励机制，强调行政部门和学校对教职工的考核和管理。教师的日常教学表现和全面实施素质教育情况是绩效考核的重要内容；校长、学校主管是对教师和教职工进行绩效考核的最关键主体；绩效考核的结果直指绩效工资的分配与发放。校长和校内考核部门根据教师在承担教书育人、提高学生综合素质、承担教育改革发展任务中的投入程度，按照多劳多得、优绩优酬等原则制定绩效工资方案，形成行之有效的激励机制。

(4)人才遴选与培养政策特点

人才遴选与培养的政策文本在近十年来呈井喷式发展，“以评促发展”成为教师队伍建设的重要策略。评价目标重在评选和选拔出一批教学骨干和教学名师。评价内容上突出强调学历、教学效果、教学成果、科研能力。评价主体包括教育行政部门、专家评审委员会等。在评价结果的应用上，着重体现在发挥名优教师的示范影响作用上，很多省份通过为名优教师建立工作室的方式，鼓励名优教师引领一个学术共同体的发展，通过传帮带，来实现教育教学思想、智慧和成果的推广与辐射。

(5)特级教师评审政策特点

对特级教师进行考核评价的主要内容包括教师的师德、教育精神、教育能力、学科学能力、研究能力、已有称号情况和对其他教师的培训情况等。其中，教育精神、荣誉称号、获奖情况和对其他教师的培训是在“人才遴选与培养”政策语义中没有明显体现的，可见特级教师评审的指标性选拔更强。评价结果的应用重在发挥特级教师在培训其他教师、在教育教学智慧的示范影响上。

(6)其他教师考核评价政策特点

“其他”类型政策文本的主题较为零散，但从语义网络图中凸显“落实”这一核心节点，体现了省域层面落实中央对教师队伍建设要求方面的力度，以及对优秀教师人才选拔、标准与使用的决心。从评价对象上看，支持教师专业发展的群体，如教师培训专家、教研员等，正在获得更加专业化的遴选、培养与管理。从评价内容上看，首次出现“开展相关服务”词条，这是前述语义网络中不曾出现的。

四、教师评价政策的反思启示与对策前瞻

政策文本“讲述着教师专业发展的故事”，像棱镜一样传递着国家、社会对教师队伍的期望，同时又折射出地方教育管理部门和基层学校在提升教师专业素养的实践目标。[4]近20年来省域层面的教师评价政策发布与执行，对教师队伍建设起到了非常重要的保障与推动作用。随着新时代国家与社会发展的需要变化，教师评价机制与举措也在与时俱进，不断改进创新。政策的循环发展与改进尤其离不开政策背后所设计的价值理念、政策行动主体、实施内容与支持制度的支撑。[5]深刻剖析样本政策文本，在系统设计、价值引领、对象范畴、内容效能和主体参与性等方面存在的不足，将为教师评价政策的完善与发展提供对策思路。

(一)提升考核评价机制的系统性

省域层面的教师考核评价政策文本均体现了深化落实党中央、国务院和教育部等中央行政部门的教师队伍建设工作精神与部署，做实各类考核评价工作。但总体上看，还没有形成体系化和关联性，缺乏一定的顶层制度设计。

教师的考核评价是与教师成长阶段相呼应的连续性工作，至少包含教师的准入评审、日常工作表现考核和促进专业发展的各级各类评优晋升评价三大领域。政策样本在这三大领域上的分布极不平衡，多关注具有一定教龄和教学经验的优秀教师群体选拔与培养，对职初期教师和更多成长期教师的评价缺乏关联性和连续性。例如，几乎没有涉及教师准入评审和资格定期认证；在日常工作表现方面，少量涉及绩效考核评价和师德师风建设与考核；绝大多数都聚焦于评优评先、职称职务晋升。因此，省域层面的教师评价政策有必要就考核评价的各个阶段、各个环节、各类功能进行相互关联、各有侧重的系统化设计，并提高政策的公开性和透明性，以明晰的政策指南、发展标准等指引更广泛的教师群体发展利益表达。

(二)突出师德师风考核的基础性

良好的师德应是各级各类考核评价中的第一标准。大部分政策样本中也提到将教师职业道德、职业修养作为考核评价基础。但是语义网络分析显示，除了师德师风建设与管理类文本和特级教师评选与管理类文本中，明确显示了“师德”节点及其与其他节点的关联外，其他类型语义网络中，都没有出现“师德”节点。区域比较中也发现，只有东部地区语义网络中凸显了师德师风建设的重要性。

这与教师德性德行的评价标准和评价方法难度较大有关。为避免师德师风考核口号化、形式化风险，切实提升教师职业理想与信念、加强教师职业修养、规范教师职业行为、弘扬教师奉献精神，在具体操作上，可实行师德承诺制度和入职宣誓制度、建立个人师德档案制度、落实师德负面清单制度、健全师德舆情快速反应机制、规范违反师德行为的惩处机制、完善师德表彰奖励机制、建立师德教育课程体系等。此外，要坚持将师德师风建设与考核作为其他各级各类教师考核评价的基础性内容，要运用已获得的师德师风考核数据，严把教师师德关，提升教师师德境界。

(三)扩大考核评价对象的覆盖性

省域层面政策的选拔功能大于诊断功能和改进功能，样本政策文本也显示出对重视教师人才的梯队建设和名师教育教学智慧的提炼与传播。但这些文本多注重高端教师的评选与培养，缺少对其他教师群体，如职初期教师、遭遇职业发展瓶颈期的中青年教师的关注。

教师的发展应是整个职业生涯中，职业生命与专业素养不断提升与充盈的过程，每一个发展阶段的学习状态、行动状态、思考状态和创造状态各不相同，但大多会处于一种持续发展的潜势之下。[6]因此，有必要进一步扩大考核评价对象的群体，如职初期和成长期的教师更要获得参与发展性考核评价的机会，注重对所有教师的个体差异发展、长远发展、持续发展和面向未来的发展，形成考核对象群体类型的全覆盖、考核对象群体专业发展过程的全覆盖。[7]

(四)探索考核评价内容的效能性

目前，考核评价的内容基本涵盖教育能力、学科教学能力、科研能力和示范引领作用四大领域。“教学”“学科”“教育教学”始终作为重要节点出现在语义网络中，并且与“教师”“学校”“考核”等核心节点保持直接的、紧密的联系。教师教学能力和教育素养是考核评价的最核心内容，是有效落实教育教学活动、实现教育教学效能的重中之重。

很多文本中提到学生健康成长和学业发展，但围绕“学生”节点，却很难看出评价教师时需要提供学生哪些方面的信息。将教师考核评价与学生发展、学生评价有机结合，是教师评价政策产生实效的可能路径。国际上，很多国家和地区采用教师有效性评价体系，注重从教师改进教学出发、落脚于学生学业发展的评价内容设计，以课堂观察数据采集和增值性评价数据采集丰富和完善教师评价的内容范畴。[8]以往，我国的增值性评价多运用在学校效能评价和区域教育发展评价上，教师增值性评价内容设计和实践落实较少。尝试在教师考核评价内容领域中，适当增加教师育德意识与能力、课堂教学行为等领域可观测性指标，关联学生进步与发展的可衡量性指标，将有益于对学生发展和学校发展相关的教师净影响因素及其育人成效的判断。[9]

(五)丰富考核评价主体的参与性

教育行政管理部门、评审专家委员会、学校和校长是省域层面评价教师的关键主体，专家和学校管理者的权威意见备受重视。但教师以何种形式参与考核评价却难以判断，因为他们既是被评价的对象，也可能是评价主体。多数情况下，教师像是完成一场“表演”后翘首以待，最终获得某一种“高利害”结果。这就导致教师在考核评价中的发展性参与不足，多种证据来源组成的过程性数据和反馈性信息没有得到充分使用。

有研究发现，具有建设性的考核评价反馈对于教师工作满意度、自我效能感和课堂教学改进有非常积极的作用，如果长期无法获得改进工作方面的反馈或建议，会导致教师对考核评价失去信任或冷漠对待。为此，应加强对考核评价结果的形成性使用，为教师提供“及时的”“量身定制的”评价反馈，激发教师与时俱进的发展意愿、主动参与、将反馈意见真正内化吸收，同时根据反馈结果为他们提供在薄弱领域继续学习的机会等策略。[10]

另外，其他评价主体也有几个方面的问题亟待思考。例如，针对评审专家委员会的选拔、构成及其评价素养问题，已经有个别省份开展教师培训专家库和教师评价专家库的建设，为评价主体的专业性奠定基础。再如，教师自评、同行互评中教师和同行评价过程中的主观判断、刻板印象、情感打分等问题也有待突破。最后，学生、家长和社会相关群体可能捕捉到一般教师考核评价中缺少的视角，而他们到底能够评什么、是否可以保持客观公正、他们的评价是否及时反馈给教师等，都需要慎重考虑和科学设计。

注释：

① 特级教师是优秀教育人才的典型代表，相关政策文本在样本中占比达到20%，故将其从“人才梯队选拔与培养”类别中单列，单独考察特级教师考核评价的主要特征。

②因篇幅所限，平行空间下和类别内涵下各维度的政策语义网络图不予呈现，作省略处理。