日本双多边自贸协定外资准入负面清单比较研究

舒 昱 陈玉祥

(湖北大学，湖北 武汉 430062)

随着多边贸易体制WTO多哈回合谈判的停滞不前，区域自贸协定谈判出现空前的活跃。2010年以来，世界范围内出现了许多有深远影响的区域自贸协定的谈判，比如TPP、TTIP、日欧EPA、RCEP等。这些新一代的区域自贸协定不仅让WTO传统议题得到了深化，还加入了许多新的议题，制定了新规则。其中，外资准入负面清单逐渐以列表形式出现在贸易投资协定的附件中。“负面清单”最早来源于美国与其他国家签订的FCNT(友好通商航海条约)，并在1994年生效的北美自由贸易协定(NAFTA)中得以突破与尝试，形成了现今外资准入负面清单的基本模式(樊正兰等，2014)。2013年，中国(上海)自由贸易试验区批准建立，中国首次在自贸区进行外资准入负面清单制度的试验。2020年11月15日RCEP正式签署，中国首次在FTA中列明本国的外资准入负面清单，这标志着我国的外资准入负面清单发展进入新的阶段。

至2020年11月15日，日本共签署20个FTA，其中TPP已签署但由于美国退出而未能实施，RCEP已签署还未正式生效，故实际已生效的FTA有18个。日本与泰国、东盟、越南、秘鲁、美国的FTA没有列明负面清单(与美国的为货物贸易协定不涉及负面清单)，而在CPTPP之前与其他国家或地区签订的双边自贸协定中的外资准入负面清单在形式、内容方面都与CPTPP中的外资准入负面清单基本一致。基于此，本文将以CPTPP、日欧EPA两个自贸协定为样本，介绍日本外资准入负面清单的形式、内容以及其发展变化，并在此基础上探讨日本的做法对中国的借鉴意义。

一、CPTPP中日本的外资准入负面清单

CPTPP由除美国以外的11个TPP成员国签署后生效，其成员包括日本、加拿大、新西兰、澳大利亚、新加坡、马来西亚、文莱、智利、秘鲁、越南和墨西哥。其中，日本与除加拿大和新西兰以外的其他八个国家签订了双边自贸协定(只有与秘鲁和越南的双边协定中没有使用外资准入负面清单)。CPTPP的外资准入负面清单分别列在两个附录中，附录一是各成员国列出的现行的不符措施及其延续和更新，成员国承诺在未来对这些不符措施的限制程度不会变得更高，附录二是各成员国列明的保留权利，保留对所列部门或行业的投资采取任何措施的权利。

1.CPTPP中日本外资准入负面清单涉及的基本项目

如图1所示，日本附录一中现行不符措施有22条，附录二中保留权利有12条，在CPTPP中的五个发达国家里，现行不符措施是最多的。其外资准入负面清单涉及行业主要归纳为以下几个领域：一是农林渔业、土地使用及自然资源；二是能源；三是运输业；四是广播与通信；五是制造业；六是涉及所有行业的水平型限制。此外，在CPTPP中，各国外资准入负面清单中所涉及的义务条款主要分为国民待遇、最惠国待遇、业绩要求以及高级管理层与董事会这四项。

图1 CPTPP中各国投资准入负面清单不符措施数量比较(单位：条)

(1)农林渔业、土地使用及自然资源

在自然资源及土地使用行业中，其不符措施主要是违背了国民待遇以及最惠国待遇的义务，如在日本没有住所的外国人不得享有植物育种者的权利，在农林渔业及相关服务、供水行业中对于外国投资需要经过规定的要求以及审查程序。其主要目的是在扩大开放的同时保护相关行业的本国产业。在之前签署的双边贸易协定中，日本与新加坡、马来西亚、文莱、菲律宾、印度、蒙古签订的协定中负面清单包含有“农业、林业和渔业(植物育种者的权利)”这条不符措施，其他的双边协定并不包含。这也是针对不同国家实行有差异的不符措施从而达到针对性保护目的。

表1 CPTPP中日本农林渔业、土地使用及

(2)能源

日本在CPTPP中列入负面清单的能源行业主要有：供热、石油、电力天然气核能工业。

能源行业作为涉及国家安全的产业，是各国都会重视保护的行业。日本在所有双多边贸易协定中均列出了相同的不符措施，其中电力、天然气、核能工业作为附录二的保留权利，未来享有采取任何措施的权利。

(3)运输业

在这一领域中日本的现行不符措施多达10条，保留权利1条，具体如表2所示。

可以看到日本在运输行业中不符措施分类非常细化，将航空运输相关投资项目分为多个业务类别，对外资的限制更加严格。同时，违背义务条款除了国民待遇和最惠国待遇外，还涉及到了高级管理层和董事会，这意味着对外资准入不公平的待遇还增加了外资进入东道国设立新企业的限制。运输业在各国都是经济发展的重要组成部分，而日本在运输行业对外资进入的限制是CPTPP中最为严格的。

“航空运输(机场服务)”这一保留权利也是首次出现在日本的外资准入负面清单中，在日本此前签署的双边贸易协定中均没有涉及。随着新部门新行业的不断出现，在保留权利中将新行业纳入其中，这或许将是外资准入负面清单的发展趋势与规律。

(4)广播与通信

在这一行业领域，日本在所有签署的FTA中列入负面清单的只有三项：通讯(电话电报)、电信业务和互联网服务、广播业。通讯行业作为涉及国家信息安全的行业，日本在进行资格审查时会从是否损害国家安全以及干扰公共秩序的角度出发。CPTPP成员国中，除新加坡外，均在该领域保留了不符措施，这也说明了各国对通讯行业的开放保持谨慎的态度。

表2 CPTPP中日本运输业的负面清单

(5)制造业

表3 CPTPP中日本制造业的负面清单

如表4所示，在CPTPP中，日本制造业的不符措施主要涉及药品、皮革、航空航天工业、武器爆炸物制造业。其中，航空航天工业在之前的双边贸易协定中只存在于附录二的保留权利中，而在CPTPP中，对其中的飞机制造和修理工业提出了现行的不符措施，这说明在附录二中的保留权利会随着行业的发展、技术的进步形成具体的行业对象，相应的不符措施也会随之出现。其次，在这一类领域中不符措施违背的条款涉及到业绩要求，其目的在于开放的同时能够吸收或引进先进的技术，从而发展本国的相关产业。

(6)涉及所有行业的水平型限制措施

这类措施包含的项目如表5所示，主要有三个方面，且全都存在于附录二。第一个是“国有资产的处置”；第二个是对于部分行业采取措施的权利的保留，如电报服务、博彩和赌博服务、制造烟草产品、制造日本银行纸币、铸造和销售硬币以及邮政服务等，这是对于其他成员国特有的相关行业不符措施，针对性地保留未来实施措施的权利；第三个是对之前签署的协议权利的保留，以防止多个协议产生不必要的冲突，同时能保持国家间的差异性。

表4 CPTPP中日本水平型限制措施的负面清单

2.CPTPP中日本外资准入负面清单的基本特点

我们发现，在CPTPP中，日本的外资准入负面清单呈现出以下特点：

第一，日本在双多边自贸协定中的外资准入负面清单形式与内容基本固定。在CPTPP中保留了之前协定的基本内容，同时在此基础上新增了几项不符措施，或是对新的行业采取措施权利的保留，或是将之前权利的保留调整为现行的不符措施。这是随着日本国家产业的发展需要，而相应地作出的调整与改变。

第二，在负面清单中对限制行业的表述以及不符措施的表述基本一致。对比CPTPP与日本之前签署的双边贸易协定可以发现，对某一领域的具体行业的描述以及具体不符措施的描述是一致的。这说明了日本外资准入负面清单的一个整体性特点，对所有国家几乎采取相同的行业限制。

第三，日本签订FTA外资准入负面清单在行业上存在一定的国别差异。除前文所说的“农业、林业和渔业(植物育种者的权利)”只存在于部分双边协定中外，日本只在与智利、墨西哥的双边贸易协定中没有加入“金融服务”的不符措施，其余的双边贸易协定负面清单中均有“金融服务”的条款，而在之后的CPTPP中则不包含“金融服务”的条款。此外，CPTPP中保留给予各国差别待遇的权利(根据之前已签的双多边协定)的条款，使得CPTPP中日本对“金融服务”没有不符措施主要是对之前未与日本签署双边协定的加拿大和新西兰有效。

二、日欧EPA外资准入负面清单

日欧EPA由日本和欧盟两方签订，在外资准入负面清单中，欧盟不仅列出了欧盟层面的不符措施，同时也将欧盟中个体国家的不符措施列出。日欧EPA将服务贸易、投资自由化和电子商务合并组成了第八章，由正文和附录两部分组成。其中日本的现行不符措施多达40条，保留权利16条。

1.日欧EPA中外资准入负面清单的内容和措施

(1)外资准入负面清单的内容

在内容方面，日欧EPA中日本的外资准入负面清单有了极大的扩充与改变。主要体现在以下几个方面：

一是在运输行业，相比于CPTPP，现行不符措施中航空运输不符措施只保留“飞机登记”项目的限制措施，同时增加了运输附带服务项目的不符措施，比如高速公路业务、货运客运服务涉及市场准入义务的不符措施。相较于日本，欧盟有着更为完备的航空运输立法体系，相关的规则政策更为先进，这也是日本在与欧盟的协定中去除掉航空运输相关不符措施的原因之一。

二是增加了大量关于专业服务、商业服务行业的不符措施。欧加 CETA 是欧盟自 《里斯本条约》 获得外资政策制定的权利以来签署的第一个带有投资章节的全面经贸协定，欧盟在其中对商业服务、专业服务就有较多的不符措施，且相较于现行不符措施，欧盟有较多未来采取措施的权利保留。同样在日欧EPA中，也体现了这样的特征。因此，作为签约对象国，日本在相应的领域也增加了不符措施，主要涉及律师、会计、税务、咨询、代理、土测等专业服务。

(2)外资准入负面清单违背的义务条款

日欧EPA中不符措施违背的义务分为了国民待遇、最惠国待遇、业绩要求、高级管理层与董事会、市场准入这五项。相比于CPTPP，日欧EPA多出一项“市场准入”。通过对比日本在两个协议中的负面清单可以发现，日欧EPA是将原有的国民待遇细拆分为了市场准入和国民待遇两项，其中市场准入更偏向于描述对外资企业设立经营所应具备的具体条件的限制。而国民待遇则强调对外资保持公平对待。例如，日本在违背市场准入的措施中会对企业的类型、自然人的执照、相关许可证的获取等进行详细规定；而在对违背国民待遇的措施中则是采用筛选程序：一是从投资是否可能对日本经济平稳运行造成重大不利影响的角度进行筛选；二是从投资是否可能造成危害国家安全、扰乱社会秩序、妨碍公共安全保护等情况进行筛选。日本在EPA中增加的专业服务不符措施违背的义务全是市场准入，主要是针对设立企业的资格的限制。

2.日欧EPA中外资准入负面清单的基本特点

总体而言，日本在日欧EPA中的外资准入负面清单很大程度地保留了CPTPP中负面清单的内容，并针对签约对象国欧盟的特点作出了相应的扩充与调整。一方面，在内容上增加了商业服务、专业服务领域的不符措施，对酒水等特别行业的分销作出了限制，加入了金融服务、教育服务、社会服务等多种服务行业的外资准入限制；此外取消了运输业中的航空运输行业的外资限制，在对未来权利的保留中特别提出了对农业中奶牛、肉牛养殖的保护。另一方面，在形式设定上，将义务更细致地分为五类，新增市场准入的义务条款，在面对这种义务设置的基础性差异上，日本并没有对自身的负面清单作出很大的调整就能适配，很大程度上得益于其负面清单中对不符措施描述的规范性与严谨性。

三、日本FTA外资准入负面清单管理对中国的借鉴意义

2020年11月15日，中日韩、澳大利亚、新西兰以及东盟十国签署了RCEP，日本在其中的外资准入负面清单与CPTPP中的基本一致，差别在于取消了“农林渔业(植物育种人)”、增加了“金融服务”不符措施。通过对日本FTA中外资准入负面清单的系统梳理，可以看出日本外资准入负面清单管理制度在以下几个方面对中国具有借鉴意义：

第一，日本的外资准入负面清单有一个较为完整统一的制度框架。首先，负面清单中涉及的领域基本一致，限制行业的表述基本一致，不符措施的描述基本一致。其次，无论是在双边还是多边自贸协定中，其对限制投资行业的规定具有整体性，各行各业均有涉及。相比之下，我国无论是在国内颁布的《外商投资准入特别管理措施(负面清单)》，还是在RCEP中列明的负面清单，均未涉及文化、金融等领域的措施，在RCEP中列明的不符措施仅涉及制造业、农林渔业以及采矿等自然资源门类，对所有服务行业都未涉及。这也是与我国逐步开放、负面清单需要逐步发展的客观情况相符合的，我们还需要时间去形成一个有自身特点的完整规范的负面清单。

第二，日本的外资准入负面清单针对不同的国家有一定的差异性与针对性。日本在与美洲国家如墨西哥、智利签订的双边自贸协定中没有对金融服务的不符措施，而与其他国家签订的双边自贸协定均设置了有关不符措施；在与东南亚国家签订的双边自贸协定中，均加入了“植物育种人”的不符措施。此外，在与日欧EPA协定中，有针对性地增加了服务行业的不符措施。这些差异性的存在能够让国家清单制度保持整体性的同时，更能有针对性地实现对特定行业的保护和对外资的开放。

第三，日本的外资准入负面清单行业分类较为细致，但不符措施采用较为宽泛的表述方式，赋予了政策执行者较大的自由裁量权。例如在运输行业，针对航空、水陆、公路各种运输方式以及相关运输服务的不符措施都详细列出，细化到行业内的分部门。此外，对于不符措施所违背的义务也有较清晰的分类，如涉及高级管理层与董事会对公司股东、法人权利的限制；涉及业绩要求对技术开发、共享的限制；涉及到国民待遇的筛选程序的限制。但对于违背国民待遇的对投资项目的审查与筛选程序，则赋予了执行者自由裁量权。相比之下，我国在RCEP中列出的现行不符措施所涉及的义务均为国民待遇，还没有更为细致的分类，还需要我们去根据自身行业的发展特点不断地完善相关行业的负面清单。