大连市生态保护补偿实践、问题及对策

严良政 王妮 许敬红

（大连市生态环境事务服务中心，辽宁大连 116023）

1 引言

建立健全生态保护补偿机制，是贯彻落实习近平生态文明思想、提升生态文明建设水平的重要举措。2015 年4 月，中共中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确提出“健全生态保护补偿机制”，并要求科学界定生态保护者与受益者权利义务，形成生态损害者赔偿、受益者付费、保护者得到合理补偿的运行机制，建立地区间横向生态保护补偿机制。2016 年5 月，国务院办公厅又印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》，明确要求到2020 年实现重点领域和禁止开发区域、重点生态功能区等重要区域生态保护补偿全覆盖，基本建立符合我国国情的生态保护补偿制度体系［1］。但是目前尚未建立与地区发展权相匹配的生态补偿机制［2］。

大连市作为国家生态文明先行示范区，在生态补偿领域进行了积极思考和探索。在中央的指导意见框架下，2017 年7 月制定了《大连市健全生态保护补偿机制实施方案》（以下简称《方案》），提出加快建立健全生态保护补偿机制、深入推进国家生态文明先行示范区建设的思想。本研究通过分析大连市生态保护补偿的现状与存在问题，明确大连市生态补偿工作的阶段性成果和不足，并提出针对性解决对策。

2 大连市生态保护补偿实践

自2002 年起，大连市陆续开展了退耕还林补偿、公益林补偿、水源生态重点区域财政补助以及蛇岛老铁山自然保护区生态补偿等工作，积累了宝贵经验。2017 年后，随着《方案》落实推进，更全面地开展了生态补偿工作。

2.1 探索建立生态保护补偿体制机制

坚持政府主导、社会参与的方式，加强制度建设，完善法规政策，创新体制机制，拓宽补偿渠道，初步建立了以市发改委、市财政局统筹协调，各职能部门各司其责的全市生态保护补偿组织架构，实现了全市重点领域和重点区域生态保护补偿的有效管理。资金管理方面，由市财政局负责分领域资金的预算安排，办理资金分配，参与制定具体项目管理办法，监督预算执行，组织开展绩效评价。各职能部门制定相应发展规划，申报资金预算，提出资金分配方案，制定具体项目管理办法，负责项目管理和预算执行，组织绩效目标申报及评价，确保生态保护补偿政策落到实处。

争取国家、省级财政资金对大连市辖区内重点生态功能区域保护的支持力度，同时不断加大生态保护补偿力度。2013—2018 年，市财政累积安排市生态环保系统市直单位部门预算8.38 亿元，累计下达各类专项资金170.85 亿元，有力地支持了生态环境治理、补偿等各项环境保护重点工作的顺利开展。

2.2 完善生态保护补偿政策法规体系

《方案》实施后，大连市各职能部门积极建立和完善生态保护补偿法规政策体系，相继出台对应政策措施（见表1），不断推进生态保护补偿制度化和法制化并力求取得成效。

表1 生态保护补偿法规政策

2.3 完成重点领域生态保护补偿任务

《方案》实施以来，大连市各部门、各地区严格按照分领域重点任务安排，在水源地、森林、耕地、海洋以及矿山等方面扎实开展了大量工作，完成重点领域生态保护补偿任务，见表2。

表2 重点领域生态保护补偿任务

3 大连市生态保护补偿存在的问题

大连市生态保护补偿机制建设虽然取得了积极进展，但由于这项工作涉及的利益关系复杂，历史遗留问题十分棘手，对规律的认知水平有限，上至政策的系统性、长效性缺乏，下至实践中的执行难、资金缺口大，在实际工作中仍存在很多矛盾和问题，主要体现为以下3 个方面。

3.1 补偿政策体系仍需完善

大连市在生态保护补偿方面的工作中，以落实国家政策为主，对具有地方突出特色的政策创新探索较少。与国家政策紧密联系，时效性强，但长效性差。国家施行公益林补偿政策、退耕还林、退耕还湿、农田轮作等政策都具有一定的期限，对接近期限或已到期限的后续操作没有政策支持。同时，缺乏补偿标准的动态调节机制，对不同难度、不同发展地区的生态林保护工作没有分档分级的补偿机制。生态保护补偿与生态产品市场交易协同的生态环境保护机制尚未建立。

3.2 保护者权责落实不到位

生态资产“家底”不清、产权不明，生态资产量化评估不够，资源底数的不清，造成补偿工作无法开展［3］。保护者未得到合理补偿或补偿覆盖不全面、补偿标准低，同时缺乏相应的生态环境监测与评估体系建设，缺少补偿资金与实施效果挂钩的激励机制等。尽管投入了补偿资金，加强了保护设施建设，但有的地方仍然达不到应有的生态保护效果，甚至还有的责任主体产生破坏生态的行为，但不履行生态修复的义务，只等政府出资进行生态保护补偿，造成保护者合理补偿和责任落实不到位。

3.3 补偿方式仍然单一

目前，大连市生态保护补偿资金主要依靠中央财政与市本级资金转移支付，区县财政极为紧张，不能足额按时配套生态保护补偿及生态保护工程后期运维等资金，使得资金使用效率大打折扣。地方政府和企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他渠道明显缺失，补偿手段仍然单一，无法满足生态保护补偿多元化需求。横向补偿实施仍存在一定困难，受益地区和保护地区之间的对口协作、产业转移、技术援助、人才支持、就业培训、共建园区等其他补偿方式缺失，同时缺乏有效的协商平台。

4 健全大连市生态保护补偿机制的建议

《中华人民共和国环境保护法》以基本法的形式确立了生态补偿制度后，全国各地都在不断进行生态补偿理论探究和实践，涌现了大量好的经验和做法。生态补偿机制涉及领域广、法律要素多、主体利益关系复杂，针对生态补偿机制的主要问题，必须从资金、政策、执行及管理等全方面加以完善，才能形成生态补偿的长效机制。

2019 年伊始，自然资源部、国家发改委等9 部门联合印发《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》，提出了到2020 年，市场化、多元化生态保护补偿机制初步建立，到2022 年，市场化、多元化生态保护补偿水平明显提升的总体要求。

根据大连市生态保护补偿机制实施现状，针对存在的不足和问题，从政策法规、资金筹措、配套措施及组织实施等方面提出健全大连市生态保护补偿机制的对策和建议。

4.1 继续加大生态保护补偿投入

加大生态保护补偿资金筹措力度。依托大连市重要生态功能区，大力争取国家及省级政策和资金支持。大连市现有国家级、省级自然保护区、森林公园、风景名胜区、饮用水水源保护区共计39 个，依托以上重要生态功能区，深入研究国家政策，争取国家资金支持，加大对大连市重要生态功能区的生态保护补偿力度。

完善森林、海水养殖、海岸带开发、矿产开发等各种资源费征收管理办法，探索根据资源所处不同生态功能区采用阶梯收费模式，加大各种资源费中用于生态保护补偿的比重。

扩展生态保护补偿范围。生态保护补偿工作不再局限于原有重要领域，只要涉及生态环境的保护和自然资源的可持续利用，都应纳入生态补偿范围。湿地方面，积极探索一般湿地生态补偿机制。海洋方面，加大滨海湿地、沙滩、河口和海湾、海岛4 类典型生态系统以及产卵场、索饵场、越冬场、洄游通道等重要渔业水域的生态保护补偿力度，探索建设人工鱼礁及海洋牧场等生态补偿机制研究。大气方面，建立空气质量差的地区向空气质量好的地区进行补偿的机制。农业方面，探索将绿色生态农业、土地轮耕、秸秆资源化利用及畜禽养殖污染减量等方面纳入生态补偿范围。

发展绿色金融。完善生态保护补偿融资机制，在有条件的生态保护地区探索政府和社会资本按市场化原则共同发起区域性绿色发展基金，支持以PPP模式规范操作的绿色产业项目。例如废弃矿山方面，政府明确企业投资人享有整治过程中产生剩余资源的处置权，吸引企业投入矿山整治领域。

4.2 深入落实生态保护补偿的权责

将生态补偿工作纳入政府绩效考核。将生态保护补偿列入各级政府预算，探索采用区县配套资金先预拨后清算的办法，或者以奖代补的方式，督促区县政府切实履行支付义务，确保补偿资金及时足额发放。加强对生态保护补偿资金使用和权责落实的监督管理，以区县为实施的基本单元，赋予其统筹安排项目和资金的自主权，并以生态指标考核为导向，激励区县保护生态环境的积极性。

完善生态保护补偿信息发布制度。及时发布生态保护补偿政策法规及项目信息，并保证信息内容的真实性、完整性、准确性和安全性，向社会公开并接受群众监督。公开信息应包括项目责任人、项目内容、补偿标准、评价指标、资金使用及实施效果跟踪等，公开形式可采用政府网站、新闻发布或项目实施地张贴告示等。

建立生态保护补偿效益评估制度。以政府为主导，延请第三方评估机构对受生态保护补偿地区的生态资产、生态产品和生态服务的变化趋势进行评估，根据生态效益评估结果施行差异化补偿，激发生态保护者的主观能动性。生态补偿效益评估制度的建立，能够有效地督促生态保护受益者履行补偿义务，保证生态产品的供给和质量，督促生态损害者切实履行治理修复责任。

4.3 大力推进补偿基础支撑体系建设

开展生态资产摸底调查。建立水资源、林木资源、矿产资源、海洋资源、农业资源、动植物资源等自然资产统计表，出台重要生态功能区保护名录，全面开展大连市湿地基础调查工作，尽快划定重要湿地和一般湿地范围，为生态保护补偿工作开展提供基础信息支撑。

深化自然资产产权制度改革。分类推进水流、森林、荒地、滩涂、海域、海岛以及探明储量的矿产等资源，按照不动产资源等各类自然资源资产的权属、界址、位置、面积、用途等产权要素，明晰全民所有和集体所有之间的边界，全民所有、不同层级政府行使所有权的边界以及不同集体所有者的边界，并在自然资源登记簿记载。根据产权分离思想，推行自然资源资产所有权、经营权、承包权等权利分置运行机制，适度扩大各类自然资源资产产权权能，明晰产权主体在自然资源资产占有、使用、收益、处分等方面的权责利，强化对自然资源资产产权行使监管。

开展生态保护补偿标准体系研究。建立生态价值计量体系，培育生态服务价值评估、自然资源资产核算相关机构。出台大连市重点领域生态补偿指导标准，探索在发展水平、保护难度不同的地区实行分级分档差异化补偿标准，同时建立国土空间生态保护补偿的动态调节机制。

加强生态监测能力建设。加强水流、海洋、湿地、森林、耕地等生态监测能力，制定和完善监测指标体系。建设重点自然保护区远程摄像系统，加强重要水功能区、跨区流域断面水量水质重点监控点位布局和自动监测网络，利用地理信息系统解析技术监测森林覆盖率，及时提供动态监测信息。

4.4 加快市场化、多元化补偿机制探索

加强横向生态补偿。在水流域方面，通过搭建协商平台，完善支持政策，引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态保护补偿。

发展生态产业。在生态功能重要、生态资源富集的贫困地区，加大投入力度，提高投资比重，积极稳妥发展生态产业，将生态优势转化为经济优势。财政预算投资向重点生态功能区内的基础设施和公共服务设施倾斜。探索将近郊垃圾焚烧、污水处理、水质净化、灾害防治、岸线整治修复、生态系统保护和修复工程与生态产业发展有机融合，完善居民参与方式，引导社会资金发展生态产业，建立持续性惠益分享机制［4］。

完善绿色标识。完善绿色产品标准、认证和监管等体系，发挥绿色标识促进生态系统服务价值实现的作用。推动现有环保、节能、节水、循环、低碳、再生、有机等产品认证逐步向绿色产品认证过渡，建立健全绿色标识产品清单制度。健全无公害农产品、绿色食品、有机产品认证制度和地理标志保护制度，实现优质优价。完善环境管理体系、能源管理体系、森林生态标志产品和森林可持续经营认证制度，建立健全获得相关认证产品的绿色通道制度。

推广绿色采购。综合考虑市场竞争、成本效益、质量安全、区域发展等因素，合理确定符合绿色采购要求的标准和采购方式。推广和实施绿色采购，完善绿色采购清单发布机制，优先选择获得环境管理体系、能源管理体系认证的企业或公共机构，优先采购经统一绿色产品认证、绿色能源制造认证的产品，为生态功能重要区域的产品进入市场创造条件。有序引导社会力量参与绿色采购供给，形成改善生态保护公共服务的合力。

4.5 完善生态保护补偿法规政策体系建设

要逐步完善生态保护补偿制度的政策法规和实施细则，加快出台生态保护补偿条例。充分总结大连市自然资源特点，结合现有的生态保护补偿制度实施经验，按照“不抵触、有特色、可操作、真管用”的要求，加快研究起草大连市生态保护补偿规范性文件，包括“大连市生态保护补偿条例”“流域生态补偿实施办法”“大气生态补偿实施办法”“农业生态补偿实施办法”“海洋生态补偿实施办法”“湿地生态补偿实施办法”“重要自然保护地生态补偿实施办法”等，建立生态保护补偿长效机制。明确生态保护补偿的基本原则、主要领域、补偿范围、补偿对象、资金来源、补偿标准、相关利益主体的权利义务、考核评估办法、责任追究等。

根据生态保护补偿工作开展的实际情况，建立国土空间规划的动态调整机制。建立健全资源环境承载能力监测预警长效机制，完善重点生态功能区产业准入负面清单制度。

4.6 强化部门间统筹协调，压实工作责任

建立生态保护补偿工作部门联席会议制度。加强部门之间以及部门与地方的合作，协调解决工作中遇到的困难。有关部门、各地方要加强工作进展跟踪分析，每年向生态保护补偿工作联席会议牵头单位报送情况。

加强生态保护补偿顶层设计，从整体、综合和跨越治理的角度，加大不同类型、不同领域的生态保护资金整合力度，全面统筹协调资金使用方向，在补偿投入结构和环节上不断完善和调整，注重全方位和立体式治理。在此基础上，资金多向加强环保宣传、环保素养、环保激励、基础研究、科学普及、技术推广等方面倾斜，不断加强生态环境保护软环境建设。

加强生态保护补偿资金及项目的事前评估、事中跟踪和事后考核的管理，聘请专家进行审核论证，实施项目策划、项目评审、项目验收相分离的方式，强化资金管理，提高资金的针对性和有效性，发挥资金规模和集聚效应［5］。