政策偏差的指数构建与PPP项目落地规模

杨 晨，孙 毅

（青岛大学经济学院，山东青岛，266061）

PPP作为一种公共产品和服务的创新供给机制，近年来取得快速发展。截至2019年10月，财政部全国PPP综合信息平台管理库累计项目数9 299个，累计投资额超过14万亿元。不过，PPP发展过程中也暴露出一些“乱象”，如明股实债、关联交易等。政府积极推动PPP模式，其动因之一就是PPP模式可以弥补政府财政短缺和基础建设需求之间的不足。

但这种看法可能是有问题的。首先，这个解释意味着，在地方政府存在债务压力的情况下，就不应该使用PPP模式。而现实中，PPP模式恰是在政府财政投入不足时才会采用的融资创新。Sharma和Chandan（2012）研究表明政府的财政缺口和负债支出压力越大，越会更多地推行PPP模式进行基础设施建设。［1］其次，这个解释也意味着，在发展PPP项目中，地方政府似乎存在着巨大的权力寻租空间，可以基于自身的财政收入状况，通过采取更为灵活的政策，在很大程度上控制PPP项目发展的进程。

那么，地方政府在发展PPP项目中真的具有很大的政策自由度吗？而且，这种自由度对本地的PPP项目规模真的重要吗？基于这两个问题，本文首先拟采用文本相似度分析方法，构建政策偏差指数，考察地方政府与中央政府在PPP相关文件上的差异；其次，通过统计方法考察指数的意义及其与PPP项目的关系。

一、文献综述

（一）PPP项目落地规模的影响因素

本文从地方政策的自由度角度分析各地PPP发展的原因，实质上，在迄今有关PPP模式的大量研究中，除了前述财政方面的原因外，与此相关的研究还有很多。如Hammami（2011）等发现，良好的制度质量——较少的腐败、有效的法律法规等是促进PPP的重要因素。坚实的制度基础既为民营合作者的利益提供基本的保障，又为合同的可执行性提供了依据。［2］程哲等（2018）发现GDP、城镇化率、财政收入和资金总量等因素通过交互作用共同影响了中国PPP的发展，但在影响程度上存在差异。［3］Mu和Jong等（2010）认为，中国特色的政治、文化和制度背景是影响PPP绩效的重要因素，它们也是导致次优状态的根源。［4］

这些研究为本文提供了更广阔的视角。财政、金融等原因会促使地方政府尽力发挥主观能动性，推动PPP项目的发展。这种主观能动性居于中心地位，它既可以是地方在规范PPP项目发展中所确立的制度基础，也包括在具有中国特色的政治、文化和制度背景下地方政府做出的一些调适。

（二）地方政府的政策偏差研究

地方政府的政策自由度，即地方政府的政策偏差，历来被学者重视。从一般意义上来说，中央与地方政府行为会出现变异，导致政策在制定与执行中发生偏差。Kosar（2011）指出，政策制定与执行是存在一定界限和间断的两阶段，政策执行者往往也有重新设计和安排政策的倾向。［5］关于政策偏差的产生原因，国内学者主要持两种观点：一种观点认为这种行为偏差是在地方政府自我理性主导下产生的。万江（2014）指出，由于中央与地方利益发生分离，地方政府并未严格执行中央政策，而是根据政策完备度、冲突程度和处罚力度等因素来选择具体的执行策略。［6］另一种观点认为可以从财政分权的视角解释地方政府经济行为。陈抗（2002）指出，中央与地方政府之间分配财政资源方式的不同会引起地方政府的利益机制和行为的重大变化。［7］

（三）地方政府政策偏差的测度

对于政策偏差的测度，学者们也逐渐开始进行研究和探索。高霞等（2019）采用改进DEA法和德尔菲法，构建土地储备决策效率评价指标体系测量政策执行偏离度，发现土地储备政策执行偏离现象普遍存在，且偏离程度较高。［8］孙科技（2019）基于政策工具理论运用文本分析的方法，探究了教育精准扶贫政策执行中政策工具应用的偏差及其矫正措施。［9］总体来看，目前对政策偏差的研究主要停留在性质研究层面，也有少量文献开始关注政策偏差的测度问题，但大部分研究主要采用文本分析的方法，没有对偏离度进行精准量化分析和研究。随着计算机和大数据技术的发展，有研究者开始通过推进政策文献解读分析的方法对政策文献进行量化研究，如黄萃（2015）等指出政策文献量化研究是研究府际关系的新途径。［10］

近些年自然语言技术（NLP）的发展也为政策文献量化分析提供了强有力的支持。Grimmer和Stewart（2013）指出自动化文本分析显著降低了分析大量文本集合的成本，但为了使自动文本方法成为政策分析的标准工具，必须探索新的方法和新的验证方法。［11］目前，国内也逐渐有学者基于文本相似度方法进行文献对比和分析。王雄元等（2018）将文本相似度分析方法应用于年报风险信息披露与审计费用关系的研究上。［12］蒋尧明、张雷云（2019）测算了同一事务所中同年度、同行业客户之间的余弦相似度，并把余弦相似度作为审计师-客户兼容性的代理变量，分析了审计师-客户兼容性对审计收费和审计质量的影响。［13］

以上文献对PPP和政策偏差进行了相对较为深入的研究，但仍存在一定的局限：一是由于我国PPP起步相对较晚，基于数据可得性的问题，现有研究主要停留在文献分析和定性研究上。二是研究视角相对单一，以政策文献为起点对政策偏差进行研究还没有引起学界的重视。因此，本文拟将文本相似度方法引入政策偏差测度的研究中，通过定量化方法构建中央与地方政策的偏差指数，以探究这种政策偏差与各地市PPP项目规模的关系。

二、PPP政策偏差指数构建

（一）数据搜集与整理

PPP模式自2016年起在全国范围内得到推广。此前，各省市PPP发展相对较为缓慢，以试点为主。考虑数据可得性，为准确分析地方与中央PPP政策差异度对PPP发展程度的影响，本文以2016年及2017年中央政府和各地市政府出台的PPP政策文件为分析对象。政策文献选取主要来源于中央和各地市的发改委及政府门户网站。经过筛选，我们选取国家发改委官方网站截至2017年的28个PPP政策文件构建政策文本对比数据库。需要注意的是，在2016年的指数计算过程中，我们剔除了政策文本对比数据库中两份2017年的中央政策文件，即2016年共有26份中央政策文件参与对比。剔除披露格式不规范及无PPP政策文件披露的地市，最终得到2016年115个地市和2017年188个地市的政策文件与政策文本对比数据库进行对比。其余有关变量数值来自明树数据及2016年和2017年各地市统计年鉴和统计公报。

（二）指数构建方法

目前，政策分析量化研究方法总体上可以分成两类：一种是基于编码框架，另一种是基于自然语言处理（NLP）。前者主要依赖人工判读，工作量大且适用性差；后者利用自然语言处理方法可实现文本数据批量化处理，应用性强，在政策文献差异度对比分析方面发展潜力较大。基于自然语言处理的语义判别与分析方法，可以有效克服PPP政策往往以条文形式零散分布、难以观测和量化的问题。基于此，本文在前人研究的基础上，结合PPP政策自身的特点，将自然语言处理（NLP）引入政策对比分析量化研究，构建基于语义分析的政策对比量化分析模型。

关于自然语言处理文本相似度所使用的算法，现在主流使用文本余弦相似度算法。即首先利用Python对计划对比的基准文本进行分词，经过筛选，从文本中选取关键词组成一个分词集合，并计算分词集合中词的词频。然后根据TF-IDF模型计算生成对比文本与基准文本的词频向量，并计算其余弦相似度，值越大证明其政策文本相似度越高。在本文中，我们分别计算有PPP项目的各个地市的PPP相关政策文件与28个中央PPP政策文件的余弦相似度，得到28个分指数，再通过主成分分析方法、加权平均法等构建总指数，最终发现，加权平均法得到的结果相对较好。

（三）全国各地市PPP政策相似度排序和分析

从我们计算得出的指数中，基于算术平均法，可观察到它们具有以下几个明显的特征：

1.在总体水平上，PPP政策偏差指数与PPP规模之间存在一定的相关关系

初步来看，2016年，PPP政策偏差指数与PPP规模之间的正相关关系较明显，但2017年则略弱一些。图1是根据同一地市政策偏差指数排名与其PPP规模排名（按PPP占GDP比重）之间的差值做的频数分析。如图所示，2016年的115个地市中，一个地市的政策偏差指数排名高，其PPP规模的排名与其差值在±15以内所占比重为25.22%，在±45以内比重为60.87%，意味着总体呈正相关关系。但2017年的188个地市中，两者之间的差值在±30以内的地市比重为26.6%，在±70以内的比重为55.3%，正相关关系已经弱了很多。

图1 政策偏差排名与其PPP规模排名之差

2.部分地市出现一定程度的异化

上文分析表明，各地市PPP模式的发展程度与PPP政策相似度指数的表现大体上是一致的，但也有部分地市出现一些异常情况。一些地市PPP模式应用广泛，但PPP政策文本相似度相对偏低。南京市PPP政策文本相似度为0.072 3，位于2017年各市排名后10位，而该市PPP资金总额为360.43亿，在188个地市中处于第5位。武汉PPP资金总额为600.80，在2017年排名第一，但其PPP政策文本相似度仅为0.139 6。青岛市也存在同样的情况，PPP资金总额为100.79亿，而PPP政策文本相似度为0.121 8。总体上看，出现这种异常的地市大多为省会城市或东部沿海城市，这些地市均有较高的GDP和财政收入。上面提到的南京、武汉和青岛GDP均超万亿，财政收入也都超过千亿。

一些地市PPP政策文本相似度较高，但PPP模式尚处起步阶段。其中，最具代表性的是晋城市，其PPP政策文本相似度为0.273 4，2017年在188个地市中排名第1位，但该市2017年仅有一个PPP项目，金额仅为1.75亿，排名后5位。另外，河源市、吉安市、阳泉市等也存在这种情况，三市PPP政策相似度分别为0.204 9、0.211 6、0.200 2，而PPP资金总额分别为2.78亿、4.20亿、5.70亿。总体上看，出现这种异常的地市大多集中在中西部地区，这些地市的GDP和财政收入均处于中下游。和理论假设一致，中西部地区更需要PPP模式进行融资。较高的PPP政策相似度在一定程度上反映了地方政府对PPP模式的重视，因此PPP发展程度较低可能与其他因素相关。

当然，这种相关关系的分析还只是初步的，需要加入其他变量，在模型中更进一步确认它们之间的内在关联性。

3.区域差异显著，中西部地区上升幅度较大

PPP项目的地区差异显著，且随时间变化显现明显。如图2、图3所示，各地区PPP的发展均在一年内取得了大幅进步。其中，中部和西部的进步幅度较大，从2016年项目数落后东部72个，到2017年超过东部。值得注意的是，程哲等认为对于政府而言，PPP的作用之一就是引入社会资本弥补财政投入的不足，因此理论假设应当是经济落后的地区和发展缓慢阶段更需要采用PPP模式。但过去30年的实践却是在经济发达的地区和经济发展迅速的时期PPP用的更多。［3］此处我们得到不同的结论，由图2和图3可知，2016年的结果与程哲等结论一致，东部地区项目总数为161，中部和西部均为89；从PPP项目金额上看，中部和西部地区占比分别为22%和21%，而东部地区占比为57%，超过中西部地区的总和。但经过一年的发展和调整，情况出现明显变化。中部和西部地区的PPP项目得到了迅速发展，不仅在项目数量上超过东部地区，在PPP资金额上也呈现出同种趋势，中部和西部地区占比合计为72%，而东部在2017年占比仅为28%，这与经济落后地区更需要采用PPP模式的理论假设是相符的。

图2 中国东中西部PPP项目数量分布

图3 中国东中西部PPP资金额分布

而且，东、中、西部地区在PPP政策文本相似度方面差异明显（如表1所示）。三个地区2017年的相似度分别为 0.159 9、0.160 8、0.147 3，中部地区最高，东部地区次之，西部地区最低。三个地区2017年均比2016年有进步，中部地区改善幅度最大，东部地区改善幅度最小。其中，中部地区2017年超过东部地区，位列第1位。这说明中西部地方政府在一年时间内正逐步提高对PPP模式的重视，努力与中央政策保持一致性。

表1 东中西部PPP政策文本相似度

三、实证设计与数据描述

（一）实证设计

前文中已提到，地方与中央政府间的PPP政策差异与PPP项目的发展有一定关系，下文通过更规范的模型予以检验。

地区PPP项目的发展水平可以从PPP项目数量和投资额两个方面来考察，所以实证研究选取PPP项目数量（pppq）和PPP项目投资额（lnppp）作为被解释变量。2016年全国115个地市PPP项目的总投资额为8 006.66亿元，但各地市PPP项目投资额差距较大，如在2016年，排名第1位的青岛市PPP项目投资额为640.85亿元，而排名末位的怀化市只有一个PPP项目，投资额仅为0.25亿元。为保证数据的平稳性，将PPP项目投资额取对数。

核心解释变量为地方与中央PPP政策文本相似度（index），影响PPP项目发展水平的经济因素有财政收入、金融机构存贷款总额、固定资产投资额、地方债总额等。由于衡量地区经济发展速度的上述变量高度相关，本文引入人均财政收入的对数（lnpr）代表经济因素，并将其作为控制变量，另外引入交互项PPP政策文本相似度与人均财政收入对数的乘积（a=index∗lnpr）。模型设定如下：

其中，α、β表示自变量的系数。

（二）变量说明与数据描述

表2为主要变量的描述性统计结果。从中可以看出，地方与中央政策文本相似度（index）的均值为0.147 5，最大值为0.276 4，最小值为0.043 7，说明各地市在与中央政策保持一致性方面的差异是比较大的。

表2 变量的描述性统计

（三）实证检验

使用普通最小二乘法（OLS）对模型（1）和模型（2）进行回归，表3报告了PPP政策文本相似度与PPP项目数量的回归结果。除对全样本进行估计外，本文分为两个维度进行了分样本估计。第一个维度分为东、中、西部三个地区，另外以人均固定资产投资5万人民币为界限划分发达与落后地区进行估计。表3中全样本估计的结果表明，财政收入与PPP项目数量之间呈负相关关系，与前文假设一致，财政短缺是地方政府推进PPP模式的重要动力。PPP政策文本相似度与PPP项目数量的相关系数为24.687 0，且在1%的水平上显著，呈现出显著正相关关系，说明地方与中央PPP政策文本相似度越高，PPP项目数量越多。

表3 PPP政策文本相似度与PPP项目数量

此外，分样本回归结果表明，不同地区存在明显差异。首先，东、中、西部三地区PPP政策文本相似度与PPP项目数量的相关系数分别为27.968 3、22.200 9、15.616 2，且均在1%的水平上显著，说明地方与中央PPP政策的一致性对PPP项目数量的促进作用在东部地区表现的尤为明显，其相关系数高于全样本下的结果24.687 0，而在西部地区表现相对较弱。另外，发达地区与落后地区PPP政策文本相似度与PPP项目数量的相关系数分别为28.836 8和11.809 6，这说明地方与中央PPP政策的一致性对PPP项目数量的促进作用在发达地区表现相对明显。

表4报告了PPP政策文本相似度与PPP项目投资额的回归结果。全样本估计的结果表明，PPP政策文本相似度与PPP项目投资额的相关系数为20.021 0，且在1%的水平上显著，呈现出显著正相关关系。这说明地方与中央PPP政策文本相似度越高，PPP项目投资额越多。另外，交互项index*lnpr的系数为正，且在1%的水平上显著，即index和lnpr表现出协同作用，政策一致性对于PPP项目投资额的促进作用随着财政收入的增加而增大。与表3结果一致，分样本回归结果表明不同地区存在明显差异。首先，东、中、西部三地区PPP政策文本相似度与PPP项目投资额的相关系数分别为19.567 6、24.263 6、15.104 5，且均在1%的水平上显著，说明地方与中央PPP政策的一致性对PPP项目投资额的促进作用在中部地区表现更为明显，该地区相关系数均高于全样本下的结果20.021 0。另外，发达地区与落后地区PPP政策文本相似度与PPP项目投资额的相关系数分别为20.873 9和16.441 5，说明地方与中央PPP政策的一致性对PPP项目投资额的促进作用在发达地区表现相对明显。

表4 PPP政策文本相似度与PPP项目投资额

（四）稳健性检验

为了增加研究结果的稳健性和可靠性，本文采用2017年的相关数据进一步展开稳健性检验，结果如表5所示，结果（1）和结果（2）被解释变量分别为PPP项目数量和PPP项目投资额。实证结果与表3和表4的结果基本一致，表明前文回归结果具有稳健性。

表5 稳健性检验

四、结论与建议

综上所述，本文通过文本相似度分析方法，结合PPP文本，计算出2016—2017年各地市与中央PPP政策的文本相似度，并用该指标作为地方与中央政策偏差的代理变量，探究这种政策偏差与各地市PPP项目规模的关系。得到以下主要结论：

首先，各地政策确实与中央政策在一定程度上存在偏差。其次，虽然存在一些个别的特例，但通过更规范的实证结果分析，我们可以确认：PPP政策文本相似度与PPP项目规模之间存在显著的正相关关系。PPP政策文本相似度越高，PPP项目数量越多，PPP项目投资额就越大。因此，要不断提高地方与中央的PPP政策协同程度，促进PPP模式健康发展。

结合本文的研究结果，得到以下启示：地方与中央PPP政策的一致性对于PPP项目的发展具有显著的促进作用，应进一步提高地方与中央的PPP政策协同程度。完善地方政府公共服务的相关考核指标，减少地方政府的政策自由度，采取激励与约束并行的手段，促使地方政府与中央政策目标趋于一致。