新时代我国公共体育服务供给治理转型研究

樊炳有，潘辰鸥，高 静

（苏州大学 体育学院，江苏 苏州 215021）

中国特色社会主义进入了新时代，新时代要有新作为，努力将体育建设成为中华民族伟大复兴的标志性事业，满足人民对美好生活的需要，这是体育强国建设的目标之一。公共体育服务供给就是满足人民对美好生活需要的重要实践，在转型中加快形成新的发展方式、释放新的发展动力是公共体育服务供给治理转型迫切需求。

社会发展进入新阶段，是否标志着公共体育服务供给也进入新阶段？需要对现行公共体育服务供给发展阶段进行全面、客观审视与评价。面对新的发展阶段，公共体育服务供给治理转型的逻辑是什么？需要对治理理念、治理结构、治理工具、治理路径的转变进行深入分析。公共体育服务供给建立何种治理体系才能与经济社会发展新阶段同步？需要对公共体育服务供给转型的治理问题进行深入探析，这便构成本文研究的主要内容。

1 公共体育服务供给的现实审视

1.1 总体状况：公共体育服务水平区域间差异显著

通过《2018年国民经济和社会发展统计公报》中人均GDP数据，以及中国与世界经济社会发展数据库中全国省域社会建设进程通用指标测评等相关数据，宏观考察公共体育服务供给水平的总体差距，这是国外研究经常采用一种方式。基于东部、中部、西部、东北四大区域人均GDP数据差距，对基本公共服务人均保障支出、基本公共服务指数3项数据指标进行综合分析（图1），基本公共服务水平与经济发展水平具有较强的正相关系，GDP曲线与基本公共服务人均保障支出、基本公共服务指数呈现出较高的一致性（表1）。基本公共服务水平程度包含基本公共体育服务供给，某种程度上也显示着公共体育服务供给水平。

图1 人均GDP、基本公共服务指数、基本公共服务保障人均支出（2018年）Figure 1.GDP per Capita，Basic Public Service Index，Basic Public Service Guarantee per Capita Expenditure（2018）

表1 基本公共服务水平地区差异Table 1 Regional Differences of Basic Public Service Level

从2018年全国人均GDP水平来看，仅有10个省份超过全国人均GDP水平。北京人均GDP最高，为140 000元；云南最低，为37 000元；极差率为3.78，变异系数为0.44。基本公共服务指数最高的是北京1.73，最低的是西藏0.64；基本公共服务保障支出最高是西藏，人均21 995.49元，最低的是河北，人均4 885.12元（表1）。

从东、中、西、东北四大区域来看，总体上东部区域明显高于西部和东北区域。东部地区也是区域内极差率差异最大的区域。极差率和变异系数都表明，四大区域之间、区域之内离散程度、变异范围比较明显。这一结果与前期的局部研究结果相符，也与公共体育服务财政支出总量、人均支出表现出的区域差距“东部地区＞中部地区＞西部地区，东北支持力度最高，西部支持力度最低”（李丽，2019）的研究结果相符。其中，西藏基本公共服务保障支出虽然在全国远远高出其他省份，但是其基本公共服务指数全国最低，极差率达到了2.7。而造成这一现象的原因，是由于西藏依靠国家财政的比重较大，但地区财政能力、服务能力相对较弱。

1.2 区域状况：公共体育资源配置差异明显

1.2.1 长三角一体化公共体育资源配置的总体差异

宏观分析东部区域公共体育服务明显高于全国，而东部也是区域内极差率差异最大的地区。因此有必要再进一步分析区域公共体育资源配置问题，进一步审视公共体育服务发展水平。长三角区域一体化发展已经上升为国家战略，公共体育资源配置有一定的资源优势，但是也显示出供给不足、供需错配的矛盾。体育事业经费支出、群众体育经费支出、人均场地面积、经常参加体育锻炼人数、人均体育消费、体育系统从业人员数量、政策文本数量等常规变量，反映的是政府配置公共体育服务有形和无形资源综合能力（表2），这只是体现政府公共体育服务供给能力的一个侧面。长三角区域公共体育资源配置，除了政府自身的服务职能外，更重要的动员能力没有显现，这是提出政府针对公共体育服务供给的动员能力问题的目的，也是未来需要拓展和研究的主要问题。

表2 长三角三省一市公共体育资源配置统计Table 2 Statistics of Public Sports Resources Allocation of Three Provinces and One City in Yangtze River Delta

长三角区域公共体育资源配置差异分析，是从总体上考察三省一市公共体育资源配置水平，对具体阐释长三角区域公共体育资源配置差异有着宏观审视作用。从数据（表2）可以看出，三省一市经常参加体育锻炼人数差异最小（0.11），体育事业经费支出变异系数值（0.63）、体育消费变异系数（0.48）两项指标值最大，表明体育事业经费、人均体育消费存在较大的差异，主要表现为上海和安徽之间的差异。量化数据分析反映三省一市间公共体育资源配置差异的表层数值，揭示的是差异背后深层的政府行为、治理结构、供给效率、文化驱动机制等因素，以及社会力量参与程度和动员能力。

1.2.2 长三角一体化26个城市公共体育资源配置差异

公共体育资源配置主要考察城市体育事业经费的投入、人均场地面积、体育活动空间拓展，还要关注人的体育活动参与、体育消费、体育活动指导，这是其核心要素（表3）。对江、浙、皖三省一体化的26个城市体育事业经费支出、人均体育事业经费支出、人均场地面积、经常参加体育锻炼人数、人均体育消费、社会体育指导员等指标作了进一步的分析。数据显示，体育事业经费支出变异系数（1.08）是差异最大的一项。最高的苏州与最低的池州两个城市体育事业经费分别占2018年两个城市经济总量的0.03%和0.01%，标志着与城市GDP总量密切相关。体育事业经费的投入直接影响着体育事业的发展。仅就人均场地面积一项指标来看，安徽8个城市整体上低于江浙城市水平；体育消费除合肥外，整体偏低。人均体育事业经费、人均场地面积、人均体育消费、每万人社会体育指导员人数等变异系数不同程度存在差异，直接反映政府公共体育资源的配置能力。也有部分城市体育事业经费人均占比较低、经常参加体育锻炼人数较高的现象，这一现象出现是体育社会组织和单项协会活跃使然。这6项指标中体育事业经费的投入是宏观数据，人均场地面积、人均体育事业经费支出则反映的是体育事业经费投入的程度和水平；人的体育活动参与、体育消费和活动指导则是体现体育事业经费投入效果，只有资源要素和人的要素有机结合、合理运行，才是公共体育服务供给的价值追求，是公共体育服务供给能力和治理水平的真实体现。

表3 长三角一体化26个城市公共体育服务基本情况统计Table 3 Statistics of Public Sports Services in 26 Cities of Yangtze River Delta Integration

资源禀赋问题是讨论公共体育资源配置差异不可忽略的因素。在实证调研的基础上发现，资源禀赋差异只是解释公共体育资源配置差异的一个必要条件，绝非充分条件。聚集经济使各种要素和经济活动在空间上具有广泛的发展，给公共体育资源配置带来了充分的发展条件，区域经济差异在深层次上决定着公共体育资源配置差异水平（樊炳有等，2019）。提升公共体育资源配置能力需以无形资源配置为重点，提升决策水平；注重资源配置结构均衡，提升供给侧结构性改革能力；注重资源配置质量，提升标准制定能力。

1.3 公共体育服务供给的发展阶段

总体来看，发达国家宏观判断公共体育服务发展阶段有两种视角：一是将公共体育服务发展划分为起步阶段、重点突破阶段、全面保障阶段，每个阶段的供给模式、财力保障、制度设计、发展目标等各不相同（表4）。结合我国公共体育供给主要是政府自己生产、制定标准、服务外包、政府购买；财力保障主要是以政府的财政补贴为主；制度设计是国家规划、国家标准、国家和地方财政支付，社会力量参与的全面推行。以此初步推断，我国公共体育服务处于重点突破阶段。二是按照国际惯例，以人均GDP发展水平来判断公共服务发展阶段。即人均GDP处于1 000、4 000、8 000美元以上3个判断标准，公共体育服务发展阶段分别是：起步发展、重点突破、全面保障时期3个阶段。2018年全国人均GDP为64 520.7元（约合9 509.87美元），依此来判断我国公共体育服务发展水平，已经达到全面保障阶段。参照该标准，很难区分我国公共体育服务发展水平处于何种阶段。由此引发思考的问题是：用人均GDP标准衡量我国公共体育服务是否符合现实状况？

表4 国外判断公共体育服务发展阶段参考（曾红颖，2013）Table 4 Foreign References for Judging the Development Stage of Public Sports Service

通过整理《国务院关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》（国发〔2014〕46号）、《体育事业发展“十三五”规划》等相关文件，梳理公共体育服务公众性指标、资源配置公有性指标、服务供给参与性指标、利益取向公益性指标到2020年、2025年的发展目标（表5）。

表5 公共体育服务发展目标预测Table 5 Prediction of Development Objectives of Public Sports Services

全国到2020年整体上公共体育服务供给水平不高，符合重点区域突破这一现实。有研究表明，我国中西部、东北公共体育服务人均公共体育服务财政支出、人均GDP均低于相应指标的中位数的省份占多数，只有东部部分省份公共体育服务人均公共体育服务财政支出、人均GDP均双高于相应指标的中位数（李丽，2019）。我国公共体育供给政府介入、财政支持这一特征，符合重点突破发展阶段的社会现实。

2 公共体育服务供给治理转型的阐释

2.1 公共体育服务供给及治理转型内涵

我国公共体育服务供给的演进，体现了一定时期政府职能的定位与公共事务治理之道。关于公共体育服务供给转型代表性观点为：“即从计划经济时期的政府单一供给，到市场化改革突破一元供给，形成政府与市场合作供给，再到多元化供给的形成”（张纳新等，2017）；关于公共体育服务治理的研究，主要是协同治理、多中心治理、网格化治理等观点，基本沿袭西方治理观点。

本文表述的公共体育服务供给，是通过制度体系、体制机制、法律法规对参与公共体育服务供给者在服务产品生产、服务的数量与质量、服务方式等作出的决策、安排并进行监管，是公共体育服务供给的主体要素、客体要素、关系要素、规则要素、环境要素构成的指令与调控式的供给系统。主体要素、客体要素不仅是政府主导、企业、社会组织、个体参与问题；还表明主体间权利与组织的关系妥善处理；规则要素指一定制度框架内有效运行使用的治理工具；环境要素主要指公共体育服务供给逐步走向标准化、智慧化、专业化、精准化轨道上来。公共体育服务供给的治理转型，主要指公共体育服务供给的主体要素、客体要素、关系要素、规则要素、环境要素构成的复合系统形成的价值理念、治理结构、治理路径、治理工具转型创新。价值理念的转变主要强调从利益表达向价值创造理念转变；治理结构转型主要是解决一元主体向多元主体合作转型的制度设计以及技术选择变革；治理工具的转换主要是利用从指令性工具向混合性工具转变；治理路径主要从粗放式向精细化转变过程。

公共体育服务供给转型概念包含一种假设前提，即：1）社会力量参与者在公共体育服务供给中发挥重要作用；2）公共体育服务供给治理转型包含组织和权力关系转变；3）公共体育服务供给治理转型治理体系和治理能力是关键。公共体育服务供给实践已经表现出协商性和合作性，公共体育服务供给转型要有新的分析框架和治理体系。

2.2 公共体育服务供给历时维度的梳理

《中国社会治理转型1978—2018》提出：“中国社会转型是在20世纪后中期全球化背景下的赶超型现代化转型，社会转型与社会治理转型相联系，呈现出渐进路径，具有波浪式前进的特点，台阶式攀升的发展规律”（李友梅，2018）。基于此，归纳整理公共体育服务供给模式在社会治理转型过程中呈现出的波浪式发展转型的脉络（图2）。

图2 公共体育服务供给波浪式转型脉络Figure 2.Wavy Transformation of Public Sports Service Supply Mode

政府角色归位高低，与我国服务型政府建设转变过程一脉相承。社会力量介入程度的高低，是随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，社会空间释放，公共资源配置的制度安排和社会生活的组织模式发生了极为重要的变化，社会分化的速度不断加快，开放程度与流动性不断加强，由此带来社会关系格局与社会秩序的变化。正是基于这一变化，公共体育服务供给和社会力量参与的公共性问题凸显。伴随着社会结构快速分化而形成“自由空间”，以及市场经济的发展所促成的“资源自由流动”都为社会力量的生成提供了可能（李友梅，2018）。从这个意义上看，社会力量的生成是在国家、市场以及社会力量的共同推动下实现的。公共体育服务供给转型是社会转型的有机部分，也是从政府唯一主体，逐步出现体育社会组织参与，再到政府购买，社会力量参与的转变过程；进而形成政府职能管理，非营利组织参与补缺，政府购买的定制式，政府、市场、体育社会组织三者互动的合作支配式。

公共体育服务供给在社会治理转型过程中，呈现出的波浪式发展转型的脉络，只是形式上的呈现。本文进一步将这种呈现的形式放到一个历时维度上进行审视，探寻发展脉络的内在动力。

2.2.1 福利分配式供给

新中国成立初期，尽管没有明确的公共体育服务概念，但公共体育服务作为社会主义制度优越性的重要体现，采取由政府全包、福利分配的供给方式，并在一些局部领域初步实现了低水平广覆盖。职工体育是我国群众体育的主要呈现方式，这一呈现方式是由企业工会组织、提供资金开展职工体育活动，逐步形成了“以工会为主，体育系统配合和协调”和“由工会直接领导，以文化宫、俱乐部为依托，以职工体协指导和组织开展职工体育活动”的职工体育管理体制。

2.2.2 政府主导型供给

政府作为经济社会发展的重要组织者和推动者，也是公共体育服务决策者、提供者、管理者、公共体育服务市场的规则制定者（李井平，2011）。政府职能管理直接决定了公共体育服务供给方式和成效。服务型政府以及创新社会管理的提出，为这一阶段的公共体育服务供给转型提供了契机。

2.2.3 市场参与型供给

1）补缺式供给。国外学者研究认为，补缺式“在福利性国家非营利组织介入公共服务领域是制度化的，以市场、家庭为主，以政府为辅的供给方式”。我国学者认为，“补缺式供给就是在政社合作中非营利组织介入的传统公共服务供给”（翁士洪，2017）。这一参与供给具有填补服务空缺，实行双重管理与控制并行，提供均质化、粗放式服务等特征。公共体育服务供给的补缺式由非政府组织的介入逐渐拓展为社会力量参与，这是由于我国非营利组织的内涵逐步拓展而出现的。补缺式优势在于提供低成本和灵活性、个性化公共体育服务，具有小范围运作与刺激竞争优势；不足之处在于仅提供均质化、粗放式公共体育服务，存在组织无序发展的可能。

2）定制式供给。定制式就是从需求侧出发，来实现公共体育服务供给最优化配置。这既是体现政府提供公共体育服务理念的转变，更是转变不均衡、不充分的实践探索。公共体育服务供给实践中采用的政府购买公共体育服务，就是定制式供给的一种新形式。定制式供给强化转变政府职能，加大政府购买服务的力度，表明政府改革和转变职能的决心。为完成差异化、个性化公共体育服务供给目标，将常规购买形式要素加以重新组合，这是公共体育服务供给实践中缺乏提炼和总结的部分。定制式在改善公共体育服务质量、提高公共体育服务供给效率、调动公众积极性、实现创新管理，以及促进体育社会组织自主性、合法性和运作活力等方面起到了积极作用，也将是未来公共体育服务供给治理转型的探索方向。

2.2.4 自愿参与型供给

志愿服务通常是由公共服务机构组织的正式志愿服务、非政府部门组织的正式志愿服务、非正式的志愿服务组成（黄桑波，2016）。根据《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2018）》的数据表明，截至2017年末，中国志愿者总数为1.58亿人，活跃志愿者约为6 093万人，有131万家志愿服务组织，标志着中国志愿服务发展迅速并产生广泛的社会影响。体育志愿服务突出地表现在非政府组织、专业协会、工会和其他民间体育社会组织的活动中。党十九大提出的新时代“推进诚信建设和志愿服务制度化，强化社会责任意识、规则意识、奉献意识”已成为治理体系和治理能力的重要组成部分。体育志愿服务具有“社会动员”和“公民参与”属性，“社会动员”属性用以表示“社会-人口”层面的现代化，是人们获得新的社会化模式和行为模式的过程；“公民参与”体现的是“参与”不仅是公民的权利，更是公民的义务，是“大政府”向“大社会”的国家治理转型体现。公共体育服务领域的志愿服务参与供给，是社会文明进步的表现。

2.2.5 多元主体型供给

公共体育服务供给经历了政府唯一供给主体，城乡二元格局的福利体系，城镇化居民福利的“单位化”，到公共体育服务体系的初步建立、急剧变革、重构的变化过程。政府供给、市场参与供给、自愿参与供给作为公共体育服务供给基本形式的出现，也就是公共体育服务供给主体多元化的形成。但是，公共体育服务多元供给在组织结构和具体方式上还存在一些问题：具体方式上，服务提供或安排与服务生产之间没有明显区别等。综合我国的具体实践来看，公共体育服务多元供给方式需探索和完善的空间很大。

2.3 对公共体育服务供给方式的简要评价

随着我国市场经济体制改革深化和政府职能的逐步改变，政府在增强公共体育服务供给能力、提高公共体育服务供给水平方面进行了一系列探索和实践，取得了一定成效。政府主导型供给、市场参与型供给、志愿参与型供给、多元主体型供给各有其特点、适宜的条件和局限（表6）。

表6 公共体育服务供给方式的比较分析Table 6 Comparative Analysis of Public Sports Service Supply Modes

“强制求公益”是政府主导型供给的目标追求，政府与组织间的关系是“命令-服从”式；“自愿求私益”是市场参与型供给的目标追求，政府与组织间关系是市场主体以自愿参与的方式、平等的市场活动主体间的公平竞争实现各自利益最大化。“自愿求公益”是自愿参与型供给本质追求；“合作求效益”是多元主体型供给目标追求，政府与组织间关系是合作方式，形成一种合作供给的制度安排（表6）。

3 新时代公共体育服务供给治理转型逻辑

3.1 治理理念：从“利益表达”向“价值创造”转变

3.1.1 “利益表达”的局限

社会变革和人类进步基本上都是在新的价值理念推动下出现的，没有价值理念的变化就没有制度和政策的改变。就目前公共体育服务供给存在的问题而言，最突出和尖锐的问题是公共体育服务供给不平衡。尽管已经形成的公共体育服务利益表达机制以及制度化地化解利益冲突等机制，但这一机制不一定具有时效性的公共体育服务供给的提升，多年来也没有有效的化解现实矛盾。因此，公共体育服务需求表达渠道不畅，“利益表达”的局限显而易见，价值理念需要适度转变。

3.1.2 “价值创造”的优势

2019年7月10日，爱丁堡大学的奥斯本教授在以“公共服务供给的价值创造：理论与实践”为题的主旨演讲中提出公共服务的价值创造有4种过程：“外部的生产过程、合作的制定与提供过程、内部的消费过程和合作体验与构建过程”；“公共服务价值的五大要素分别为：满意度、成果、体验感、服务能力、公共价值（社会价值与乘数效应）”（杜紫弦，2019）。

基于“价值创造”理念构建的公共体育服务供给，既有别于供给手段的多样化，也不同于供给主体多元化；而是谋求建立一种实现主体多元、手段多样的合作供给。“价值创造”理念是指在公共体育服务供给中构建一种新的公共体育服务供给治理理念，旨在以满足公众的公共体育服务需求为前提，充分考虑公共体育资源配置和分配的有效性、合理性，兼顾效率与公平，统筹公共体育服务产品的生产、供给、分配、消费等各个环节的高质量实现，优化公共体育服务供给治理过程。新时代全面建成小康社会，公共体育服务供给治理体系建设不可忽略公共体育服务供给的价值创造问题。

3.1.3 从“利益表达”向“价值创造”转变逻辑

借鉴奥斯本教授提出的公共价值创造的4个过程，公共体育服务供给治理理念转变逻辑就是在“合作制定与提供”“合作体验与构建”前提下的合作治理行动的转变，这个治理行动包含着治理主体的“意向一致”，遵循“共同利益”原则的治理行动。从“合作制定与提供”创造公共价值的角度来说，一是运用财力和权利为受益人创造价值，这是公共部门通过生产直接创造价值；二是通过授权经营机构合作创造价值，这是公共部门通过授权间接创造价值（马克·莫尔，2017）。两种途径表明公共体育服务供给价值创造的双重属性，其中，第二条途径就直接涉及“意向一致”“共同利益”问题。价值实现既可以提升公民对公共体育服务供给的满意度、成果体验感，同时也提升政府在居民心中的公信力。从“合作体验与构建”创造公共价值的角度来说，公共体育服务供给创造价值就是公共体育服务供给的产品与服务带来的效应，也就是通常所说的“产品与服务”是公众价值感知载体。在公众感知公共体育服务供给过程中，会有不同的成果体验感、满意程度，及其对期望价值的挑战。随之产生公共体育服务供给的属性价值、结果价值以及目标价值。属性价值是公共体育服务供给的具体形式、产品特征和产品组成的直接运行，属于物的层面；结果价值是公众对公共体育服务供给效果反应；目标价值是公共体育服务供给的核心价值、目的和目标，是公众使用公共体育产品和服务的最终结果。从公共体育服务供给价值创造的三大属性来说，政府的公信力和合作治理的服务能力是目标价值的最高追求；满意度和成果体验是公共体育服务供给结果价值和属性价值（图3）。将政府的公信力、合作治理的服务能力作为公共体育服务供给治理转型的最高目标，提出从利益表达向价值创造的价值理念转变，有助于治理格局从“一元”向“共建共治共享”目标的实现。

图3 公共体育服务供给治理价值创造途径和层次Figure 3.Paths and Levels of Value Creation on Public Sports Service Supply Governance

3.2 治理结构：从“一元主体”向“多元合作”转变

3.2.1 “一元主体”治理结构的局限

“一元主体”的公共体育服务供给错误地将“政府负责”等同于“政府统揽”，导致公共体育服务供给依赖政府，进而导致体育社会组织、企业及公民参与公共体育服务消极、被动，甚至无序。公共体育服务“一元主体”供给的局限性有如下几个方面。

“全能型政府”的路径依赖制约。改革开放以来，中国的公共性结构形态发生了从国家主义公共性向多元主义公共性的深层结构转型。但是，国家主义公共性向多元主义公共性的转型尚处在初步的过程中，多元主义公共性还只是一个雏形，政府权力运作理念和行为上还存在相对以往“全能型政府”的现行路径依赖，这样的路径依赖制约了社会组织公共性的成长，存在明显的“权威-依附”关系（唐文玉，2017）。

“控制型治理”的消极控制约束。英国学者迈克尔·曼（2007）提出，“政府权力是强制权和基础权力的复合型构成”。强制权力运作会在政府与社会之间产生不同的权力分配。现行公共体育服务供给的权力是自上而下，实际工作中的政府还不习惯借助于市场机制和社会机制整合社会资源，破解公共体育服务供给不均衡、不充分的问题。

“工具性支持”的工具主义局限。“强政府”拥有的强制权力并产生主导性影响，基础权力对企业、社会组织参与公共体育服务供给的支持，就会生成一种“工具性支持”模式。从关系结构维度来看：一是形成“支配-服从”和“中心-边缘”的关系结构；二是“单中心”的治理思维，“权威-依附”的垂直性或等级化的关系结构。从支持策略维度来看：政府对企业、社会组织参与公共体育服务供给类型上、功能上具有“选择性支持”，从而使企业、社会组织实质性参与程度不高等问题。

3.2.2 “多元合作”治理结构的优势

“多元合作”治理也称为“合作治理”。合作治理在公共体育服务供给中有其自身的价值基础和实践主张。在实践中“合作治理”又表现为以复杂性为前提，差异化的供给方式为特征。

“合作治理”的另一个明显的优势就是在公共体育物品提供中，生产与供给在一定程度的分离，改变了有关公共体育产品供给系统的运行方式和价值实现流程。政府机构具有了更为鲜明的职责和功能，企业也会更加明确以利润为目标导向的生产公共体育产品，职责目标明确、责权利明确，更加有力巩固合作方式，促进公共体育产品高效生产与提供。

“合作治理”改变了以往政府在该领域中心地位，表现为公共性价值回归，意味着治理系统由封闭走向开放、由控制走向服务的转型。鼓励企业、社会组织平等参与下，独立自主的发挥功能作用，根据公共体育服务供给的需求而展开合作，实现对承担任务的责任。

3.2.3 “一元主体”向“多元合作”转变逻辑

公共体育服务供给“一元主体”向“多元合作”供给转变，其政府责任是不可或缺的，如何协调好供给主体之间的利益关系是公共体育服务供给转型的关键问题。国家治理背景下的公共体育服务供给治理转型问题，其核心问题就是要把握好公共体育服务供给的公共性与效率的平衡问题，处理好政府、市场、社会组织的关系，在逻辑上要解决“一”和“多”的矛盾，要在公共体育服务供给的治理中寻求统一的逻辑。

3.3 治理路径：从“粗放式”向“精细化”转变

3.3.1 “粗放式”治理路径的局限

“粗放式”是指发展或是治理的初级阶段路径选择。公共体育服务供给的“粗放式”治理主要政府依靠增加经费投入，增加场地设施、人员来扩大公共体育服务供给，这种供给方式成本较高、消耗人力、物力、财力较大，效率、质量和精准程度较低。总结实践和理论研究，归纳如下几个方面。

治理途径是自上而下。自上而下的治理方式，缺乏必要的公共体育服务供给的流程设计，缺乏相应的制度规范、制度实施的监督和约束机制，致使公共体育服务供给“真空”的存在。

治理结构“松散”。多部门参与而又缺乏明确的分工及职责，效果欠佳。权力运行取决于职能部门的偏好，“做什么”“怎么做”缺乏明确规范。

合作意识缺乏。“粗放式”治理存在服务者角色并未彻底转变，是缺少必要的分权意识，“错位”“越位”“缺位”现象依然存在。

3.3.2 “精细化”治理路径的优势

公共体育服务的“精细化”治理是指运行规范化、系统化，运用过程程序化、标准化、数据化和信息化，服务效率精确、高效、协同和持续运行。其优势主要表现在如下几个方面。

服务供给标准化。标准化是推进国家治理体系与治理能力现代化的一种制度安排。就公共体育服务供给标准而言，《国家标准化体系建设发展规划（2016—2020年）》提出“加强公共体育服务、全民健身、体育场馆设施等标准的修订工作，促进体育事业又好又快发展”。“公共体育服务标准修订”就是制定公共体育服务供给标准，实施及监督检查，达到服务质量标准、做到服务规范、履行服务流程，是公共体育服务供给获得最佳秩序和社会效益的过程，为公共体育服务高质量供给打下基础。

供给内容精准化。政府提供公共体育服务存在统一化，极易忽视公民个性化、差异化需求。公共体育服务供给精准化是对公共体育服务供给能力的考验。制定国家层面、地方各级层面的公共体育服务供给标准，是为了查遗补缺、补齐短板、兜好底线，保障好每一个公民体育权益。制定合乎实际需要的供给标准，可以使各级政府更好地履行与其职能相适应的公共体育服务职责，明确供给内容、种类，应达到的程度和标准，从而建立制度化的约束，实现公共体育服务供给的最佳秩序和最佳效能。

资源配置低成本化。大数据时代公共体育资源管理的优化与整合，可以避免重复建设、资源错配、闲置浪费的问题，降低政府公共体育服务供给成本的目的。公共体育服务供给质量既是服务本身的特性与特征的总和，也是消费者感知的反应，是公共体育服务供给的核心问题。实施公共体育服务供给标准化有利于全面提高服务组织的服务质量，更好地满足顾客的需求，提高公众满意度。公共体育服务供给标准化，使得城乡居民享受到同等待遇，体现社会公平性。

供给标准透明化。公共体育服务供给标准化、透明化，有利于政府规避公共体育服务供给中信息不对称问题，防止公共体育服务“供需错配”问题。公共体育服务供给标准化是体现基本权益、政府职责、地方特色以及未来发展方向，内容涵盖了公共体育服务设施及布局基本标准，产品和资源配置基本标准，人员配备和经费投入标准，用于开展公共体育服务机构绩效考核的“效能评价指标”等。

服务参与有效化。公共体育服务供给的根本目的是满足公众对公共体育服务的需求，强调公共体育服务“谁供给、供给什么、如何供给”的政府责任问题，更应重点关注“为了谁”的问题（张丽，2016）。尤其是企业、社会组织参与公共体育服务供给问题，更是需要明确“我要什么、我能做什么、怎么做、如何做”等一系列问题的明晰化和具体化，而不是盲目的参与，这样才能使企业参与公共体育服务供给做到有的放矢。任何公共体育服务项目、产品及服务，相关政策的出台都应基于公众需求，确保政府及时有效地获取和把握公众的公共体育服务需求，提供“精准服务”，还有利于发挥工作监督、培育公民的权利意识、合作精神。

3.3.3 “粗放式”向“精准化”治理路径转变逻辑

“粗放式”向“精准化”治理路径转变逻辑主要体现3个层次：一是标准化，二是精细化，三是个性化，是有效规避“粗放式”治理路径问题具体手段和措施。

公共体育服务供给标准化是针对“粗放型”而言的。主要通过对公共体育服务供给标准的制定、实施及监督检查，是优化公共体育服务流程、规范公共体育服务行为和提升公共体育服务效能的重要技术手段。公共体育服务供给精细化是注重细节、精益求精和追求卓越的治理过程，集中包含了细节、精简、准确、精致和卓越等基本元素（韩向明，2018）。精细化主要涉及信息、制度和能力3个方面的问题，其中信息是基础，制度是工具，能力是支撑，三者共同构成精细化治理的实践维度。精细化治理运用到公共体育服务供给领域，就是将公共体育服务供给标准问题与社会公众生活和体育事业发展密切联系在一起。公共体育服务供给标准问题的核心是“公共体育服务供给”与“标准”两个要素的结合，公共体育服务供给标准是一种治理创新工具，本质上是社会治理能力和治理体系现代化在公共体育服务领域的具体实践探索（樊炳有等，2018）。公共体育服务供给精准化不仅仅是为规定对象提供一个数字标准，更重要的是具有一定的价值关怀，是政府提供公共体育服务供给的一种科学性、技术性、可操作性的行为规范要求。公共体育服务供给的个性化即满足个性化需求，体现公共体育服务供给的多样性能力，是公共体育服务供给的逻辑起点和目标追求。如果没有抓到个性需求这一关键，公共体育服务供给就缺乏一定的“参照系”和“基准点”。

标准化、精细化、个性化三者的逻辑关系是：公共体育服务供给的技术层面必须执行技术标准化，在管理领域必须遵循管理规范标准，这是破解公共体育服务供给复杂性的实践需要；其次，精细化后形成的标准或规范又成为更高层次的规范；第三，更高层次的规范就是为个性化服务做准备，打基础，实现公共体育服务供给更高层次的价值追求。公共体育服务供给经历了从“粗放式”治理到多元主体“参与治理”的首次飞跃，如何实现公共体育服务供给“精细化治理”的第二次飞跃，仍将是今后一段时间应对的主要问题。

3.4 治理工具：从“指令性”向“混合性”转变

3.4.1 “指令性”治理工具的局限

Salamon（2002）认为：“治理工具是一种明确的方法，这种方法是通过集体行动来解决公共问题的”。政府治理工具具有的特性是：“每一种工具具有一定的共同属性；每一种工具规定的行动并不是随意的或是临时；这种结构化的行动是一种集体行动”。由政府介入治理程度来看，治理工具由高到低的便是指令性工具（管制、指令、直接提供），混合性工具（咨询与劝告、征税与使用者付费）。“政府治理工具强制性越高，有效性也越高，容易实现再分配，公平性也越强”（陈振明，2009），同时也给政府管理造成很大的困难、成本提高，适应性、效率性较差问题。局限性主要有以下几个方面。

公共体育服务供给以行政任务导向，而非用户导向。以政府及其所辖的公益性组织为主要力量的公共体育服务供给，同其他事物一样是自上而下贯彻到基层部门。各部门因各自向上级负责，导致条块分割、项目设置交叉重复问题出现。

公共体育服务供给以单向度为主，而非多向度。“政府指令性工具”下的公共体育资源配置均采取审批制或是配给制，按计划审批、生产，自上而下配寄给基层。这种单向度配给方式目前仍然是公共体育服务供给的主要形态。公共体育服务供给的个性化、多样化、区域化、复杂性特征被忽略，缺失了公众参与和选择机会。

公共体育服务“供给”制，而非“共给”制。公共体育服务供给中以“指令性工具”来限制或规范企业、社会组织的行为，明确规定了准入条件和要求。“指令性工具”的运用，致使公共体育服务供给主体缺乏竞争性和成本意识，存在效率不高和资源浪费问题。“共给”局面尚未形成，企业、社会组织未与政府形成公共体育服务供给的合力。

3.4.2 “混合性”治理工具的优势

“混合性”治理工具兼有指令性工具、市场化工具和社会化工具部分特征，也称之为政府工具箱。主要运用立法工具、服务条款、税费等工具采取非强制性、协商性的手段实现公共体育服务供给的目标。

市场化工具主要是指在公共体育服务供给过程中引入市场竞争和价格机制。市场化工具能释放政府在公共体育服务领域的资源和权利，也必须接受政府的监管。公共体育服务供给的合同外包、特许经营、消费券等都是公共体育服务供给的市场化工具的一种。合同外包体现双方主体地位平等，合同明确规定双方的责任和义务，特许经营体现公共体育服务的公益性，也考虑特许经营者的生产积极性。消费券的使用能够满足居民多样化的需求偏好，有助于公共体育服务供给质量和效率。

社会化工具应用较多的是非营利性组织供给，社区供给和支援行动。能够充分调动公众的参与积极性和主动性。非营利性组织供给的公共体育服务，能够充分利用和整合社会资本，发挥社会组织的重要力量，与政府和市场构成“三大主体”，具有政府和市场不可比拟的优势。

信息服务工具是信息时代和网络时代的产物，是以信息获取、信息发布、信息交换、信息评价为主要内容。有利于政府以非指令性地对公共体育服务供给进行指导、与公众进行沟通，有利于及时化解矛盾和纠纷。有利于增强供给主体自我协调、自我组织和自我管理。

3.4.3 从“指令性”向“混合性”治理工具转变逻辑

从“指令性”向“混合性”工具转变，与我国行政体制改革的导向密切相关。遵循由“全能”到“有限”，政府角色由“管制”到“服务”，行政方式由“命令”到“协商”，行政价值由“秩序”到“善治”的逻辑进入展开的。与公共体育服务供给模式治理工具从“指令性”向“混合性”转变逻辑进路有着内在的一致性和起着支撑性作用。

市场化工具在我国的公共体育服务供给转型中逐步应用，当务之急是完善相应的法律法规制订，以法律形式确定各方权利、义务和责任。加大社会化工具的使用是体现政府重视企业、社会组织参与的自治导向，实践探索居民自治、公众参与、政社互动也是公共体育服务理论研究的深化。理论与实践探索发展，需要治理工具转变及其催化。治理工具转变的内在逻辑进路：从组织、项目到工具，从科层制到网络制，从公私对立到公私合作，从指令控制到协商融合的过程。

4 新时代公共体育服务供给治理的结构转型

“供给侧结构性改革”，即通过改革供给体系来满足需求结构的变化。供给侧结构性改革的主战场是要素市场，背后是结构、动力、体制政策环境的转换，核心议题是“转型再平衡”（乔欣等，2015）。推进供给侧结构性改革的实质，是正确处理好政府与市场的关系，发挥好市场在资源配置中的决定性作用，同时更好地发挥政府的作用，供给侧结构性改革不能变成行政力量调结构（吴敬琏，2015），改革最终是在创造需求，是在解决需求的问题。这一政策导向性概念，也必然会引发公共体育服务供给侧结构性改革。公共体育服务供给结构性改革首要考虑两个基本变量：1）公共体育服务供给的复杂性程度表明公共体育服务需求的速度、个性化、精准化和交叉性等数量上的变量；2）公共体育服务供给侧结构整合能力主要指公共体育服务供给侧的相关主体协同工作、提供整合服务的能力。公共体育服务需求的复杂性程度的增加，公共体育服务供给侧结构的整合能力也必须相应的增加，才能适应其内在的需要。

4.1 结构转型：“科层治理”走向“综合治理”

公共体育服务供给的治理转型，是从自上而下地中央政府、地方政府、基层组织这一指令与调控式的科层式治理结构，逐步走向以价值、能力和获得公民支持纵横交错的合作与网络式的综合治理（图4）。

图4 公共体育服务供给的治理转型Figure 4.Governance Transformation of Public Sports Service Supply Mode

4.1.1 指令与调控式的科层治理

指令与调控式的科层治理，是自上而下的从中央政府、地方政府、基层组织结构，运用是指令与调控工具，中央政府以公共体育服务供给的顶层设计和财政支持为基础，以公共体育服务供给的价值创造目标，制订公共体育服务供给政策与环境营造。地方政府以公共体育服务供给高质量发展为基础，以公共体育服务供给能力提升、资源配置提档升级为目标，制订公共体育服务供给规章与制度支持，公共体育资源开发与调度，公共体育服务供给的运行监控与机制优化。基层组织以自我发展完善为基础，以服务质量提升为目标，扩大需求采集、提升资源获取能力，提高服务满意度为服务宗旨。

科层式供给是自上而下三级治理结构，通过目标设定、检查验收和激励分配完成三级管理模式，完成委托方（中央政府）、管理方（地方政府）、代理方（基层组织）公共体育服务供给任务，三者间有着辽阔的行政范围和漫长的空间距离，具有复杂的组织和权利关系。

4.1.2 合作与网络式的综合治理

合作与网络式的综合治理重构了政府内外部关系，将企业、非政府组织、社会主体和公民参与纳入分析框架。主要基于具有中国话语体系的综合治理概念，以及马克·莫尔提出的“三圈理论”，即“价值、能力、支持”三要素构成。“综合治理”作为我国本土化的治理理念，其内涵为治理目标一致化、治理主体多元化、治理资源共享化、治理过程协同化、治理权责清晰化、治理手段多样化（王丛虎等，2018）。价值创造是公共政策制定首要因素，能力是政策执行必须以人力、物力、财力作为支撑，支持就是考虑相关者的态度以及社会环境。将政府、企业、社会组织及公民4个主体就一个和多个公共体育服务项目形成合作共赢的网络关系，一个治理或多个治理中心在开放、平等有序的公共环境中分担公共责任，沟通治理公共服务事务，真正实现风险共担、利益共享（周悦，2019）。该合作关系是围绕“价值、支持、能力”三要素进行，构成公共体育服务供给合作与网络式的综合治理（娄成武等，2014）。

这一合作与网络式综合治理优势主要有：1）注重“发展型治理”。“发展型治理”是相对“管控型治理”而言的，“发展型治理”是强调政府权力的收缩，是政府强制权力限定在适当的范围之内，使政府强制权力成为企业和社会组织参与公共体育服务的积极规制力量，进而从治理的维度来促进企业和社会组织公共性的良性生长。“发展型治理”具有法制化治理、立体化治理、宽松化准入等特性（唐文玉，2017），有利于蓬勃发展的企业、社会组织等参与到公共体育服务供给中来。随着国家治理体系和治理能力现代化的推进，“管控型治理”正在发生改变，诸多针对企业、社会组织参与公共体育服务供给的行政控制手段正在逐步松绑，激发企业、社会组织参与公共体育服务供给的环境也处在前所未有的良好时期。“发展型治理”虽已初具雏形，但还未达到成熟和完善的程度。2）注重“主体性支持”。“主体性支持”是相对“工具性支持”而言的。“主体性支持”是强调政府支持企业、社会组织参与公共体育服务供给的目的，不在于强化政府与企业、社会组织之间的“权威-依附”关系，而在于培育和发展企业、社会组织的主体性，激发企业、社会组织的自主性活力，促进企业、社会组织公共性的逐步提升。“主体性支持”需要政府转变观念，把企业、社会组织视为平等的治理主体，明确其主体性地位，注重其公共体育服务供给的价值创造；也需要政府改变支持方式，在制度环境、社会环境方面加以改善。由政府集权向社会放权、公民增权转变；由行政手段、法律手段向社会自治、市场机制、社会互助、自愿救助多途径协力转变；促进企业、社会组织公共性的协调成长。3）注重“合作伙伴”建立。政府与非政府的社会自治力量之间建立新型的合作伙伴关系是应对复杂社会必然选择（张康之，2015）。合作的社会改变了社会组织网络结构，逐渐消融了边界，改变了社会组织的网络空间。在公共体育服务供给治理问题上已经逐渐出现了合作治理的迹象。产生了超越单一部门的合作生产，多部门的组织合作服务提供方式，在一个更加开放的格局中解决公共体育服务供给难题。这种“分工-协作”意义上的供给，就是“集体行动”的结果。这种“集体行动”中的秩序是超越契约论原则的治理，使公共体育服务供给更具针对性、竞争性、选择性和回应性，提高公共体育资源配置效率、服务效率，提升工作的满意度。

4.2 从“科层治理”向“综合治理”转型的3个维度

综合治理体现出明显的中国式增量改进特征，公共体育服务供给的“科层治理”向“综合治理”转变的逻辑，本质上是政府与社会关系问题的一个缩影。涉及政府对企业、社会组织参与公共体育服务供给的权利控制和权利支持两个基本方面，以及与之相伴的企业、社会组织参与的行为、生存和发展的策略问题，这两个方面构成了公共体育服务供给治理转型问题核心。

新时代公共体育服务供给治理转型，政府权力需要做进一步调适，从“全能型政府”向“有限型政府”转型，既要注重“分权”的路径，也要注重“法治”的途径，这就说明“有限政府”的治理逻辑是建立在“法治”的前提之下。“管控型治理”向“发展型治理”并不否定政府对企业、社会组织参与公共体育服务供给的控制，而是强调“控制”是服务于“发展”和促进“发展”的内在逻辑关系。“工具性支持”向“主体性支持”的转变是强调集体行动的逻辑，注重全面合作关系的推进。3个方面的探讨，有助于推动政府与企业、社会组织关系从公共体育服务供给目标的共同性向公共体育服务供给价值创造的公共性深层次和具体化发展。由此可以进一步阐明，在复杂性的公共体育服务供给治理结构中，政府与企业、社会组织关系是一种以政府为核心节点、可渗透性的网络结构。在公共体育服务供给中的合作与竞争、交流与互动是一个博弈的过程。

从“科层治理”向“综合治理”转型实质，就是公共体育服务供给侧结构性调整和权变关系的调整。结合公共体育服务供给侧结构的基本要素、主要维度，以及公共体育服务供给的复杂性特征，构建公共体育服务供给从“科层治理”向“综合治理”转变的内在逻辑分析框架（图5）。

图5 从“科层治理”向“综合治理”转型的三维结构Figure 5.Three Dimensional Structure of Transformation from“Bureaucratic Governance”to“Comprehensive Governance”

4.2.1 纵向结构：权力关系调整与方式改变

2020年9月22日，习近平总书记在教育文化卫生体育领域专家代表座谈会上，对“十四五”时期体育改革与发展作出了一系列重要指示，明确提出，“‘十四五’时期，要科学研判体育发展面临的新形势，坚持问题导向，聚焦重点领域和关键环节，深化改革创新，不断开创体育事业发展新局面。”因此，“十四五”时期体育发展要更加重视立足全局抓体育，自觉把体育发展融入“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局。开门开放办体育是立足全局抓体育的实践探索，也是体育事业“十四五”时期的重点工作之一。分权的主要理念是权力向下级政府组织、企业组织和非营利组织的下放与分化，使其获得自主管理的权利空间，增强其在公共事务于公共服务管理中的功能与作用。纵向结构改革（图5），主要涉及公共体育服务行政权、事权进一步明晰，政府公共体育服务机构按清权、减权的要求，以及行政权力的行使方面进行制度创新问题。结构改革方式主要采用离心化、委托授权、权力下移3个方式。离心化也称非集中化，主要表现为上级部门运用行政手段，将特定的公共体育服务行政决策权或财政、管理功能向其权威管辖范围内政府部门、市场机构和社会组织转移权利分散的过程。委托授权实质或核心是把公共体育服务管理和服务供给权力赋予下级部门、市场机构和社会组织。权力下移是行政责任和执行权力向下移动，使得管辖范围内政府部门、市场机构和社会组织逐渐成为公共体育服务供给的主体。3种方式各有利弊，都对公共体育服务供给产生重要影响。主要表现在两方面：一是政府公共体育服务供给职能分离；二是公共体育服务供给侧跨界融合趋势愈加明显，社会力量参与将逐步扩大。

4.2.2 横向结构：多元主体参与供给的合作关系改变

塞缪尔·亨廷顿（1989）认为，现代性产生稳定性，而现代化却产生不稳定性。国家治理体系和治理能力现代化的推进，在公共体育服务领域同样也会存在发展中的矛盾问题。多元主体参与公共体育服务供给倒逼供给侧结构性改革，核心议题是处理好政府、市场、社会组织、居民自治组织和个人多元主体与公共体育服务供给侧结构关系问题（唐刚等，2016）。

政府承担公共体育服务供给是典型的“一元”主体论，是政治全能主义的典型表现。公共体育服务供给侧结构变革的逻辑是改革不适应生产力发展的上层建筑和生产关系。公共体育服务多元主体供给与合作网络式治理要具有3个规定性：一是“平等”主体，政府、市场和社会组织是平等的合作关系；二是“协同”主体，政府、市场和社会组织三者在供给领域上有机衔接、功能上有机统一，目标统一；三是“治理”主体，以多元主体合作治理为立足点，努力探寻公共体育服务供给侧主体间的合作路径，构建一种解决公共体育服务供给问题的高度弹性化体制机制是终极目标。

4.2.3 空间结构：合作规则与机制建立

空间结构是纵向与横向结构转型的逻辑产物。纵向与横向转型之后，会产生多元供给的组织结构，跨界协同运行必须建立合作规则与机制，这将是公共体育服务供给侧空间结构转型的目标。

合作规则下的跨界协调运行是当代西方国家公共体育服务组织空间结构运作机理的集中概括，“整合性公共服务是跨界性合作运作的目标，伙伴关系是跨界合作运行的基本形式”（曾维和，2010）。跨界合作运作与伙伴关系也是目前我国公共体育服务供给侧结构性调整的主要议题之一，合作规则与机制的建立就是保证跨界合作伙伴关系运作机理的探寻。合作规则是政府与合作伙伴的合作思想与约束行为的总称，合作机制即以指导、服务的方式去协调各部分之间的相互关系。

5 新时代公共体育服务供给转型的综合治理

5.1 公共体育服务供给转型的综合治理体系框架

国家治理体系和治理能力现代化提出的治理体系关键要素有两个方面：一是在一定范围内，或同类的事物；二是按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体。目前在公共体育服务供给研究领域，尽管较多的阐述公共体育服务供给治理问题，但尚未形成一个框架性的治理体系解释，无法准确解读公共体育服务供给治理转型的内在维度、要素、形式的复杂性，给公共体育服务供给治理转型问题带来难度。

基于此，有必要对公共体育服务供给结构转型的治理体系和治理能力做进一步的解释。尝试提出：“一条主线，两个维度，三个阶段，四个要素”有机结合，科学运行，由此构成新时代公共体育服务供给转型的综合治理体系（图6）。

图6 公共体育服务供给转型的综合治理体系框架Figure 6.Governance System of Public Sports Service Supply Mode Transformation

5.2 公共体育服务供给转型综合治理体系框架的内涵解析

5.2.1 一条主线：逐步走向合作治理转型之道

公共体育服务供给的治理过程，就是从全能型政府的单一供给逐步走向服务型政府的多元供给、组织合作的过程。这一现代化的进程是与国家治理体系和治理能力现代化要求同步，逐步完善治理结构的优化。结构优化过程就是处理好国家与社会、政府与市场的合作。尽管公共体育服务供给只是一个具体的实践领域，也必然涉及国家与社会、政府与市场关系问题，这是公共体育服务供给治理转型研究的前提。从理论上说，国家治理、社会治理终极目标就是“强国家-强社会”，也是新时代公共体育服务供给最理想的模式。国家权力机关-政府-社会组织各司其职，形成良性互动关系，分工协作（白平则，2013）。国家与社会的关系也反映着一个国家的治理水平。“政府治理”强调政府是公共管理主体；“社会治理”强调社会组织乃至公民个体才是公共管理主体；供给多主体意味着“多元治理”“合作治理”；意味着国家与社会良性互动、合作治理。因此，供给主体间的关系由“支配-合作”逐步走向“安排-生产”，这将是公共体育服务供给模式治理转型的主要诉求。

政府与市场关系的改变体现了公共体育服务供给方式和结构的复杂性。公共体育服务供给治理转型改变了过去简单的政府供给为主的单一方式，开启了公共体育服务供给的路径创新，即公共体育服务市场化、社会化和混合式提供。公共体育服务供给市场化是更多依赖市场来满足公民对公共体育服务需求；公共体育服务社会化供给是指更多的依赖社会组织来满足公民的公共体育服务需求；公共体育服务混合式供给则是指两个以上部门合作提供或同时提供公共体育服务过程。公共体育服务供给市场化改革开启了多元治理的序幕，政府不再是公共体育服务供给唯一主体，越来越多的主体参与到公共体育服务供给中来。尽管从时间序列而言，公共体育服务供给市场化改革在前，社会化在后，但不是替代关系。公共体育服务供给多元化发展，表明不同服务主体的边界并没有理论界定的清晰。政府与市场的关系也存在竞争关系，但一定是在制度框架内合作与互相嵌入的互动关系。因为，单纯的市场、社会或政府都不能提供最有效的公共体育服务供给，满足公众多样化的需求。由此，混合多种主体的公共体育服务供给模式逐渐发展起来，这便是治理转型着重探讨的问题。

5.2.2 两个维度：治理体系和治理能力的兼容

两个维度就是公共体育服务供给的治理体系和治理能力如何提质升级。在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决议》中指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现”，是一个有机统一的系统工程。

公共体育服务供给治理体系与治理能力是一个有机整体。公共体育服治理能力是在政府引导下，充分发挥市场、社会、公众等主体的治理作用，借助规范化、程序化的体制机制，使公共体育服务供给内容多元和丰富，供给手段科学高效。治理体系和治理能力提升的终极目标，就是实现“发展为了人民”价值理念，解决的是公共体育服务供给模式治理转型发展走向和本质追求。

5.2.3 三极互动：政府、市场、社会组织“吸纳-整合”

国家治理涉及两个关键问题：“一是国家与市场、社会组织关系问题；二是国家政权内部系统架构的合理化”（海云志，2018），两个关键问题包含着权利与组织关系问题。国家与市场、社会组织关系也是公共体育服务供给治理转型绕不开的两个核心议题。治理理论融入公共体育服务供给体系，实践层面和理论研究层面就围绕公共体育服务供给治理权力生成及分配、治理组织的结构及边界等问题上。

合作是治理的灵魂，是国家治理的一种新型关系。政府与社会组织对公共体育服务供给的合作，其权利向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的，是两者合作的最佳状态。这种合作关系可以依据行动合作与目标是否一致来区分，即合作、支配、互补、竞争、对立5个维度来衡量。目标一致且行动合作即为合作关系；彼此尊重且相互支持即为互补关系；目标有差异情况下的单方主导即为支配关系；目标一致但行为不合作为竞争关系；彼此间目标与行为皆冲突为对立关系（图7）。目前我国公共体育服务供给侧政社关系还处于支配、合作关系阶段，并以支配为主。这意味着需要进一步加强整体、合作、和谐的政社关系，增进社会资本融入，逐步走向“安排-生产”关系发展。“安排-生产”关系是由政府出任公共体育服务“安排者”。所谓“安排”，就是该由政府承担的部分政府出钱，而公共体育服务产品生产，则由企业组织、社会组织来竞争性地提供，实现一个全新的范式革命。

图7 政府与市场、社会组织合作互动关系Figure 7.Cooperation and Interaction between Government，Market and Social Organizations

公共体育服务供给治理转型，在某种意义上说是一个新旧体制替代、转换过程和交换过程。公共体育服务供给的治理转型，必须依托当时的社会环境、组织和权利转换的准确解读。“政府部门、市场机构、社会组织”三极互动问题，涉及治理转型目标标准、过程标准、基本原则，价值和功能的选择与承担诸多实质性问题；也涉及体制、机制的革新，治理体系完善和治理能力的提升问题。两个发展阶段决定三者关系的发展程度，即全能型政府与有限市场，服务型政府与有效市场。

有限政府与有限市场，就是履行政府有所为有所不为，使政府成为“有限政府”，更多地向社会提供公共服务。这一阶段强调了政府的作用有限，但是政府由于历史与现实原因仍坚持主导地位，“市场和社会组织独立性不够，只在有限的范围和程度上参与提供公共体育服务”（曹可强 等，2015）。

服务型政府与有效市场，就是履行“放管服”改革总体要求，“从根本上转变政府职能，是一场从观念到体制机制的深刻革命”。服务型政府与有效市场的公共体育服务供给，主要包括社会力量参与公共体育服务的途径、制度环境、责权划分，政府的组织框架和社会自治网络，“吸纳-整合”的综合治理机制等。政府提供高质量的基本型公共体育服务，市场提供选择性、消费性、个性化的公共体育服务，社会组织和个人参与提供补偿性、自愿性地方性的公共体育服务，这是三极互动的最佳模式（图8）。

图8 三极互动分析框架Figure 8.Three Pole Interactive Analysis Framework

5.2.4 四大要素：治理理念、主客体要素、规则要素、环境要素并举

治理理念是解决新时代公共体育服务供给发展走向和价值创造的问题，终极目标是实现“发展为了人民”的宗旨。

主客体要素主要体现在治理结构与治理关系问题上。公共体育服务供给治理结构，纵向上由中央政府、地方政府及政府部门构成独具特色的纵向治理结构。焦点在于上下级互动的关系上，但相关研究并没有将政府的部门作为一个独立的变量纳入政府纵向间关系的分析框架；横向上有市场、体育社会组织参与。中央政府的激励机制、地方政府的执行机制、职能部门权力扩张机制，是纵向治理结构的基本策略；横向上市场、体育社会组织还处于“补缺式”“定制式”的参与治理阶段。治理主体需要有多元合作，并且是负责任的主体，要有边界清晰、分工合作、平衡互动的多主体和谐关系。多元合作将是一个逐步发展完善的过程。

规则要素主要体现的是治理工具运用。治理工具是政府治理的手段，是政策目标与结果的桥梁，是“具体靠什么手段，采取何种方式”，解决“公共体育服务供给治理转型主要发挥什么作用”的问题。公共体育服务供给模式治理转型的工具选择是受到工具特性、问题性质、政府过去处理类似问题的经验、决策者主观偏好，以及受政策影响等各种因素综合作用的复杂博弈过程。也就是说，任何一种工具的选择都是多种价值和标准权衡的结果。公共体育服务供给的治理转型研究依然是一个薄弱环节，我国的公共体育服务供给治理工具，从政府“指令工具”向市场、社会、行政等“混合工具”转变，是其治理转型的发展趋势。

环境要素主要体现的是治理路径创新问题。公共体育服务标准化、智慧化、专业化、精准化是供给创新的必然选择。公共体育服务供给治理转型是一个复杂系统，理想的公共体育服务供给格局，应该是公共体育服务提供的总量和水平适度，各种提供主体多元发展、平等竞争，政府的监管保持一定距离，并形成统一适用的监管规则体系，以保证公共体育服务提供的质量和效率。新时代下的“放管服”改革，政府职能转向宏观管理、监督管理为主的精准化服务，治理路径逐步从“粗放式”向“精细化”转变，通过法制治理、激励治理、协作治理三大基本治理方式，采用自上而下方式、自下而上、横向互动运行路径创新。

综上所述，公共体育服务供给转型综合治理体系框架的学理价值在于：1）以国家治理、社会治理以及公共体育服务供给复杂性为基础，避免孤立地从公共体育服务供给自身出发，从而使公共体育服务供给治理转型处于无本之源；2）从组织分化视角研究两个基本问题，即公共体育服务供给侧组织是如何形成伙伴关系的，又是如何提供公共体育服务的合作治理问题；3）分析框架始终遵循国家治理这一前提，是在政府导向下的公共体育服务供给侧结构的有序改革；4）分析框架从宏观到微观、从政府组织到社会力量，并借助于中国话语体系的综合治理体系，有助于对公共体育服务供给治理转型的整体认识。

6 结语

公共体育服务供给治理转型及其综合治理问题，既是治理体系和治理能力现代化发展的现实要求，又是让人民生活更加美好的关键点。研究梳理了现行公共体育服务供给方式，供给不均衡、不充分的现实表现，提出治理转型的逻辑和供给治理结构转型及其综合治理体系问题。在国家治理体系和治理能力现代的大背景下，提出的公共体育服务供给治理转型应对之策。面对人民群众日益增长的体育健身需求，要坚持问题导向，聚焦难点热点，实现公共体育服务供给治理转型的新突破。