执政16年，默克尔背后的“超稳定政府”

谢奕秋

2021年2月，意大利又换总理了。过去75年里，该国44任总理的实际任期，平均下来仅1.7年。其政坛走马灯之频，连一度号称“十年九相”的日本，都要甘拜下风。

德国恰恰相反。联邦德国总理的实际任期，平均长达9年。当下默克尔的16年超长总理任期，也只是刚刚比肩她的政治导师、“统一总理”科尔，比“西德首任总理”阿登纳多了两年而已，符合德国政府“惯性稳定”的预期。

虽然德国不在全球前10个政治最稳定的国家之列，但在经济总量排名前10的大国里面，它的政治稳定性数一数二。如同德系车高速上的平稳是基于新型发动机、风阻设计、悬挂调校等技术偏好，德国总理能获得相对长的任期，也与战后国民性、宪政设计、政党协商等制度文化的影响有关。

厌恶不确定性

制造业立国的联邦德國，有着厌恶政治风险的天然偏好。不同于农业、建筑业、服务业等偏向于本地消费，制造业是以全球开放型市场为开拓目标的。制造业大企业不希望受到本国和出口对象国的政治不确定因素干扰。

上届德国大选后，两大主流政党双双席位缩水。第二大党社民党，吸取参与上届联合政府的教训，不愿第三次为默克尔站台，有意退出结盟谈判。其标志是2018年1月，社民党以党代会表决形式，否定了该党主席舒尔茨与默克尔就推进组阁谈判所达成的合作意向。这让德国政治的不确定性风险，上升到多年来新高。

但两个月后，默克尔再次组建与社民党的“大联合政府”，让怀疑者大为惊讶。

这主要是由于社民党受到了本国制造业的压力。比如，德国机械设备制造业联合会总裁蒂洛·布罗特曼说：“正当美国发起贸易战之时……我们却不必要地专注于内部事务。”换句话说，德国制造业大企业不希望“二战结束以来德国最长时间的政治僵局”威胁到德国接下来的贸易谈判地位。

社民党是德国历史最悠久的政党，也是西德工业区最强大的政党。而制造业不同于金融业的特点在于，它不光关乎资本，更关乎蓝领的大量就业岗位。社民党倾向于为工人提供社会保障，就不能无视本国制造业上下的呼声。

工人家庭出身的社民党籍总统施泰因迈尔，很清楚这一点。他在默克尔的联盟党与自民党和绿党的三党联合组阁方案流产后，为了国家利益，力推社民党与联盟党“复合”。

当时，曾任欧洲议会议长、原本想入阁担任外长的社民党主席舒尔茨，为了争取党内少壮派对于“大联盟”方案的支持，同意辞去党主席，并推举在上届“大联合政府”中担任劳工部长的纳勒斯接任党主席。

纳勒斯在社民党左翼团体中颇有影响，她出面支持“大联盟”，加上舒尔茨2月辞职后，社民党副主席、汉堡市长肖尔茨代理党主席，内定入阁担任财长，所以3月的社民党注册党员全体表决，结果（66%赞成“大联盟”）就不令人意外了。

这个国家对不稳定的极度恐惧，可以追溯到魏玛共和国，当时议会平均有14个政党就座，执政联盟就和好莱坞婚姻一样不稳定。

问题是，纳勒斯4月接任党主席，次年6月便因本党在欧洲议会选举和不来梅地方选举中的惨败而辞职。社民党为展现新貌，由全体党员选举双主席，结果社民党籍的副总理兼财长肖尔茨及其竞选搭档，竟不敌两位曾明确承诺要退出与默克尔“大联盟”的候选人。

就在外界以为默克尔时代或将在2019年夏季提前终结的时候，社民党党内元老又纷纷发话，向两位低知名度的新主席施压，表示德国经济承受不起再一次政治波动的代价（当年德国经济已现衰退迹象）。

于是奇迹般地，两位新主席艾斯肯和博尔扬斯从左派的煽动者变成了温顺的官员，为了经济大局，不再提“恢复意识形态的纯洁性”了。

联邦德国政客是有大局观的经济动物，这一点再次得到了证明。

这种从悬崖边缘撤退的反应，也植根于德国历史。这个国家对不稳定的极度恐惧，可以追溯到魏玛共和国，当时议会平均有14个政党就座，执政联盟就和好莱坞婚姻一样不稳定。

魏玛共和国是德国的第一次民主试验。它成立于德国一战战败后，需要签署不受欢迎的《凡尔赛条约》，并且不断受到左右翼极端分子和军方的破坏，最后因为无力应对大萧条带来的经济和社会危机（危机最严重时1/3的德国人失业，而股市暴跌的美国无法再提供德国所急需的贷款），被迫结束15年的短暂政治生命。

德国人对于煽动性的政治激情的不信任，还来自魏玛之后的事情。那种在华盛顿或伦敦被视为司空见惯的高谈阔论或言语攻击，会令某个年龄段的德国选民忧心忡忡。“因为希特勒，当代德国政治辞令的调色板故意狭窄、谨慎和乏味。”英国历史学家蒂莫西·加顿·阿什说。

双向制约权力

在联邦德国70多年的民主实践中，只发生过一次与大选无关的重大政局异动。议会制下这种罕见的政治稳定，要归功于1949年通过、且定期修缮的《德意志联邦共和国基本法》（又称《波恩宪法》，以下简称《基本法》）。

二战结束后的4年，是德国政治的淬火期。律师之子、曾被纳粹政权监禁的科隆前市长康拉德·阿登纳，成立了汇集新教徒和天主教徒的“基督教民主联盟”（基民盟），推动了《基本法》的出台。

这部宪法兼容了1871年德国宪法的“统一各邦”和1919年魏玛宪法的“央地分权”特征，同时消除了国家元首的独断权力。

阿登纳经历了德意志帝国、魏玛共和国、第三帝国时期，深知魏玛共和国总统兴登堡伙同总理布吕宁，频频使用“紧急法令”绕开甚至解散国会来处理国务，才让后来任总理的希特勒有机可乘。因此，《基本法》架空了总统职位，同时限制了总理解散议会的权力。

比如，上届议会大选于2017年9月24日举行，本届大选只能在今年秋季择一星期天举行（允许的时间窗口为两个月）；总理不能任意解散联邦议院，除非在议会针对自己的不信任案被通过（或信任案被否决）却未能选出新总理之时。

后一罕见情形，在默克尔的前任总理施罗德身上就发生过。当时，施罗德为了将大选时间从2006年提前一年，主动让议会否决针对自己的信任案，然后对总统提请解散议会、提前大选。但施罗德最后还是弄巧成拙，白白减少了一年任期却输掉了大选。

为了贬低政治冒险主义、平衡总理与议会的关系，《基本法》规定，议会不能仅以简单的不信任投票就罢免总理（即便投票通过，总理依然掌权，反倒可以解散议会），而只能通过“建设性的不信任投票”来寻机罢免。所谓“建设性”，即在排挤现任总理的同时，需要提出一个新总理人选。这是同步操作，因为不确定性大，有野心者若想得到多数议员支持，所需技巧堪称宫廷政变级的。

自1949年美英法占领区合并为西德以来，德国只有两次（1972年和1982年）进行了“建设性的不信任投票”，只有一次（1982年）成功，即当时担任基民盟主席已有9年的赫尔穆特·科尔，伙同自民党拉下社民党籍的总理赫尔穆特·施密特那次。

这种特殊类型的不信任投票是德国人发明的，但今天也在其他国家得到使用，如在比利时、西班牙、匈牙利、斯洛文尼亚和非洲的莱索托。

如果仅仅是让总理与议会在任期上相互制衡，还不足以防止一时控制议会的执政大党萌生突破宪法而扩权的冲动，或像日本那样，由于执政党党内的派阀政治导致党首频繁更迭，影响政权稳定性。

德国通过联邦参议院（Bundesrat）的设置以及赋权给各州，重新审视和放慢立法进程，且减少了政客们对于联邦政府权力的无谓争夺。

《基本法》规定，议会不能仅以简单的不信任投票就罢免总理（即便投票通过，总理依然掌权，反倒可以解散议会），而只能通过“建设性的不信任投票”来寻机罢免。

联邦参议院又被称为“第二议院”。不同于联邦议院（即通常所称的德国议会），联邦参议院的69名成员不是选举产生的，而是由各州州政府推荐的。联邦参议院必须同意联邦议院提出的几乎所有立法，但可以阻止对地区权力的侵犯，还能以1/3以上票数否决对《基本法》的修改。

不像日本有多达47个“平行”的都道府县，8300多万人口的德国只有16个州级行政区。其中，柏林和汉堡市被称为“城邦”，而不来梅则由市、港市两个城区组成；其余13个“地区州”从人口1700多万的北威州到只有100多万居民的萨尔州，大小不一。

州份少，州长政绩容易凸显，何况《基本法》将自然保护、文化发展、高等教育、公共卫生等方面的权力更多保留给各州。所以，联邦政府以外有政治野心者，可以竞选更容易直取总理之位的州长，而不是做普通的联邦议员（每届可达六七百人）。

联邦德国共8任总理中，库尔特·基辛格、勃兰特、科尔、施罗德，曾分别主政巴符州、西柏林、莱法州、下萨克森州，而赫尔穆特·施密特和默克尔则当过联邦议员。

德国没有美国那样迭出总统候选人的實权参议院，也就缺少格外对抗性的日常政治；美国参议员是以批评总统、杯葛立法吸引眼球的，而德国联邦和州的主政官员要做成实事，才能积累声誉。长此以往，德国政治中讲求共识的温和文化就占了上风。

大党也得结盟

联邦德国的历任总理，要么出自基民盟，要么出自社民党。但外界容易忽略的是，这两大主流政党都没能单独组阁过，哪怕它俩在上世纪80年代末绿党崛起前，曾长期控制联邦议院约90%的席位。

过去基民盟（与巴伐利亚州姊妹党“基社盟”合称联盟党）常与自民党联手，社民党常与绿党联手，现在两大主流政党之间联手，却变得更加常见。一个重要背景是，新世纪白领工作的增加，导致阶层之间的壁垒被打破，消除了两大主流政党合作的障碍。

另一个因素是，新兴政党崛起背景下，联邦议院的选举方式从原先有利于大党，变得不利于大党。

大党通常人才济济，擅长在上百个单选区内“地推式”竞选，赢家通吃，如联盟党在2013年大选中，就轻取全国299个单选区中的260个。但德国的“混合名额比例代表制”却要求：选民把第二张票投给政党，再由政党以州级行政区为单位，按本党实得政党票的比例，分配对应的联邦议席（包括单选区议席）。这在以往无损大党的优势，但在擅长造势的中小型政党兴起后，情况就不同了。

2016年的选举公平化改革，更强化了这一多党制趋势。如果一党在单选区议席上的累计斩获超出其政党得票比例，为了满足比例代表制的偏好，联邦议院就得再增加总议席数（譬如，上届大选后增加到709席），以补偿那些没能从单选区议席上占便宜的政党。

有了这种类似税收上“劫富济贫”的选举公平化改革，中小型政党只要搞好形象营销，在大选中赢得5%以上政党票（或赢得3个以上单选区议席），不需要在“地推”上下太大功夫，就能分得可观议席。而基民盟和社民党，在随后的大选中双双损失不少议席，就是可以预期的了。

木已成舟，联盟党（基民盟+基社盟）在2017年大选后分得的议席，只占联邦议院总议席的34.7%，即便加上自民党的议席也还是无法过半，只好再跟绿党谈判，希望组建“黑黄绿”（牙买加国旗颜色）三党联盟。但三党协作的难度太高，难产后联盟党又只好让出更多内阁职位，还跟社民党（占总议席的21.6%）搭班子。

30年前还尖锐对立的两大主流政党，近16年里三次搭伙。这跟社民党在格哈德·施罗德总理任内（1998—2005年）变得更加亲商，以及基民盟在默克尔带领下主动左倾有关。

30年前还尖锐对立的两大主流政党，近16年里三次搭伙。这跟社民党在格哈德·施罗德总理任内（1998—2005年）变得更加亲商，以及基民盟在默克尔带领下主动左倾有关。

相应地，社民党中的左翼持不同政见者于2007年出走，创建新的左翼党，在东德地区获得成功，被视为冷战时期在东德占统治地位的“德国统一社会党”的继承者。

而由于联盟党再跟社民党联合执政，极右翼的“德国另类选择党”居然成了本届联邦议院中最大的反对党。但它几乎没有其他政党盟友，难以凭一己之力撼动“大联合政府”。

然而，一种不祥的预感，正在两大主流政党的成员中间蔓延。

随着基民盟和社民党在妥协的阴霾中面目日益模糊，中左翼和中右翼政党对于普通选民来说，变得难以区分。由于缺乏明确的选项，许多选民感到沮丧，转而求助于激进分子和民粹主义者。

2015年，高达81%的德国人认为稳定是一种国力，但在5年后的一项民意调查中，只有57%的人持这种观点，部分原因是这种共识文化的代价越来越明显。

当你将德国联邦议院与美国国会或英国下议院进行比较时，一个显著的区别是，前者在为选民服务方面没有花费太多时间。在某种程度上，这种差异是由于只有不到50%的德国联邦议员是直接当选，从而代表一个特定的单选区。但还有一个原因是，主流政党太在乎领导层之间协商组阁和利益勾兑，而淡忘了问计于民。

太多妥协的另一个代价是，它会导致小思维和失去活力。在默克尔执政的16年里，太多精力被用于执政党之间的协调和政策捆绑，而没有任何重大的经济改革出台（施罗德还推出了“2010议程”）。在一个加速变化的时期，德国的应变机制似乎钙化了。自动化和人工智能将扰乱劳动力市场，并威胁到德国引以为豪的制造业强国地位。

稳定胜过混乱和纷争。但如果它变得自满和停滞，就可能阻碍一个国家的发展。