商品房预售资金监管分析与建议——以柳州市为例

梁方勤

现时各行各业中凡涉及交易者，都存在资金监管的业务，如：房地产方面有二手房资金监管、商品房预售资金监管，保险业对保险金额的监管，金融业对资金融资方面的监管等等。那么何为资金监管？

资金监管，又可称为第三方平台的监管。以房地产市场交易为例，房地产资金监管是指购房者不把购房款直接交付给卖房者，而是把资金存放于双方都比较信任的第三方机构（具有保证职能的政府机构或有担保资质的银行、中介公司、保险公司、监理机构等）监管。买卖交易成功后，第三方机构经过平台信息显示的结果，将监管的资金划转到卖房者账户；而当交易失败，第三方机构也通过信息结果将所监管的资金返还购房者账户上。最常见的是银行机构进行的资金监管，因此资金监管双方需要都在指定的监管银行开有账户，该监管银行是资金监管的主体，从而使交易双方的购房资金得到了必要保全，双方的合法权益有所保障，减少了交易事件的发生。如支付宝、财付通等交易平台就起到了对资金进行监管的作用。

资金监管不管是对买方还是对卖方来说都是有利的，它不仅能有效的规避交易行为过程中可能产生的交易风险，又能有效保证交易方资金的安全，保障卖方的正当权益。同时对政府机构而言：通过资金监管信息，掌握各方面的交易信息，了解各房地产开发企业、中介机构的良莠，从而制定整改措施，维持房地产业交易市场的健康发展，保障购房者的合法权，最终实现社会的和谐进步。

笔者经过核实柳州房管部门资金监管情况：了解到柳州市一直以来实行的是以商业银行为监管主体的资金监管模式，2014 年至2019 年间关于房屋转移资金监管的数据，具体如下：

年 份 2014 年2015 年2016 年2017 年2018 年2019 年存量房买卖监管户数（户）6793 9055 10481 12581 13755 203存量房买卖监管金额（亿元）17.46 21.73 23.57 27.62 33.37 0.5140

年 份 2014 年2015 年2016 年2017 年2018 年2019 年商品房预售、现售资金监管（户）0 0 0 0 0 0

从上述数据看，柳州市自实施资金监管以来，存量房（二手房买卖）买卖资金监管数额自2014 年到2019 年呈逐年上升的趋势，经过调查了解2019年以前柳州市实施强制监管模式，买卖交易资金被骗事件明显减少，交易事件投诉案例逐年减少。但2019 年存量房买卖监管数量下降幅度很大，乃是2019 年以后不再实施强制监管所致。但对商品房预售、现售资金的监管一直以来都没有发生过，柳州市一直以来并未对商品房预售、现售实施资金监管。

现着重对商品房预售资金方面的监管进行分析与阐述，并提出笔者的一些意见和建议。

一、商品房预售制度分析

商品房预售是指房地产开发企业将未开发完成的房屋出售给预购者的行为，该预售行为自1953 年香港霍英东先生首次提出，俗称“卖楼花”，是我国适用商品房预售制度最早的起源。如今商品房预售模式已成为房地产销售中的主要销售方式，商品房预售资金是房地产开发企业除了银行贷款外主要的融资渠道。商品房预售对于房地产开发企业和预购者来说都是一种有着互利关系的行为，一方面房开商只投入部分资金进行在建房屋的前期准备，其余建房资金通过预售房屋的方式收取预购者的购房款，或通过在建工程抵押取得建房款，解决了房地产开发企业资金投入不足的问题；另一方面也满足了预购者以较低价格取得理想住房的愿望。

但商品房预售不同于现房出售，它的特点是：

（一）取得房屋的权利不同

商品房现售是房地产开发企业将房屋建成后出售给购房者，购房者交付购房款后得到的是房屋既得权；商品房预售是房地产开发企业建设开发商品住房达到一定标准但未建成，可以向有关部门提交规定的材料，经有关部门审核通过取得预售许可证后向预购者预先出售未建成房屋的行为，预购者交付购房款后得到的只是房屋期待权，须按合同约定时间等待房屋建成并验收合格后方可取得房屋既得权。

（二）承担的风险不同

现房因房屋已建成出售，购房者购房的风险较小；预售合同的签订，只是约定在将来某一时间将房屋建成后交由预购者，当房屋真正交付给预购者后，期待权才能转化为现实的占有权；因此在预购后至交付房屋的这个过程中，预购者可能要承担房开商一房多卖、资金不足造成烂尾楼、卷款潜逃等更大的风险。

（三）购房款不同

现房因房屋已建成，购房者对房屋的质量、环境等情况是可见，签订合同交付房款领取权证后，便拥有了该房屋所有权，因此购房款相对来说要高；预售商品房只能从房屋的模型，了解房屋环境，从房屋的平面图了解房屋的结构，与现房相比还需要较长一段时间才能拥有房屋的所有权，承担的风险相对大，因此购房款与现房相比较便宜。

（四）受政府干预程度不同

现房因在出售前房开商已经向相关部门提交房屋出售的相关手续，经相关部门审核同意下发现售许可证便可出售；预售则因其是一种期待权，预购者面临的风险较大，为保护预购者的合法权益，政府会制定相关的法律法规进行约束预售房地产开发企业的预售行为，制定预售的条件和程序对房开商的预售行为进行干预，政府对房开商的预售行为干预更大。

二、商品房预售现状分析

商品房预售所得的资金是房地产开发企业将未完工的在建商品房出售给预购者，预购者按预购合同约定的金额支付给房地产开发企业预购房屋的资金。在此预购者未能真正拥有房屋的所有权但却支付了所有的预购房款，因此预购者承受着房财两空的巨大风险。

（一）预售资金监管问题

我国各地对预售资金的利用、监管和使用没有统一的标准，也没能出台统一的法律、法规进行约束和限制。各地对预售资金的收取比例、监管流程、监督资金的使用、监管平台各不相同。于是各地区按本地区的情况做出监管对策，但很多却不尽人意。我国房地产融资渠道较窄，商品房预售资金又是融资的主要来源，一些房地产开发企业为扩大规模，将预售的资金挪作它用，致使在建项目不能按时交付、质量不合格、烂尾楼现象频繁出现，更有甚者一些房地产开发企业老板卷款潜逃。究其原因，出现这些情况都是因为预售资金监管不力所致，购房者遭受严重的经济损失，同时也重创了房地产行业的健康发展。

（二）预购房屋质量与预售合同描述不一致

在房地产预售中，一些房地产开发企业做出一些精致的商业广告来吸引购房者，但现实建造的房屋与广告宣传相差甚远，如将原有的绿化用地缩水或变为它用，设计规划的游泳池变成了景观鱼池等；部分开发商因将预售资金挪作它用后自有资金不足，将原先设计的建筑材料变成廉价低质材料，致使房屋质量不合格，严重影响购房者的居住环境和居住安全。

（三）一房多买卖现象，售房信息不对等

一些房地产开发企业利用不及时给预购房备案的漏洞，将该套房屋卖给多个预购者，又以各种理由告知预购者该套房屋不能办理产权证为由，要求预购者更换其他的房型；个别房开商将已预售的房屋进行抵押后玩失踪。究其原因，房地产开发企业销售该楼盘时，只展示对其出售房屋有利的情况，吹嘘房屋质量、价格、交通、环境优越条件诱惑购房者，却故意隐瞒一些对购房者不利的信息，而预购者不能掌握房屋信息，对出售房屋的情况不了解，仅根据广告宣传或看模型等资料了解房屋，以致于预购者无法做出合理正确的判断，导致盲目购房的现象，这对预购者这些弱势群体来说是非常不公平的。

（四）缺乏完善的市场准入和退出机制

当前我国对房地产开发企业的成立和撤销门槛相对来说很低，一些不具备开发实力的小公司只要条件符合都可以注册成立，但真正建设楼盘时又因资金问题而不得不停工或退出在建项目的建设，对于此行为法律又没有完善的退出机制，使一些小的房地产开发企业利用退出机制的漏洞来逃避法律罪责。

（五）承担风险责任的主体不明确

在商品房预售过程中，房地产开发企业只要投入资金达到总投资额的一定比例就可以申请预售，购房者在信息和利益等因素不对称情况下，购买了这些有问题的房屋，一旦房开商违约，不但预购者面临风险，贷款银行也承受着风险，贷款银行有自己的法律顾问来维权，而对于预购者这些弱势群体来说就苦不堪言了，因为购房者不知道去哪里投诉来维护自己的权利，即使去维权也常常因为势单力薄而使投诉石沉大海，导致购房风险由贷款银行和购房者承担。究其原因，是因为没有明确的法律、法规规定，对这一过错承担责任的主体。

三、商品房预售制度问题的建议

商品房预售为房地产行业的发展起到了重大地促进和推动作用，成为商品房销售的主要方式之一。虽然商品房预售中出现一些问题，但也不能因为出现了问题就否定它的作用和优势，禁止预售行为的进行，更应该在肯定其有促进社会、经济发展作用同时，积极了解并分析其出现的问题，采取积极的预防措施，制定完善商品房预售的制度，使它更好地服务房地产行业。

（一）建立健全完善的预售资金监管体系

必须先建立相应的法律、法规来约束行为人（监管主体）的监管行为，细化监管资金的使用、具体操作流程等，真正将预售资金用在实处，使资金监管真正发挥应有的作用。笔者认为：首先，应确定商品房资金监管的主体。针对监管主体的不同实施有效的监管体制，但不管哪个监管主体都必须具备独立性、公正性、相应的专业技术能力并有承担该法律责任的能力。可以建立以政府部门为主导，银行、中介机构、工程监理机构、公证机关、律师事务所等为辅的监管模式，也可以形成几个主体的相互配合、协调监管的制度。其次，在确定监管模式化后建立资金监管的使用细则，房地产开发企业在什么情况下可以提取监管的资金，怎样提取，要有一个明确的操作流程，防止监管停于形式没有起到监管的真正目的。再者，要建立惩罚机制。对一些违规操作的监管机构要有相应的惩罚与奖励措施，对违规的房地产开发企业加大处罚力度，对失职、渎职的监管主体承担连带赔偿责任，这样才不会让监管流于形式，促使监管主体认真履行监管职责，使银行和购房者的交易风险能降到最低。

（二）建立健全完善的售房信息公示制度

在房地产市场中预售者与预购者之间存在信息不对等的情况，导致预购者做出错误的购买行为，为实现交易公平公正，必须完善信息披露制度，规范房开商的售房信息披露就成为重点行为。首先，明确房开商对售房信息披露的义务、信息披露的方式、信息披露的内容，房开商有进行售房信息披露义务的责任；其次，政府主部门要对房开商预售、出售商品房的广告进行审核，加强广告发布者、广告内容的审核监管，对违规广告、虚假广告进行查处、严惩，强化政府对信息披露的监督作用；再者，通过建立资源共享平台，政府主管部门应当定期在共享平台上向公众公示商品房预售的相关交易信息、权属情况等信息，对违规的房地产开发企业进行公示，以达到警示作用。

（三）完善房地产开发企业的成立与撤销制度

首先，要提高房地产开发企业进入市场的门槛，从源头抓起，对房地产开发企业除了审核注册条件外，可以适当提高注册资本的额度，更应审核其自有资金、运行能力的状况。笔者认为应严格界定购买土地的资金不能列入开发建设投资额里。其次，在房地产开发企业退出建设开发项目时，也应有严格的退出机制，主管部门应谨慎审批。审核其在建项目是否全部完工，房屋交付业主情况，如没有完工或全部交付业主，是否已有接管的企业，将所有问题理顺合理安排后方可准许撤销；对已被撤销但还继续从事相关业务活动的房地产开发企业，应进行严厉处置，并责令停止活动，上交违规所得等。

（四）制定完善的风险分担制度

我国《城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》对商品房预售资金没有明确规定其用途，也没有相应的处罚规定。笔者认为可以通过建立风险担保基金的形式，强制房地产开发企业按营业额的一定例作为风险防范的资金，如果出现问题，监管机构可通过该笔资金进行赔付，如在建项目开发完成一定期限后，该房开商不再进行项目开发可返还这笔担保基金；如果建设项目扩大，则需要再按比例增加担保基金的比例。应制定严格、具有可操作性的法律、法规，加强对预售资金的使用，违规行为处罚的处理措施，强调监管主体的权、责情况，防止各相关单位相互推诿责任。在融资方面房地产开发企业可以通过多种手段拓宽融资渠道，争取实现供给与需求的平衡。

四、商品房预售资金监管模式分析

对预售资金进行监管的目的是防止房地产开发企业截留和挪用预售资金，避免房地产开发企业在建项目资金链断裂，房地产开发企业卷款消失，导致楼盘无法按时完工或楼盘无法建设下去的风险，避免预购者既损失了购房款又拿不到所购房屋的风险。对商品房预售资金进行有效监管，促进房地产开发企业健康、有序发展的同时，对维护预购者的资金安全、预购者的合法权益和化解潜在风险隐患将发挥举足轻重的作用。

笔者查阅有关资料，相关的数据显示，一些大中城市因制定了有效的资金监管模式，在商品房预售资金监管方面取得了一定的成效。有根据监管主体、监管范围、监管权限和法律责任等方面进行监管，但按照监管主体不同选择监管模式的比较多，大体可分为：政府机构监管模式、商业银行监管模式、第三方——中介机构监管模式、混合监管模式。

（一）以政府机构为主导——房管登记部门为监管主体的监管模式

此模式是一种传统的监管方式，是目前最完整的以行政监管为主导的监管模式，也是业主最为信赖的一种监管模式。天津、广州、厦门、青岛等城市是以房管登记部门为监管主体的行政机构监管模式。

它具有以下优势：首先，政府机构掌握着大量诸如商品房销售信息、预收款使用信息以及银行放贷机构信息，同时对房地产法律法规、房地产项目的开发程序及房地产企业的内部运行机制充分了解，所以容易掌握房地产市场的第一手信息，有较强的信息整合能力。其次，政府机构作为国家的象征，以国家强制力为后盾，是行使公权力的代表，与作为被监管对象的房地产开发企业没有共同利益的牵制，监管才更公正，为监管的顺利进行提供了条件，所以其监管具有较高的公信力、权威性，是业主最为信赖的监管模式。

但该监管模式也存在不足之处：首先，政府机构如果在商品房资金监管方面没有一定的权限，就会在监管时处处受阻，但扩大政府机构监管权力又容易增加贪污腐败行为发生的可能性。其次，政府机构对于房地产市场的过度干预可能会对房地产市场经济的正常运行产生不利影响，所以对政府机构监管的权利如何界定，如何预防监管权力的滥用等问题没有一个统一明确的标准。其三，政府机构运用多样化的监管手段实现对商品房预售资金监管的同时，必然会增加专业技术人员的参与，造成成本费支出增加，政府机构的负担也随之增加。所以笔者认为，对商品房预售资金监管原来设想由市住建局牵头实施，但皆因上述困难而未能实现。要解决这一问题必须要在建立有效的立法制约机制的基础上，健全内部的约束体系，明确各方的权责，并加强对作为监管主体的监督与制约。

（二）以银行为主体的监管模式

以银行为主体的监管模式有北京、杭州、成都、南京，房地产主管部门作为商品房预售资金的监督检查机构。

银行作为监管主体的优势在于：首先，商业银行对资金的使用有明细的流转记录，使其更便于对预售资金进行监管，不需要另外支付费用就可以完成监管任务；所以商业银行作为资金监管的主体，可避免由于政府机构需要对商品房预售资金进行监管而聘请建筑、监理、测绘等相关专业技术人员而支出的人力、物力、财力的费用，同时可减少政府机构自身工作量。其次，以商业银行作为资金监管主体，更能有效地减少政府机构作为监管主体时，对房地产开发企业的经营、管理和资金运用的过度干预，也能避免监管人员滥用监管权力谋求个人利益等贪污腐败行为的发生。

但是，以商业银行为监管主体的监管模式也有不足之处，主要表现在以下几个方面：首先，商业银行对房地产开发企业预收的购房款，在进入资金监管之前无法对其进行有效监管；其次，房地产开发企业的建设资金主要以贷款方式从商业银行取得，因此，商业银行与房地产开发企业之间存在着密切的业务联系，作为监管主体的商业银行可能会为获取更大的效益，而对房地产开发企业的一些不合理要求给予相对宽松的监管，使资金监管只是表面形式，无实质性；第三，商业银行同样没有对开发项目的工程进度等进行专业性分析和认定的专业技术人员，故把原来由政府机构负担的费用转嫁到商业银行。

笔者认为，为避免房地产开发企业与商业银行有业务联系而选择对自己有利的商业银行作为监管主体，立法可明确规定选择监管主体必须采取招标、投标方式，杜绝监管与被监管双方相互包庇的行为；而商业银行如能长期从事预售资金监管，事必会组成属于自己的专业评估队伍，同时通过开设保证金账户存入一定比例的预售资金作为监管资金的后备金，以商业银行作为监管主体的模式同样可以得到各方的认可。

（三）以第三方——中介机构为主体的监管模式

以第三方——中介机构为主体的监管模式（第三方可以是工程监理机构、律师事务所、保险公司、房地产经纪公司），济南和重庆两地实施这一监管模式。

此模式有以下的优势：首先，中介机构与商品房预售之间没有必然的利益关系，由担保公司等中介机构监管预售资金的使用、拨付，能有效地预防政府机构过度干预、贪污腐败等行为的发生，同时其也具备了独立性的要求；其次，工程监理机构等中介机构具有专业的建筑工程知识，它们能正确判断监管资金在何时需要提出使用，且用于哪里，采用此模式进行监管，有利于提高监管的使用效率和准确性。

以第三方——中介机构作为主体的监管模式也存在着缺陷。首先，一些中介机构与房地产开发企业可能会在长期的合作中存在一定的利益关系，所以在作为监管主体时难以真正发挥独立第三方监管的职能；其次，第三方中介机构作为监管主体行使预售资金监管权力，履行监管职责，使监管过程中的风险都集中在第三方中介机构，而第三方中介机构承担民事责任的能力较弱，尚未完全具备抵抗各种风险的能力和实力；第三，以中介机构为主体的监管机构，有些只能提供某些相关知识的建议，并不具备资金监管方面的专业知识和监控能力，无法保证商品房预售资金的有效监管。

笔者认为：以第三方——中介机构为主体的监管模式只能以寻求政府机构或商业银行作为监管的合作伙伴，各合作伙伴充分发挥优势，各司其职，扬长避短，对预售资金的监管才能充分发挥其作用。

（四）以联合体为监管主体的监管模式

以联合体为监管主体进行监管的模式，济南是代表，联合主体为商业银行与担保公司。以商业银行与工程监理机构的联合监管模式为例，该监管模式的优势在于：工程监理机构掌握在建项目各个环节的资金使用情况，对房地产开发企业调拨资金开展建设项目可提出合理性建议，而商业银行对监管资金的使用情况有明细的记录，比单一主体的监管具有更强的专业性；但两个主体间由于自身责任的不同，使各主体出于自身利益出发选择偏向各自的监管方式，从而产生利益方面的冲突，造成意见不合，责任推诿等情况。

笔者认为，在以联合体为监管主体的监管模式下，各监管主体分工负责，明确各方权利与责任，并达成一致意见，必要时由行业协会等参与其中，在预购者的合法权益受到侵害时，主动介入调查，帮助预购者维权，才能在最低的监管成本下实现最大的监管效益。

综上所述：上述监管模式各有利弊，各地区应从本地区实际出发，制定一种适合本地区、监管到位、能够促进商品房预售市场良性发展的制度，规范资金监管的法律法规，奖励与处罚并存，各主体之间分工明确、权责一致，又相互监督相互制约，使监管权合理地在各主体之间进行分配，形成相互关联的利益链条，同时运转，才能真正发挥资金监管效用，实现资金监管的目的，实现保护购房者、银行与房地产开发企业三方合法权益的最终目的。

【结束语】

资金监管作为国家保障商品房市场有序进行的一种手段，国家不应过分干预使市场失去自主调节的能力，也不能对市场中存在的不利因素置之不理。要使商品房预售资金监管成为保障商品房预售市场运作的重要手段，作为维持市场运行的坚强后盾，国家必需在法律上、制度上、政策上给予大力的支持和帮助，听取各方对资金监管的意见和建议，有针对性地提出相应的解决方案。

商品房预售资金监管制度的目的在于维持商品房预售市场的正常秩序，保护预购者的合法购房权益，就必须做到公正性与效率性、合法性与适度性、监督性与自主性相统一，才能实现房地产开发企业对商品房预售资金利用效率的最大化，保护预购者的合法权益，使房地产市场能够健康有序发展。